宅基地“三權分置”的法律表達

高海

摘要：在落實宅基地“三權分置”的地方規(guī)范性文件中，既有資格權和使用權內(nèi)涵與性質(zhì)的疑惑，又有資格權與使用權分置事實、房屋使用權性質(zhì)之困惑。宅基地“三權分置”實施路徑的法律表達，如果解讀為“所有權+資格權（依宅基地分配請求權取得之宅基地使用權）+次級權利用益物權”，可能違背“一物一權原則”和“房地一體原則”。如果解讀為“所有權+資格權（主要是最先受讓權和優(yōu)先受讓權）+不動產(chǎn)用益物權”，不僅可以避免第一種解讀的不足，還可以使成員權性質(zhì)的資格權包括最先受讓權，亦可替代實現(xiàn)第一種解讀中保留宅基地使用權和收回權的居住保障功能并產(chǎn)生更大制度優(yōu)勢。第二種解讀對住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓模式和宅基地上共建共享模式均普遍適用。因此.宜以第二種解讀為路徑，促進地方實踐和法典中宅基地“三權分置”法律表達的規(guī)則完善。

關鍵詞：宅基地;三權分置;資格權

中圖分類號：DF452 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.03.09

引言

2018年中央“一號文件”和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確要求，“要落實宅基地集體所有權，保障農(nóng)戶宅基地資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”，即要實施宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”。2020年中央“一號文件”再次強調(diào)，要探索宅基地“三權分置”。關于宅基地“三權分置”的實施路徑，學界已經(jīng)形成諸多代表性觀點。例如，將依據(jù)宅基地分配請求權取得之宅基地使用權視為資格權，將宅基地使用權上派生之次級用益物權或宅基地經(jīng)營權視為使用權，由此形成了以“所有權+資格權（依宅基地分配請求權取得之宅基地使用權）+次級權利用益物權”為路徑的法律表達，而且有學者運用該法律表達解讀了瀘縣和義烏市規(guī)范性文件中的宅基地“三權分置”。此外，還有學者將資格權視為成員權或者宅基地分配請求權，或主張資格權的范圍和內(nèi)容高于成員權、資格權是不同于宅基地分配請求權的成員權之子權利。對資格權的不同定位及其可能引發(fā)的對使用權的不同理解，會導致宅基地“三權分置”的法律表達存在差異。

鑒于學界的分歧，本文試圖以德清縣人民政府2018年印發(fā)的《農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》（德政發(fā)[2018]31號，以下簡稱《德清辦法》）為主要分析樣本，以重慶市大足區(qū)人民政府2018年發(fā)布的《農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（大足府發(fā)[2018]34號，以下簡稱《大足辦法》）、瀘縣人民政府2017年印發(fā)的《農(nóng)村宅基地使用和管理暫行辦法》（瀘縣府發(fā)[2017]60號，以下簡稱《瀘縣辦法》）等為輔助分析樣本，進一步豐富宅基地制度改革試點地區(qū)有關宅基地“三權分置”規(guī)范樣本的法律分析，以便完善宅基地“三權分置”以實施路徑與規(guī)則設計為核心的法律表達。

一、宅基地“三權分置”法律表達的實踐困惑

《德清辦法》確定了宅基地“三權分置”的主導思路，并對其進行了較為全面的規(guī)范，實乃創(chuàng)新之舉。但是，因無現(xiàn)成樣本可資借鑒，具有試點性的《德清辦法》難免存在一些值得商榷之處。

（一）資格權內(nèi)涵與性質(zhì)之疑問

《德清辦法》將資格權等同于集體成員申請取得宅基地或申請享受其他替代保障待遇的權利。顯然，《德清辦法》中的資格權不是一項實實在在的財產(chǎn)權，其性質(zhì)應為成員權。而且，資格權中的宅基地分配請求權是一次性權利，基于此權利取得面積限額內(nèi)的宅基地使用權后即已用盡。根據(jù)2019年修改的《土地管理法》第62條第5款，通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式放活宅基地使用權后，原宅基地使用權人不得再向集體申請宅基地。由此，《德清辦法》中的資格權只能為尚未分配享受宅基地利益的集體成員提供戶有所居的保障，不能為已經(jīng)轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權的原宅基地使用權人提供居住保障。分配取得宅基地使用權時就已經(jīng)喪失了宅基地分配請求權，通過轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權的方式放活宅基地使用權時，又失去了宅基地使用權，至少在轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)失去了基于宅基地使用權的居住保障。因此，在宅基地“三權分置”以解決房屋閑置為主要目標之一、更強調(diào)如何放活已經(jīng)取得的宅基地使用權及地上房屋使用權的語境中，《德清辦法》中的資格權是否完全契合宅基地“三權分置”的政策目標——通過“保障農(nóng)戶宅基地資格權”來實現(xiàn)戶有所居，不無疑問。

正是因為以宅基地分配請求權為主要內(nèi)容的資格權無法保障已經(jīng)轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權的原宅基地使用權人戶有所居政策目標的實現(xiàn)，有學者認為，應“將依宅基地分配請求權取得之宅基地使用權視為資格權”，進而主張轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權后并不喪失宅基地使用權。但是，《德清辦法》的規(guī)定不同于該觀點，依然將資格權限于宅基地分配請求權和其他替代保障待遇請求權。因此，《德清辦法》留下了困惑，即對于已經(jīng)轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權的原宅基地使用權人而言，如何通過資格權保護其“戶有所居”？

（二）使用權內(nèi)涵與性質(zhì)之困惑

《德清辦法》中沒有單獨以使用權命名的權利，在章節(jié)結(jié)構上對應的是宅基地使用權，但宅基地使用權一節(jié)又涉及宅基地使用權放活后的兩種權利形態(tài)，既包括宅基地租賃權又包括住房財產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓后房屋占用的地權。據(jù)此，《德清辦法》中已經(jīng)呈現(xiàn)出宅基地四個階段的四類權利形態(tài)：所有權、資格權（主要是宅基地分配請求權）、宅基地使用權及其放活后的地權。那么，《德清辦法》中宅基地“三權分置”之“三權”指哪“三權”，特別是使用權的性質(zhì)如何界定呢？

在農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權后，宅基地“三權分置”之“三權”是所有權、資格權（主要是宅基地分配請求權）和宅基地使用權轉(zhuǎn)換后的地權（如宅基地使用權變更為集體經(jīng)營性建設用地使用權之不動產(chǎn)用益物權），還是所有權、資格權（依宅基地分配請求權取得之宅基地使用權）和宅基地使用權上新設地權（次級權利用益物權）？《德清辦法》規(guī)定了第3章“宅基地所有權”、第4章“宅基地資格權”、第6章“宅基地使用權”的框架結(jié)構，其中，將宅基地使用權與宅基地使用權轉(zhuǎn)讓后的地權均規(guī)定于第6章。由此可見，《德清辦法》中“三權分置”之第二項權利的資格權明顯指向宅基地分配請求權和其他替代保障待遇請求權。但是，第6章第46條和第48條規(guī)定的宅基地使用權上疑似可以派生出次級權利用益物權，且宅基地使用權可以充當收回到期次級權利用益物權之母權，《德清辦法》中的資格權似乎又可以指向宅基地使用權。因此，《德清辦法》中宅基地“三權分置”的權利結(jié)構的確令人費解。

在《德清辦法》中，宅基地使用權上疑似派生次級權利用益物權，其判斷根據(jù)主要是第46條和第48條。首先，根據(jù)第46條的規(guī)定，資格權人轉(zhuǎn)讓宅基地使用權后，應在“原不動產(chǎn)登記資料注明轉(zhuǎn)讓事項”，并強調(diào)“其宅基地和地上房屋不再享有抵押、出租權能”。似乎可以認為，轉(zhuǎn)讓僅使宅基地使用權在一定期限內(nèi)增加權利負擔（在租賃債權期限不得超過20年的前提下，超過20年的權利負擔很容易被解讀為次級權利用益物權），并不會發(fā)生物權移轉(zhuǎn)的效果，否則，沒有必要多此一舉地強調(diào)“其宅基地和地上房屋不再享有抵押、出租權能”。根據(jù)《德清辦法》的規(guī)定，在轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)，地上房屋所有權只增加房屋使用權負擔，不發(fā)生所有權變動，也與前述判斷相吻合。其次，根據(jù)《德清辦法》第48條的規(guī)定，宅基地使用權轉(zhuǎn)讓年限到期后，資格權人有權收回宅基地使用權（實質(zhì)上是通過轉(zhuǎn)讓放活的使用權）和房屋使用權。資格權人享有收回權，意味著其通過轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權的方式放活宅基地使用權之后，并不喪失宅基地使用權。

但是，如果對《德清辦法》第46條和第48條采納上述解讀，就會產(chǎn)生宅基地使用權與次級權利用益物權之雙層用益物權權利結(jié)構，這既可能違背“一物一權原則”，又可能遭遇如何貫徹“房地一體原則”的困惑，即應否在政策文件已經(jīng)明確規(guī)定宅基地使用權與房屋所有權“房地一體”的基礎上，突破現(xiàn)有規(guī)定增加次級權利用益物權與房屋使用權之新“房地一體”？因此，將《德清辦法》中的第三項權利解讀為次級權利用益物權未必妥當，這使《德清辦法》中宅基地“三權分置”之權利結(jié)構更加令人費解。

（三）資格權與使用權分置事實之混亂

《德清辦法》規(guī)定的資格權主要是指宅基地分配請求權，而宅基地分配請求權介于宅基地所有權和宅基地使用權之間，系取得宅基地使用權的前提和基礎。顯然，《德清辦法》中的資格權會先于宅基地使用權產(chǎn)生，無論《德清辦法》中“三權分置”的第三項權利是指宅基地使用權還是宅基地使用權上派生的集體建設用地使用權，第二項權利資格權與第三項權利都不是基于同一法律事實分置。

以第三項權利是指宅基地使用權上次級權利用益物權為例，不僅存在所有權、資格權、宅基地使用權和次級權利用益物權“四權”，會產(chǎn)生“四權分置”還是“三權分置”乃至“三權分置”由哪“三權”組合而成的質(zhì)疑，而且會產(chǎn)生多重分置事實。資格權基于取得集體成員身份即已享有;宅基地使用權則基于資格權通過申請、審批行為獲取;次級權利用益物權由資格權人轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權時在宅基地使用權上派生。顯然，資格權與使用權基于多重法律事實分置，并不符合宅基地“三權分置”得以提出的政策意蘊，否則會造成“四權分置”或“三權分置”之中“三權”的混亂。

此外，《德清辦法》中的“轉(zhuǎn)讓”不僅包括集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓和跨集體轉(zhuǎn)讓，而且轉(zhuǎn)讓在《德清辦法》中還存在兩種不同含義：一是依第46條與第48條第1款規(guī)定和前文闡釋，資格權人轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權后，在宅基地使用權上疑似派生次級權利用益物權，由此可能因延長權利鏈形成雙層用益物權權利結(jié)構。二是依第47條規(guī)定，次級權利用益物權人再轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權，因“原轉(zhuǎn)讓合同明確的權利、義務一并轉(zhuǎn)移”而屬于權利整體讓渡，不會再在次級權利用益物權上滋生次次級權利用益物權，即不允許再延長權利鏈。再轉(zhuǎn)讓時禁止再延長權利鏈，可以避免權利結(jié)構過于復雜。但是，《德清辦法》同時規(guī)定兩種不同含義的轉(zhuǎn)讓是否妥當，會否引發(fā)實踐混亂，可以派生次級權利用益物權的轉(zhuǎn)讓能否勝任資格權和使用權分置的法律事實，均不無疑問。

（四）房屋使用權性質(zhì)與依據(jù)之困境

在《德清辦法》中，房屋使用權存在多樣化的表達。例如，根據(jù)第33條第2款“宅基地使用權出租、轉(zhuǎn)讓的，在出租、轉(zhuǎn)讓期限內(nèi)，其地上房屋使用權一并出租、轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，房屋使用權既包括出租之房屋租賃權，又包括轉(zhuǎn)讓后受讓人取得之使用權，但第40條又將房屋使用權表達為單一因轉(zhuǎn)讓而為受讓人設定的權利。

在《德清辦法》中，房屋使用權的性質(zhì)存在多元性。按照《德清辦法》的規(guī)定，宅基地使用權與房屋使用權流轉(zhuǎn)是宅基地“三權分置”之使用權適度放活的主要方式。依第39條規(guī)定的租賃方式流轉(zhuǎn)時，可在房屋所有權上設定不超過20年期限之債權性質(zhì)的房屋租賃權，這比較容易理解。但是，依第38條和第40條規(guī)定的轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)時，在房屋所有權上設定30年期限的房屋使用權是什么性質(zhì)？根據(jù)《德清辦法》第39條特別是法律中出租期限不得超過20年的限定，30年期限的房屋使用權顯然不會是債權，否則會因為超過20年限期而導致超過的期限無效。那么，房屋使用權是用益物權嗎？將30年期限的房屋使用權視為用益物權，由于《物權法》《民法總則》已規(guī)定較為嚴格的物權法定原則，其法律依據(jù)是什么？畢竟，《物權法》規(guī)定的用益物權都是在土地所有權上派生的，并不包括房屋所有權上派生的用益物權。顯然，30年期限的房屋使用權面臨著性質(zhì)難以認定的問題。

《民法典》實施后，能否借助其中新增的居住權規(guī)則，將《德清辦法》中的房屋使用權視為居住權進而認定為用益物權，亦值得商榷。因為《中華人民共和國民法典（草案）》（2019年12月28日征求意見稿）第369條規(guī)定居住權不得轉(zhuǎn)讓，既然不得轉(zhuǎn)讓，亦不能抵押。《德清辦法》的直接目的就是放活宅基地使用權和房屋使用權，其第47條允許房屋使用權再轉(zhuǎn)讓、抵押。顯然，《民法典》中的居住權將難以為《德清辦法》中房屋使用權之用益物權性質(zhì)提供法律根據(jù)。

二、宅基地“三權分置”法律表達的路徑闡釋

綜上所述，《德清辦法》構建的宅基地“三權分置”中“三權”的權利結(jié)構并不清晰。就原宅基地使用權人轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權后享有到期收回權而言，可以推導出“三權分置”之使用權是在宅基地使用權上派生，而且原宅基地使用權人并不因派生出“三權分置”之使用權而喪失宅基地使用權（這正是其享有收回權的根基），由此會催生“所有權+資格權（主要是宅基地分配請求權）+宅基地使用權+次級權利用益物權”之“四權”權利結(jié)構。按照“三權分置”限于“三權”以及資格權保障戶有所居、使用權適度放活等要求，很容易導致如下結(jié)果：省略宅基地分配請求權（因依其取得宅基地使用權后即已用盡），將住房財產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓后形成的宅基地“三權”解讀為“所有權+資格權（依宅基地分配請求權取得之宅基地使用權）+次級權利用益物權”。但是，如此解讀，不僅面臨違背“一物一權原則”和“房地一體原則”的質(zhì)疑，而且將宅基地使用權視為資格權，與《德清辦法》的框架結(jié)構也自相矛盾。因此，需要對《德清辦法》中宅基地“三權分置”實施路徑的法律表達重新闡釋，以便為其相關規(guī)則的矯正提供法理基礎。

（一）宅基地“三權分置”實施路徑之法律表達的重新解讀

關于《德清辦法》中宅基地“三權分置”實施路徑的法律表達，還可以解讀為“所有權+資格權（主要是最先受讓權和優(yōu)先受讓權）+不動產(chǎn)用益物權”。不過，在該法律表達中，資格權并非宅基地分配請求權，不動產(chǎn)用益物權也不是宅基地使用權上派生之權利用益物權。

1.宅基地“三權分置”實施路徑之法律表達的整體闡釋

在《德清辦法》中，宅基地“三權分置”以“所有權+資格權（主要是最先受讓權和優(yōu)先受讓權）+不動產(chǎn)用益物權”為路徑之法律表達的整體闡釋是：（1）原宅基地使用權人依成員權中的宅基地分配請求權取得宅基地使用權后，將宅基地使用權與地上房屋一并轉(zhuǎn)讓給非本集體成員時，可以視為原宅基地使用權人先將宅基地使用權退給集體，其僅能轉(zhuǎn)讓地上房屋所有權（不宜為房屋使用權）。然后，集體將退回的宅基地使用權變更為集體建設用地使用權（不動產(chǎn)用益物權），且依“房地一體原則”與原宅基地使用權人轉(zhuǎn)讓地上房屋一起，將房屋占用范圍內(nèi)的集體建設用地使用權出讓給非本集體成員，只不過是將地上房屋與宅基地使用權的“房地一體”更新為地上房屋與集體建設用地使用權的“房地一體”。（2）該集體建設用地使用權到期時，若原宅基地使用權人仍具有本集體成員資格且占用宅基地未達面積限額或還有面積缺口（面積限額內(nèi)依宅基地分配請求權取得之宅基地使用權跨集體轉(zhuǎn)讓的額度），則在面積限額內(nèi)享有該集體建設用地使用權與地上房屋的最先受讓權。若原宅基地使用權人不具備享有最先受讓權的條件，可由還有面積缺口、無宅基地（或未達面積限額）的其他本集體成員優(yōu)先受讓。無本集體成員主張優(yōu)先受讓權的，可由集體回購。集體不回購時，原使用該集體建設用地使用權的非本集體成員才享有相對于其他非本集體成員的優(yōu)先受讓權，即續(xù)期權。顯然，原宅基地使用權人具備條件時，對自己原宅基地的地權有最先受讓權，對本集體其他人的地權有優(yōu)先受讓權。優(yōu)先受讓后，如果該戶能夠享有的宅基地使用權未達面積限額，可以將受讓房屋占用范圍內(nèi)的集體建設用地使用權回復登記為宅基地使用權。

上述思路，在《德清辦法》中有跡可循。（1）三方合同及退出補償、轉(zhuǎn)讓收益。《德清辦法》第43條以及第44條的規(guī)定，實際上就是原宅基地使用權人將宅基地使用權有償退給集體，集體再與原宅基地使用權人轉(zhuǎn)讓地上房屋一起，將退出之宅基地使用權變更為集體建設用地使用權并出讓給非本集體成員的過程，全部壓縮在一份三方合同中。雖然壓縮版三方合同掩蓋了宅基地使用權退出環(huán)節(jié)，但是上文闡述已經(jīng)揭示并梳理出了三方合同中應有的法律關系，只不過集體應收取的土地使用費分為兩部分：一部分以土地增值收益調(diào)節(jié)金的形式歸集體：一部分轉(zhuǎn)化為集體給予原宅基地使用權人的退出補償，該退出補償伴隨著房屋轉(zhuǎn)讓款一并讓渡給原宅基地使用權人。這一點，從《德清辦法》第13條中集體向非本集體成員收取土地使用費與第44條中土地增值收益調(diào)節(jié)金按合同價款l%～3%計算的差額即可看出。即使合同價款包括宅基地使用費和房屋使用費，也可以從1%～3%的比例看出，土地增值收益調(diào)節(jié)金應低于土地使用費，而該差額相當于集體給予原宅基地使用權人的退出補償。（2）宅基地使用權的性質(zhì)改變與集體的同意權。《德清辦法》第11條、第34條第1款和第35條第1款都允許資格權人將宅基地使用權轉(zhuǎn)讓給其他組織和法人用于經(jīng)營活動（包括非住宅類用途），即允許宅基地使用權變更為經(jīng)營性建設用地使用權。舉重以明輕，既然允許宅基地使用權轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性（非住宅類）建設用地使用權，自然應當允許本集體成員享有的宅基地使用權在不改變用途的前提下轉(zhuǎn)變?yōu)榉潜炯w成員享有的集體經(jīng)營性（住宅類）建設用地使用權。這也是“房地一體原則”下允許住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓，井恪守宅基地使用權主體身份性的合理出路。另外，《德清辦法》第34條第1款和第42條都規(guī)定，資格權人將宅基地用于經(jīng)營活動的，須經(jīng)集體同意和鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審批。顯然，集體同意和鎮(zhèn)人民政府審批，包含著宅基地使用權變更為集體建設用地使用權的兩個方面：一是注銷宅基地使用權;二是批準集體建設用地使用權。這不僅符合宅基地使用權的消滅要求，也契合集體建設用地使用權的批準程序。上述事實充分說明，集體將原宅基地使用權人退出之宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，是基于自己意志進行的出讓和獲益;非本集體成員受讓之集體建設用地使用權（宅基地“三權分置”之使用權），直接派生于集體土地所有權，不以宅基地使用權為母權。

2.資格權內(nèi)涵與性質(zhì)的重新界定

《德清辦法》規(guī)定的跨集體轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權形成的宅基地“三權分置”，在前述兩種實施路徑之法律表達的解讀中，第三項權利本質(zhì)上都是集體建設用地使用權，除權利位階不同外，主體、期限、費用、登記等具體制度構造并無太大差異，第二項權利資格權的內(nèi)涵與性質(zhì)卻存在明顯差異。對于住房財產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓形成的宅基地“三權分置”實施路徑，是解讀為“所有權+資格權（依宅基地分配請求權取得之宅基地使用權）+次級權利用益物權”，還是解讀為“所有權+資格權（主要是最先受讓權和優(yōu)先受讓權）+不動產(chǎn)用益物權”，此外，資格權在成員權體系中如何定位，都需要重新界定資格權的內(nèi)涵與性質(zhì)。

首先，資格權應是本集體成員繼受取得宅基地使用權的受讓權，在性質(zhì)上是不同于宅基地分配請求權的成員權之子權利。宅基地使用權主體有身份性——限于本集體成員，因此當前規(guī)范性文件僅限制宅基地使用權對外轉(zhuǎn)讓，目的在于使宅基地使用權的受讓人仍是本集體成員，以便恪守宅基地使用權主體的身份性要求。由此可見，具有本集體成員身份是受讓取得宅基地使用權的前提，受讓權系本集體成員享有的一種繼受宅基地使用權的資格，與本集體成員取得宅基地使用權的宅基地分配請求權一樣，都是本集體成員基于成員身份享有的成員權之子權利。只不過受讓權是住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓時才產(chǎn)生的宅基地使用權的移轉(zhuǎn)繼受取得資格，而宅基地分配請求權是集體成員資格取得時就享有的宅基地使用權的創(chuàng)設繼受取得資格。本集體成員跨集體轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權后，在面積缺口內(nèi)繼受宅基地使用權的受讓權，才屬于宅基地“三權分置”中的資格權;因未分配取得宅基地或在未用盡宅基地分配請求權的面積額度內(nèi)享有的宅基地使用權受讓權，與住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓的分置事實無關，也不屬于資格權范疇。當然，資格權中的受讓權可以衍生出宅基地使用權的（最先）優(yōu)先受讓權以及其他替代保障待遇請求權等具體內(nèi)涵。

其次，資格權是本集體成員繼受取得宅基地使用權并實現(xiàn)居住保障功能的受讓權。資格權人只有繼受取得宅基地使用權才能更充分地實現(xiàn)居住保障，因為宅基地使用權具有無償性、無固定期限性等特征。無論是受讓本集體成員還是非本集體成員轉(zhuǎn)讓的住房財產(chǎn)權，受讓的非本集體成員轉(zhuǎn)讓之住房財產(chǎn)權中的集體建設用地使用權無論到期還是未到期，都可以將地權登記為宅基地使用權。資格權人受讓本集體成員轉(zhuǎn)讓之住房財產(chǎn)權中的宅基地使用權本來就沒有固定期限，在面積缺口內(nèi)受讓，也無須向集體繳納使用費。資格權人受讓非本集體成員轉(zhuǎn)讓之住房財產(chǎn)權中的集體建設用地使用權，如果已經(jīng)到期，則資格權人有償受讓地上房屋所有權，無償取得面積缺口內(nèi)房屋占用的宜轉(zhuǎn)變?yōu)檎厥褂脵嗟牡貦?如果尚未到期，則資格權人有償受讓地上房屋所有權和集體建設用地使用權，但是在面積缺口內(nèi)可請求集體退還已經(jīng)收取的剩余期限內(nèi)的土地使用費，以相應減少原宅基地使用權人應當支付的受讓款，同時，受讓集體建設用地使用權的剩余期限因回復登記為宅基地使用權而無意義。如此，原宅基地使用權人可以再取得無償?shù)摹o固定期限的宅基地使用權及其提供的居住保障。

最后，資格權是資格權人在面積缺口內(nèi)繼受取得宅基地使用權的優(yōu)先受讓權，而且原宅基地使用權人有再繼受取得其轉(zhuǎn)出住房財產(chǎn)權的最先受讓權。賦予原宅基地使用權人最先受讓權的目的，是通過“傾斜保護的方式”，使其先于本集體其他資格權人或集體成員、集體受讓，使其取得宅基地使用權的機會更大，更能充分保障其戶有所居。當其他集體成員放棄最先受讓權或不符合最先受讓權的行使條件時，資格權人還享有相對于非本集體成員與已有宅基地使用權之本集體成員的優(yōu)先受讓權。如果多個資格權人主張優(yōu)先受讓權，則可根據(jù)戶內(nèi)人均宅基地面積缺口確定順序。如果資格權人與未足額行使面積限額內(nèi)宅基地分配請求權的本集體成員均主張（優(yōu)先）受讓權，可以授權集體成員民主議定處理方案。

3.資格權中最先受讓權對收回權的替代效應

賦予原宅基地使用權人最先受讓權，不僅是宅基地“三權分置”之資格權的應然內(nèi)容之一，而且可以實現(xiàn)與農(nóng)戶保留宅基地使用權并享有宅基地使用權上派生之集體建設用地使用權到期收回權一樣的居住保障功能，因為最先受讓權可以替代實現(xiàn)收回權的保障功能并產(chǎn)生更大制度優(yōu)勢。

首先，就居住保障功能而言，資格權人保留的宅基地使用權并不優(yōu)于資格權中的（最先）優(yōu)先受讓權，最先受讓權可以替代收回權。（1）在第三項權利到期前，無論是宅基地使用權上派生的次級權利用益物權，還是集體將退回之宅基地使用權變更為集體建設用地使用權并出讓給非本集體成員，原宅基地使用權人都是一次性向非本集體成員的受讓人收取轉(zhuǎn)讓款，都不享有原宅基地上住房實物供給的居住保障，均只能依賴轉(zhuǎn)讓款化解居住保障風險。不過，將資格權解讀為包括優(yōu)先受讓權，在分置第三項權利期間，資格權人可以行使優(yōu)先受讓權，從而有較大機會繼受取得宅基地使用權，并獲取宅基地上住房實物供給的居住保障。資格權人保留宅基地使用權，在分置第三項權利期間，未喪失宅基地使用權，不存在宅基地面積缺口，不宜享有優(yōu)先受讓權，不宜再無償繼受取得宅基地使用權并獲取宅基地上住房實物供給的居住保障。就此而言，在分置第三項權利到期前，將資格權視為優(yōu)先受讓權，更有助于實現(xiàn)其居住保障功能。（2）在第三項權利到期時，資格權人保留宅基地使用權并享有收回權的目的，亦可通過資格權包括最先受讓權實現(xiàn)。因為資格權人享有最先受讓權，可以保障第三項權利到期時回歸到原宅基地使用權人。在受讓之住房財產(chǎn)權中，集體建設用地使用權已經(jīng)到期，資格權人受讓時僅須支付地上房屋所有權的對價，無須向轉(zhuǎn)讓人支付已到期集體建設用地使用權的價款。原宅基地使用權人受讓后，可將集體建設用地使用權回復登記為宅基地使用權，不僅在宅基地面積缺口內(nèi)無須向集體支付土地使用費，而且同時回復為無固定期限。由此，資格權中包括最先受讓權的解讀，可以實現(xiàn)收回權使原宅基地使用權人無償取得無固定期限宅基地使用權的目的。

其次，最先受讓權替代收回權能產(chǎn)生更大制度優(yōu)勢。（1）以資格權人的最先受讓權替代其保留的宅基地使用權及享有的收回權，能夠避免滋生次級權利用益物權，也不會因為滋生次級權利用益物權而違背“一物一權原則”和“房地一體原則”。（2）仍具有本集體成員資格的原宅基地使用權人，在面積缺口內(nèi)最先受讓其退出之宅基地的地權，既充分保障了原宅基地使用權人戶有所居，實現(xiàn)了“所有權+資格權（依宅基地分配請求權取得之宅基地使用權）+次級權利用益物權”解讀中欲實現(xiàn)的農(nóng)戶居住保障政策目標，又避免了直接回復至已經(jīng)不具備本集體成員資格或已經(jīng)享有相當于面積限額之宅基地使用權的原宅基地使用權人，從而突破“一戶一宅”原則和面積限額。

（二）宅基地“三權分置”實施路徑之法律表達的擴展適用

1.對住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓模式的擴展適用

除浙江德清以外，本文重新闡釋的宅基地“三權分置”實施路徑的法律表達，對浙江義烏、重慶大足等全國宅基地改革試點地區(qū)乃至山東省實施的農(nóng)民住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓模式，也具有廣泛的適用性和解釋力。就《大足辦法》而言，主要體現(xiàn)如下：

第一，本文對資格權性質(zhì)的界定，恰好闡釋了《大足辦法》中資格權的定位。《大足辦法》第3條規(guī)定：“保障農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權的前提下，農(nóng)村宅基地使用權通過轉(zhuǎn)讓、贈與等方式流轉(zhuǎn)。”顯然，在重慶市大足區(qū)人民政府2018年印發(fā)的《農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》（大足府發(fā)[2018]33號）第10條已經(jīng)規(guī)定“通過轉(zhuǎn)讓、贈與等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權，申請農(nóng)村宅基地不予批準”的情況下，《大足辦法》中的資格權不應當是宅基地分配請求權，應當是包括宅基地使用權之（最先）優(yōu)先受讓權的成員權中一項子權利。

第二，本文對使用權主體、性質(zhì)的界定，恰好闡釋了《大足辦法》中非本集體農(nóng)民受讓并享有之宅基地上的權利。根據(jù)《大足辦法》的規(guī)定，宅基地使用權“轉(zhuǎn)讓、贈與的受讓人僅限于大足區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村村民”，須“辦理農(nóng)村宅基地使用權轉(zhuǎn)移登記”，受讓人取得權利不超過50年。據(jù)此，宅基地使用權跨集體轉(zhuǎn)讓時，受讓人限于本區(qū)（縣）范圍內(nèi)的非本集體農(nóng)民，受讓人取得的是宅基地使用權整體讓渡后的權利。在宅基地使用權主體有身份性的前提下，該權利應當被定性為：宅基地使用權的性質(zhì)發(fā)生改變后，基于宅基地所有權產(chǎn)生的50年期限集體建設用地使用權。這表明，《大足辦法》中的使用權并非在宅基地使用權上新設的次級用益物權，轉(zhuǎn)移登記已包含性質(zhì)改變。

第三，本文對跨集體轉(zhuǎn)讓中集體與宅基地使用權人和非本集體成員受讓人之間關系的界定，恰好闡釋了《大足辦法》中集體的同意權和收益權。根據(jù)《大足辦法》第10條，“宅基地使用權轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶資格權人向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出申請”，即須經(jīng)集體同意;根據(jù)第15條第1款，“由資格權人向農(nóng)村宅基地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一次性交納集體土地收益金”。在宅基地使用權跨集體轉(zhuǎn)讓中，集體同意權和收益權的存在，契合了前述解釋：宅基地使用權人將宅基地使用權退給集體，集體將其變更為集體建設用地使用權，然后出讓給非本集體農(nóng)民。

此外，根據(jù)山東省委辦公廳、省政府辦公廳2018年印發(fā)的《關于開展農(nóng)村宅基地“三權分置”試點促進鄉(xiāng)村振興的實施意見》（以下簡稱《山東意見》），“可探索采取‘留權不留地、頒發(fā)地票期權等方式保留資格權”，“按照房地一體的原則，合理確定宅基地和農(nóng)民房屋通過轉(zhuǎn)讓、贈與等方式流轉(zhuǎn)的適用范圍”，農(nóng)戶宅基地使用權退出（包括有償轉(zhuǎn)讓）后的集體審核（集體同意權）與集體收益權等內(nèi)容，也與《大足辦法》中相關規(guī)定有類似之處。本文關于資格權、使用權乃至集體與宅基地使用權人和非本集體成員受讓人之間關系的界定，均適用于《山東意見》并能夠為其提供闡釋。此外，“貴州湄潭將宅基地使用權轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營性建設用地使用權來突破受讓人的身份限制，受讓人在一定年限（如70年）內(nèi)享有轉(zhuǎn)化后的建設用地使用權，同時一次性繳納土地所有權收益金”，“湖南瀏陽、青海湟源、新疆伊寧等地均將宅基地使用權轉(zhuǎn)讓范圍擴展至試點縣（市）域范圍內(nèi)符合宅基地申請條件的農(nóng)村居民”，本文亦可為這些試點地區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓中的宅基地“三權分置”提供理論闡釋。

2.對宅基地上房屋共建共享模式的擴展適用

有學者考察了四川省瀘縣農(nóng)戶與社會資本投資者在宅基地上共建共享的模式，認為“此種模式的實質(zhì)是農(nóng)戶再次從宅基地使用權中分離出另外一個也具有物權屬性的‘子權利并讓渡給社會主體”。將該共建共享模式解讀為“所有權+資格權（依宅基地分配請求權取得之宅基地使用權）+次級權利用益物權”，的確是一條很有見解的思路，但是也會存在如同前述對《德清辦法》進行類似解讀所引發(fā)的問題。本文對《德清辦法》中“三權分置”以“所有權+資格權（主要是最先受讓權和優(yōu)先受讓權）+不動產(chǎn)用益物權”為路徑之法律表達的闡釋，同樣可以嘗試擴展適用于瀘縣共建共享模式。

具體而言，瀘縣共建共享模式可以重新解讀為：農(nóng)戶將部分宅基地使用權退給集體，集體同意將該宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，然后，集體將該集體建設用地使用權出讓給社會主體;社會主體將應支付的土地使用費中的一部分以土地增值收益調(diào)節(jié)金的形式支付給集體，將剩余部分通過在農(nóng)戶留存宅基地使用權上建設住宅給農(nóng)戶的形式補償給農(nóng)戶。也即是說，集體通過社會主體建設住宅的方式對農(nóng)戶退出宅基地使用權進行補償。

社會主體取得的集體建設用地使用權到期后，仍具備本集體成員資格的原宅基地使用權人在面積缺口內(nèi)享有最先受讓權（或?qū)ζ渌》肯碛袃?yōu)先受讓權）;而且，其受讓住房財產(chǎn)權后，僅須支付地上建筑物部分的價款，同時無償取得面積限額內(nèi)的地權，由集體建設用地使用權回復登記為無固定期限的宅基地使用權。

原宅基地使用權人可以無償最先受讓的直接依據(jù)，是《瀘縣辦法》第8條關于“村民無償取得宅基地的法定面積”的規(guī)定。盡管該規(guī)定主要針對本集體成員首次向集體申請宅基地，但是在原宅基地使用權人以共建共享模式退出部分宅基地使用權時，集體同意退出的宅基地使用權發(fā)生性質(zhì)改變。同意集體建設用地使用權到期后再改變性質(zhì)，并回復至原宅基地使用權人，說明原宅基地使用權人與集體已經(jīng)達成合意：原宅基地使用權人是以到期后仍可在面積缺口內(nèi)無償使用宅基地作為退出條件。相當于原宅基地使用權人退出宅基地使用權時，保留了將來再通過（最先）優(yōu)先受讓權取得面積缺口內(nèi)無償使用宅基地的權利。之所以保留以（最先）優(yōu)先受讓權為核心內(nèi)容的資格權，是因為資格權人轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權后不能再向集體申請分配宅基地，這也彰顯了資格權的居住保障功能。

集體同意權除同意原宅基地使用權人以到期后仍可在面積缺口內(nèi)無償使用宅基地作為退出條件外，還包括兩層內(nèi)涵：一是同意宅基地使用權退出并給予退出補償;二是同意退出之宅基地使用權變更為集體建設用地使用權，再出讓給社會主體。此外，在諸多地區(qū)普遍限制宅基地使用權人建房高度的情況下，宅基地使用權人享有的權利范圍表明，在房層或高度限制之內(nèi)，其不能自行在宅基地使用權上分置出超過其權利范圍的權利用益物權。如果瀘縣共建共享模式中可以增加房層，使社會主體獲得超過宅基地使用權人原有范圍之外的空間權，顯然不是宅基地使用權人新設權利用益物權的效果，而是集體出讓空間建設用地使用權的結(jié)果。由此也不難理解瀘縣共建共享模式中集體同意權的作用及其必要性。至于集體只分享了土地增值收益調(diào)節(jié)金——可能低于應收土地使用費，則是集體讓渡部分土地使用費用于宅基地使用權退出補償?shù)慕Y(jié)果。

除共建共享模式外，《瀘縣辦法》第10條和第11條還允許農(nóng)民住房在縣域內(nèi)跨集體轉(zhuǎn)讓;而且，《瀘縣辦法》中跨集體轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權，是房屋與宅基地使用權依循“房地一體原則”整體轉(zhuǎn)讓，可由瀘縣人民政府2016年印發(fā)的《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點實施方案》（瀘縣府發(fā)[2016]16號）第1條和第2條得到佐證。由是觀之，農(nóng)民住房共建共享與跨集體轉(zhuǎn)讓都是宅基地“三權分置”的實施路徑，“三權分置”的權利結(jié)構宜一體構建，瀘縣農(nóng)民住房財產(chǎn)權跨集體整體轉(zhuǎn)讓的實踐，都可以支持本文對瀘縣共建共享模式的重新解讀。

三、宅基地“三權分置”法律表達的規(guī)則完善

根據(jù)前文論述，《德清辦法》中的諸多制度設計值得肯定并可資借鑒，保留這些規(guī)則，能夠為宅基地“三權分置”奠定堅實基礎。此外，還要矯正《德清辦法》中的規(guī)則表達，并借鑒《德清辦法》矯正后的完整規(guī)則，為其他地方實踐中的法律表達提供示范，為相關法典中的法律表達提供完善建議。

（一）實踐中宅基地“三權分置”法律表達的規(guī)則矯正

1.資格權的規(guī)則矯正

首先，區(qū)分宅基地分配請求權與資格權，并準確概括資格權的內(nèi)涵。《德清辦法》中的資格權主要包括宅基地分配請求權，但是經(jīng)過重新闡釋后，已經(jīng)說明“三權分置”之資格權不同于也不包括宅基地分配請求權，并重新闡釋了資格權的內(nèi)涵。因此，宜將《德清辦法》中的原“資格權”改為“宅基地分配請求權”，并增加資格權內(nèi)涵的重新表達，即資格權是本集體成員跨集體轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權后，在面積缺口內(nèi)繼受宅基地使用權的受讓權、（最先）優(yōu)先受讓權以及其他替代保障待遇請求權。

其次，區(qū)別宅基地資格權與宅基地分配請求權的取得和喪失規(guī)則，并合理構建單獨適用于資格權的“得喪規(guī)則”。《德清辦法》將資格權等同于宅基地分配請求權，其規(guī)定的資格權“得喪規(guī)則”實際上是針對宅基地分配請求權而言。按照《德清辦法》中的“三權分置”宜以“所有權+資格權（主要是最先受讓權和優(yōu)先受讓權）+不動產(chǎn)用益物權”為路徑進行法律表達的闡釋，資格權和宅基地分配請求權分別為成員權的兩項子權利，其“得喪規(guī)則”亦不同。具體而言，具有集體成員資格且未足額從集體分配取得宅基地的集體成員，才享有宅基地分配請求權;喪失集體成員資格，自然喪失宅基地分配請求權;即使依然具有本集體成員資格，也會因已經(jīng)用盡而喪失宅基地分配請求權。本集體成員因跨集體轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權并產(chǎn)生面積缺口時，才在面積缺口內(nèi)享有資格權，直至面積缺口得以彌合時資格權消滅;再跨集體轉(zhuǎn)讓住房財產(chǎn)權，可以再產(chǎn)生資格權。顯然，宅基地分配請求權因喪失集體成員資格或因已經(jīng)在面積限額內(nèi)行使完畢而消滅，除非已將宅基地使用權無償退給集體。資格權因喪失集體成員資格或面積缺口得以彌合而消滅，并且同時具備本集體成員資格和宅基地面積缺口時有“再生性”。因此，喪失集體成員資格不僅喪失宅基地分配請求權還喪失資格權，《德清辦法》中適用于宅基地分配請求權的“得喪規(guī)則”亦可為資格權的取得奠定基礎，并構成資格權喪失的部分事由。但是，《德清辦法》宜增加單獨適用于資格權的“得喪規(guī)則”，即因住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生面積缺口而取得資格權，因面積缺口得以彌合而喪失資格權。

2.資格權與使用權分置事實的規(guī)則矯正

《德清辦法》未嚴格區(qū)分宅基地使用權流轉(zhuǎn)與“資格權”“使用權”的分置事實，將分置事實內(nèi)含于流轉(zhuǎn)之中，但流轉(zhuǎn)并非都是分置事實。分置事實除直接跨集體轉(zhuǎn)讓外，還包括產(chǎn)生跨集體轉(zhuǎn)讓效果的共建共享（股份合作）。顯然，不是所有的轉(zhuǎn)讓都是宅基地“三權分置”的分置事實。不僅本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓因受讓人享有面積限額內(nèi)無償使用、無固定期限的宅基地使用權而不產(chǎn)生“三權分置”，而且宅基地使用權出租也不是“三權分置”的分置事實。雖然出租會產(chǎn)生宅基地使用權與租賃權的分置，但出租中的宅基地使用權不是資格權，租賃權也不是“三權分置”之使用權。宅基地使用權派生之租賃權并不存在法律障礙，不需要通過“三權分置”進行制度創(chuàng)新。

3.使用權與房屋使用權的規(guī)則矯正

按照前述住房財產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓給非本集體成員的路徑闡釋，受讓人取得的是房屋所有權。因此，《德清辦法》中所有疑似宅基地使用權上派生次級權利用益物權、因轉(zhuǎn)讓呈現(xiàn)在房屋所有權上派生房屋使用權思路的條款，均應予以改造或刪除。例如，《德清辦法》第48條宜改造為，住房財產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓到期后，符合宅基地使用權申請條件的資格權人享有優(yōu)先受讓權，其中，原宅基地使用權人享有最先受讓權，刪除收回宅基地使用權和房屋使用權的內(nèi)容。

4.“三權分置”立法體例的矯正

至于資格權的立法體例，可以在《德清辦法》第6章關于宅基地使用權之流轉(zhuǎn)部分，繼出租、合作、抵押、集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓之后，于宅基地使用權（或住房財產(chǎn)權）跨集體轉(zhuǎn)讓條款中，參照前述修改建議，增加資格權與使用權分置的規(guī)定，以系統(tǒng)構造宅基地“三權分置”的主要規(guī)則。首先，增加資格權與使用權分置事實的規(guī)定。其次，明確規(guī)定資格權的內(nèi)涵與單獨適用于資格權的“得喪規(guī)則”，資格權與宅基地分配請求權共享的“得喪規(guī)則”宜保留在《德清辦法》第3章。最后，完善《德清辦法》第6章關于已有使用權的權利性質(zhì)與制度構造等條款，如新增資格權尤其是其中原宅基地使用權人的最先受讓權條款，取代原有收回權內(nèi)容，并將原房屋使用權的表達修改為房屋所有權。

（二）法典中宅基地“三權分置”法律表達的完善建議

1.法典中成員資格、成員權與資格權的法律表達

資格權是本集體成員享有的成員權之一，因此，本集體成員資格取得與喪失的認定、成員權的權利體系特別是成員權與資格權的關系，都是宅基地“三權分置”的重要立法內(nèi)容。

本集體成員資格的認定，是農(nóng)村集體土地所有權主體、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度建設的邏輯起點與核心內(nèi)容。由是觀之，集體成員資格的認定，既涉及集體財產(chǎn)權制度又涉及集體經(jīng)濟組織制度，介于兩者的交叉結(jié)合部，但更偏重于組織制度。集體成員資格的認定，在《民法典》未規(guī)定的情況下，更宜交由擬制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》進行規(guī)范。

成員權的權利體系有固有權利與派生權利之別。固有權利主要包括承包地分配請求權、宅基地分配請求權、股份分配請求權（或集體收益分配請求權）;派生權利主要包括土地承包經(jīng)營權受讓權、宅基地使用權（最先）優(yōu)先受讓權、股份受讓權等，這些派生權利是基于土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體股份權只能在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓（只能轉(zhuǎn)讓給本集體成員）派生的權利類型。客觀而言，承包地分配請求權和宅基地分配請求權，既可以由《民法典》物權編規(guī)定，又可以分別由《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》規(guī)定。但是，《農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國民法典（草案）》（2019年12月28日征求意見稿）都沒有明確規(guī)定承包地分配請求權，只有2018年修改的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權受讓權。2019年修改前后的《土地管理法》能體現(xiàn)宅基地分配請求權，卻沒有宅基地使用權（最先）優(yōu)先受讓權的規(guī)定。擬制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》應該系統(tǒng)規(guī)定成員權的權利體系，如此亦有助于系統(tǒng)協(xié)調(diào)并明確成員權中各子權利的主體。資格權是成員權的子權利，具備本集體成員資格是享有資格權的前提，因此，共同適用于成員權和資格權的集體成員資格“得喪規(guī)則”宜規(guī)定于《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》。同時，《土地管理法》可以完善除宅基地分配請求權之外的其他替代保障待遇請求權。

此外，既然資格權是基于住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓分置而來，資格權的具體規(guī)則（如資格權主體及權能、單獨適用于資格權的“得喪規(guī)則”等）更宜與資格權和使用權的分置事實一并規(guī)定。

2.法典中資格權與使用權分置事實的法律表達

前文中資格權與使用權的分置事實，涉及宅基地使用權的流轉(zhuǎn)方式及范圍。從完善宅基地使用權之用益物權權能的角度看，分置事實最宜由《民法典》物權編規(guī)定。但是，鑒于宅基地使用權改革尚處于探索期，如果因為分置事實的制度規(guī)則缺乏穩(wěn)定性而暫時不宜納入《民法典》，亦可置于《土地管理法》或其他配套規(guī)范性文件中。但是，規(guī)定分置事實時宜強調(diào)：（1）跨集體轉(zhuǎn)讓的受讓人是本縣范圍內(nèi)的非本集體農(nóng)民（待條件和時機成熟時可以再擴大受讓人范圍）;（2）宅基地使用權與地上房屋應遵循“房地一體原則”整體讓渡，并更新為集體建設用地使用權與地上房屋所有權新的“房地一體”。

3.法典中使用權的法律表達

在《民法典》暫時不宜詳細規(guī)定宅基地使用權轉(zhuǎn)讓的情況下，《土地管理法》《土地管理法實施條例》宜規(guī)定宅基地使用權轉(zhuǎn)化為“三權分置”之使用權的銜接機制：除分置事實外，宜規(guī)定使用權是集體建設用地使用權，還是宅基地使用權內(nèi)部在主體、期限等方面比較特殊的一個亞類型，這是一個立法選擇問題。從宅基地使用權主體身份性的角度考慮，更宜選擇前者。同時，其他規(guī)范性文件（如擬制定的《農(nóng)村宅基地使用條例》）宜規(guī)定：（1）使用權的期限，可為30～70年;（2）使用權的登記，宜采取登記生效主義;（3）使用權的繳費，應明確使用權人一次性向集體支付土地增值收益調(diào)節(jié)金及其數(shù)額的確定因素（如使用權的期限、用途等），乃至使用權用途變更時，土地增值收益調(diào)節(jié)金的補繳規(guī)則;（4）使用權的權能，應有轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等;（5）使用權的轉(zhuǎn)回，即使用權經(jīng)資格權的行使回復為無償、無固定期限之宅基地使用權的具體規(guī)則。

余論

在“所有權+資格權（主要是最先受讓權和優(yōu)先受讓權）+不動產(chǎn)用益物權”的思路中，（最先）優(yōu)先受讓權可以替代實現(xiàn)收回權的保障功能并產(chǎn)生更大制度優(yōu)勢，（最先）優(yōu)先受讓權的設計還可以達到與（法定）租賃權的主張類似甚至更優(yōu)的實施效果。理由有三：一是原宅基地使用權人依最先受讓權可以回復取得宅基地使用權，達到與（法定）租賃權終止后，原宅基地使用權人取回宅基地類似的效果。二是在（法定）租賃權到期后，原宅基地使用權人須支付房屋價款“贖回”房屋所有權，這與住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓中使用權到期，原宅基地使用權人依資格權優(yōu)先受讓地上房屋所有權的效果類似——在面積限額內(nèi)同樣無須支付地價，僅支付地上房屋的價款。三是在租賃期間，宅基地使用權人可以通過租金解決戶有所居，卻因其不喪失宅基地使用權而不能優(yōu)先受讓農(nóng)民住房財產(chǎn)權。但是，在資格權包括優(yōu)先受讓權的方案中，資格權人在住房財產(chǎn)權跨集體轉(zhuǎn)讓期間，不僅可以通過轉(zhuǎn)讓款解決戶有所居，還可以通過行使優(yōu)先受讓權取得住房財產(chǎn)權及其提供的居住保障。由是觀之，“所有權+資格權（主要是最先受讓權和優(yōu)先受讓權）+不動產(chǎn)用益物權”的思路值得提倡。