公共設施致人損害的責任承擔

關鍵詞 公共設施 致人損害 責任承擔

作者簡介：周倩，上海市松江區人民法院法官助理，研究方向：民商法學。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.028

當前社會經濟迅猛發展，公共設施致人損害的情形愈來愈多。然這是一個學派爭鳴的課題，尤其是對責任性質、賠償依據等問題，理論界與實務界、公法領域與私法領域都各執一詞。筆者的觀點是，根據當前我國法律規定，公共設施致人損害的賠償責任的法律關系應由民法進行調整，其設置人或管理人承擔賠償責任的理論基礎是民法上的安全保障義務，最終應根據過錯推定原則，結合其抗辯原因，違反安全保障義務的行為與損害后果之間的因果關系對其賠償責任進行認定。

一、公共設施致人損害賠償應由民法進行調整

（一）公共設施致人損害的概念

公共設施是指國家設置和管理的供公眾免費使用或用以公用的設施，其設置和管理目的應是為了公共目的， 例如道路、河堤、港口、橋梁、通訊設施等。

公共設施致人損害具備兩種情形，即設置瑕疵和管理瑕疵：前者是指設施本身的瑕疵，例如橋體質量及其不合格導致大橋坍塌，原因來自于該設施的所有者、施工者或建造者，甚至是設計者;后者是指設施管理上的瑕疵，例如因未得到完善的維護、保護，或是修繕檢修不力等使該公共設施失去通常應具備的安全性。

（二）公共設施致人損害的立法現狀

絕大多數國家認為公共設施致人損害賠償的法律關系應由國家賠償法律關系調整，但我國并非如此，1995年正式實施與2010年最新修訂的《國家賠償法》都未涉及公共設施致害賠償的相關規定，但全國人大法工委在《國家賠償法》草案中作出說明，指出公共設施因設置管理問題產生的損害賠償不屬于國家賠償，受損害一方可遵循民法相關規定尋求救濟。 也就是說，根據當前我國法律規定，公共設施致人損害請求賠償的法律關系不屬于《國家賠償法》調整范圍，應納入民法范疇、適用民法規定。《民法通則》第121條規定了國家機關或國家機關工作人員可以作為平等主體的一方參與民事訴訟。 《民法通則》第126條規定了建筑物、擱置物、懸掛物的所有人或管理人是因倒塌、脫落、墜落造成他人損害的賠償責任主體，除非其可證明自己沒有過錯。 而《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《人身損害解釋》）第16條對《民法通則》第126規定進行了細化，規定了所有人或者管理人是以下三種情形的賠償責任主體，除非其可證明自己沒有過錯，包括道路、橋梁、隧道等人工建造的構筑物因維護、管理瑕疵致人損害的，堆放物品滾落、滑落或者堆放物倒塌致人損害的，樹木傾折、折斷或者果實墜落致人損害的等。這其中與公共設施致人損害有關的應是道路、橋梁、隧道等構筑物情形，此類情形下，因設計、施工缺陷造成的損害，除了所有人、管理人需承擔賠償責任外，設計和施工者也需連帶承擔賠償責任。上述這條規定也成為有關公共設施致人損害賠償責任最為直接的規定。可見，從原則上說，公共設施致人損害的賠償義務主體是該設施的設置或管理機關，受害人應向公共設施的設置人或管理人請求賠償。

二、公共設施設置人或管理人承擔賠償責任的理論基礎是安全保障義務

公共設施設置人或管理人承擔賠償責任的法理基礎是其對安全保障義務的違反。

（一）安全保障義務的理論依據

關于安全保障義務，學者們的表述略有差別，但其實質內容是一致的，是指在社會生活過程中，因接觸或交往對他人引發一定危險的人，對危險應盡到合理的注意，采取必要的措施防止危害的發生，在危險發生后應采取必要的措施阻止損害的擴大。

安全保障義務的理論依據主要有以下三點：一是危險控制理論，是指安全保障義務人與他人相比對所在場所的危險具有更高的控制力，表現為他最能夠了解整個場所的情況，最能夠預見可能發生的危險，也最有可能采取必要措施防止危害的發生或阻止損害的擴大，所以，他應當承擔安全保障義務。二是經濟分析理論，由安全保障義務人來防止和減輕危險的發生，成本最低，安全保障義務人應當承擔一定的安全保障義務以節約社會經濟成本。三是收益與風險相一致理論，當安全保障義務人從事的是營利性活動，因他們能夠從中獲益，故會被課以制止危險的安全保障義務，當然，這一理論具有一定的局限性，因為有危險性的活動并不當然帶來經濟利益。

（二）安全保障義務的法律性質

對于安全保障義務的法律性質，在理論界存在較大爭議，主要包括兩種學說，即附隨義務說和法定義務說。

附隨義務說以誠實信用原則為依據，是指沒有法律規定，且沒有當事人約定的情形下，為了實現合同目的、維護對方當事人權益，依據合同的性質、目的和交易習慣而確定下來且不受特定合同類型限制的義務，義務人違反該安全保障義務即構成對合同義務的違反，產生違約責任，如告知義務、照顧義務、說明義務、保密義務、忠實義務等。

法定義務說也即注意義務說，我國法律框架下的安全保障義務，類似于德國法上的一般安全注意義務、英美法上的注意義務，指行為人為防止給他人的人身或財產造成損害，需盡到合理的注意義務，如果違反這一義務，則構成過失侵權責任，其來源包括法律、習慣以及理性人的謹慎注意。我國當前有相當一部分法律法規對安全保障義務作出了明確規定，例如《侵權責任法》《消費者權益保護法》《公路法》《鐵路法》《娛樂場所管理條例》《旅館業治安管理辦法》等等。

對此，最高人民法院認為，安全保障義務的性質原則上應是侵權責任，但若當事人對此作出約定，那么就應以當事人約定為準，這里的約定可以是對法規未規定的內容作出的約定，也可以是比法規規定標準更高的約定。也就是說，違反安全保障義務原則上屬于侵權責任，但并不因此排除適用違約責任的情形，以給予當事人更為周全的保護。

（三）公共設施設置人或管理人具有安全保障義務的法理分析

公共設施設置人或管理人并不是我國法律明確規定的安全保障義務主體，但無論從理論依據方面還是法律性質方面分析，均可得出其須承擔安全保障義務的結論。

1.從理論依據方面分析

安全保障義務的理論依據主要包括三個方面，對公共設施設置人和管理人來說，他們并未從管理活動中直接獲益，故應適用危險控制理論和經濟分析理論：一方面，公共設施設置人或管理人對該設施具備控制力，應當預見公共設施可能發生的危險，并采取必要的措施防止或減輕損害的發生;另一方面，將安全保障義務賦予他們也更符合社會經濟學。

2.從法律性質方面分析

（1）附隨義務角度，可通過盧梭《社會契約論》中的公共契約設想作出廣義理解，公共設施設置人或管理人與人民群眾形成公共契約關系，一方面，他們通過公共設施為人們提供公共服務，另一方面，他們也有義務保障接受公共服務的人們的安全，如若違反，則構成違約責任，請求權基礎就是這一公共契約關系，這也是一種延伸性的附隨合同義務。同時，公共設施設置人或管理人在民法領域有義務遵循誠實信用這一帝王條款，履行安全保障義務。

（2）法定義務角度，可將公共設施設置人或管理人的安全保障義務理解為它的一項注意義務，其來源應是理性人的謹慎注意，即一個善良、理智、謹慎之人按照合理的注意標準采取的安全保障措施。合理的注意標準應當是指理性人為避免明顯或可能預見的時間而采取的通常的措施，而對于防范發生可能性極小或完全不可預見的事件，合理注意不應囊括在內。然而，慣常的預防措施又不完全等同于合理注意，除依據法律明確或籠統的規定外，是否盡了安全保障義務還應根據當時當地的具體情形加以認定。

綜上所述，公共設施設置人或管理人須承擔安全保障義務，在違反安全保障義務的情形下，需對公共設置致人損害的后果承擔責任。

三、公共設施致人損害的責任承擔

（一）歸責原則

根據《人身損害解釋》第16條的規定，公共設施致人損害的賠償原則應是過錯推定原則，只要受害人證明其受到損害且公共設施設置人或管理人未盡義務，就可直接推定有過錯。公共設施設置人或管理人則承擔舉證倒置責任，須舉證證明自己盡到了合理的注意義務，或是另有抗辯原因，才能夠推翻過錯推定。

（二）抗辯原因

公共設施致人損害的抗辯原因可以有以下幾個方面：

一是受害人過錯?！睹穹ㄍ▌t》第131條規定了受害人的過錯可以減輕侵害人的民事責任。 這里應分情況分析：若受害人的過錯是故意的，則當然可以減輕公共設施設置人或管理人的責任，若受害人的過錯是過失，則需要酌定考慮。

二是不可抗力?！睹穹ㄍ▌t》第107條規定了不可抗力可作為免責事由，例如地震、山體滑坡等致使公共設施致人損害，則可以作為免責事由。

三是第三人過錯。第三人過錯可以作為公共設施致人損害的抗辯原因，例如第三人故意損壞公共設施致人損害等。

四是公共設施設置人或管理人盡到了合理的注意義務。這主要表現為設置防護設施或警示標志，同時也要區分不同情形分析：在人員非常密集的場所，例如超市門口、繁華大街，即便設置了防護設施和警示標志，也不必然證明其盡到了合理的注意義務;而在非公共場合或偏遠地區，一個善良之人能非常容易看到這些防護設施和警示標志，可以認為其盡到了合理的注意義務。同時，即便公共設施設置人或管理人能夠證明自己盡到了合理的注意義務，也不當然免責，因為公民相對于公共設施設置人或管理人而言屬于弱勢群體，應獲得傾斜保護。

（三）賠償范圍

公共設施設置人或管理人賠償范圍的確定，應當考慮行為與后果之間的因果關系，即，公共設施設置人或管理人違反安全保障義務的行為與受害人的損害后果之間的因果關系達到了什么程度：如果公共設施設置人或管理人的安全保障義務與損害結果之間存在必然聯系，即若其未履行安全保障義務必然導致損害結果發生，則須承擔全部損害的賠償責任;如果公共設施設置人或管理人的安全保障義務與損害結果之間的聯系并非充分必要，即還有其他原因導致損害結果發生，則須根據不同原因力對損害后果產生的作用大小來確定責任份額。

注釋：

馬懷德.國家賠償法[M].中國政法大學出版社，2007年版，第56頁.

全國人大法工委在《國家賠償法》草案中作出如下說明：“橋梁、道路等公共營造物，因設置管理欠缺發生的賠償問題不屬于違法行使職權的問題，不納入國家賠償的范圍，受害人可以依照民法通則的有關規定，向負責管理的企業、事業單位請求賠償。”

《民法通則》第121條規定：“國家機關或國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人合法權益造成損害的，應當承擔民事責任?！?/p>

《民法通則》第126條規定：“建筑物或者其他設施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應當承擔民事責任，但能夠證明自己沒有過錯的除外?！?/p>

楊垠紅.侵權法上作為安全保障義務之研究[M].法律出版社，2008年版，第40頁.

王俊英.論安全保障義務及其限度[J].河北法學，2008，26（10），第199頁.

《民法通則》第131條規定：“受害人對于損害的發生也有過錯的，可以減輕侵害人的民事責任。”