PPP項目法律風險分析及應對

關鍵詞 PPP項目 法律風險 風險應對

作者簡介：周全兵，中鐵十七局集團有限公司，高級經濟師。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.032

一、 PPP項目的定義及類型

（一） PPP項目的定義

PPP項目是一種公共項目，是由社會資本和政府合作完成的項目，就PPP而言其是Public-Private-Partnership英文字母的縮寫，翻譯成中文就是“公私合作”。PPP項目與傳統政府投資項目的區別在于，項目運行融入了社會資本，這樣一來大大減少了政府財政在投資項目中的資金壓力。在PPP項目運行期間，需要對各種風險進行科學、合理地分配，保證項目的運行符合要求，從而為社會提供優質的公共服務，創造雙贏的局面。當前我國對PPP的定義，主要來源于國家發改委和財政部。

財政部對PPP的定義：在公共服務的既定范圍內，社會資本和政府相關部門形成良好的合作伙伴關系，在項目建設及管理的過程中，由社會資本參與到建設、管理，并且社會資本通過特殊管理體系，獲取相應的利益。在這種定義形式下，政府部門有著一定的主體地位，而社會資本是政府部門以為的社會主體，不僅有自然人和法人，也有其他社會組織。

而國家發改委對PPP項目的定義是：PPP項目的主體是政府部門，同時政府部門也是供給主體，為項目提供高質量的供給能力和服務供給能力，在此過程中通過簽訂股份協議或給予特許經營權，政府主體和社會主體之間要共同合作，并對項目中存在的風險共同承擔，同時相關收益共同獲取。此外，社會資本和政府之間簽訂相應的協議，比如特許經營協議和公共服務外包協議，兩方達成協議后將雙方的優勢合理利用，并對相關關系以及權力合理分配，政府和社會資本雙方分擔相應的風險，實現項目收益的共享，并且在以上條件的基礎上實現公共服務項目的目的，從而使社會群體的需求得到滿足，這是當前對PPP項目的主流觀點。當前，隨著PPP項目的發展，其在各個公共領域中的應用越來越廣泛。

（二） PPP項目的類型

通過對PPP項目的概念分析可以看出，PPP項目可分為三種類型，分別是外包型、特許經營型、私有化類型。以下對各種類型進行簡單描述。

1.外包類型。PPP項目的外包類型，主要是政府部門向社會資本進行招標，將整個項目或者整體項目中的一項或多項通過招標形式交給私人部門承包，社會資本通過自身優勢中標后，與政府共同合作，完成項目的開展。這種情況下，就風險承擔而言，社會資本承擔的相對較少。

2.特許經營類型。特許經營類型就是在政府獲取政府授權后，從事公共服務的私營企業進行項目的建設運行或轉讓。在我國軌道交通建設中PPP項目的主要類型為特許經營類型。由于城市軌道交通工程涉及的范圍較廣，需要投資的數量較大，且建設周期和成本回收周期較長，單純的依靠政府投資難以完成項目的建設，這種情況下，想要完成項目的建設，必須依靠部分社會資本的支持。通過這種方式既可以減少政府的財政壓力，又可以為政府分擔相應的風險，實現風險共同承擔和效益共享的目的。另外，由于交通軌道項目屬于民生工程，且較為重大，通過特許經營的方式，可以合理的掌控項目所有權，而且還能使用社會資本的各種優勢和經驗，促進供給服務水平的提高。

3.私有化類型。在PPP項目中還存在一種簽署項目合同的形式，就是社會資本通過項目合同的簽訂，將項目的所有權納入己方。但私有化類型可分為兩種形式，一種是部分私有化，另一種是完全私有化。就部分私有化而言，其是政府方通過合同的形式將部分股權轉讓給社會資本。完全私有化是社會資本出資將項目購買，之后對項目進行更新運行。就私有化類型的投資而言，社會資本需要完全承擔項目投資，同時對于項目的管理，社會資本也有完整的管理權，并在滿足社會需求的基礎上，合理的制定收費機制。由于該類型的項目政府只有監管的權利，因此社會資本需要承擔項目的大部分風險。

二、分析PPP項目中存在的法律風險

（一） PPP項目立法風險

就目前而言，我國對于PPP項目還未進行針對性的立法。在PPP項目中涉及的法律較多且范圍較廣。當前，關于PPP項目相關合同仍處于起步階段，有關合同的相關法律缺乏完整性，因此，PPP項目合同簽訂的過程中，不完善的法律無法作為合同的簽訂依據，而在合同監管的相關法律中，同樣缺乏完整的法律內容。無論是合同法律，還是監管法律，均缺乏完整性，如果兩項法律得不到完善，那么就會導致PPP項目中產生一定的風險。

（二） PPP項目行政執法風險

在行政執法方面，對于PPP項目而言沒有完善的法律文本進行約束，導致在行政執法的過程中，缺乏依據性。這種情況下，如果PPP項目需要長時間的合作，那么項目將面臨較多的法律風險，這些風險主要是因為PPP項目的法律關系較為復雜，且縱橫交錯造成的。另外，PPP項目在政策方面同樣存在一定的風險，上文提到財政部和發改委對PPP的定義不同，不僅如此，兩大部門對項目的關注方向和側重點也有所不同。這種情況下，項目主體在對相關政策的理解方面就會存在偏差，導致PPP項目在實施方面受到影響。

（三）法律適用風險

就PPP項目而言，其核心就是整體項目的合同，政府部門和社會資本通過合同的簽訂，對相關權利進行劃分，同時明確雙方的責任和義務。這種情況下合同相關法律的風險就會脫穎而出，以下對合同風險進行描述。

1.與一般項目相比，PPP項目有所不同，其各主體之間合作周期較長，在此期間合同缺乏完整性，且在長期履行合同的過程中，存在較多的可變量因素，這些不可控因素，會引發一定的風險。同時，我國經濟發展和改革進入了關鍵階段，城市化進行不斷加快，在這改革的深化階段，PPP項目的可變因素就會增加，這也加大了合同的可變風險。

2.PPP項目是政府社會資本共同合作下完成的項目，根據相關法律規定，凡是有關公共服務的項目，均有政府進行定價或指導定價，這一過程中價格倒掛的現象就會輕易發生，從而造成價格難產，此時社會資本的利益就會受到影響，從而面臨著收益方面的風險。比如社會資本提出漲價保證自身收益時，政府部分反對，那么就會導致社會資本的收益得不到保障。

3. PPP項目除政府職能以外，其屬于合作項目，既然是合作，那么就符合民商法之間的平等關系，這種情況下，如果雙方存在爭議，可通過法律途徑維護自身利益。但是，PPP項目如果屬于行政許可范疇，那么合作雙方一旦存在糾紛，就需要依靠行政法進行裁決。因為項目本身的特殊性，存在政府監管和審批的過程，平等關系本身不存在，更無法體現出民法中提到的平等關系。

4.缺乏完善監管制度帶來的風險。首先，我國政府在發展的過程中，對政績工程較為看重，因此政府在相關項目的減少中，為了政績工程存在權利濫用的情況，尤其是項目爭取和資金爭取方面，這種現象更為嚴重，從而引發多種問題。其次，如果政府監管存在漏洞，那么就會導致政府行為得不到控制，出現政府不作為的顯現，同樣會導致法律風險的滋生。

三、 針對PPP項目法律風險的應對措施

（一）完善立法，建立健全PPP項目法律制度體系

在PPP項目運行的過程中，想要保證項目的完整性和可靠性，必須保證相關法律體系的完善、準確和清晰。目前來看，PPP項目涉及的法律較多，容易出現混亂，所以為了降低PPP項目的風險，需要對法律現狀進行改善，構建PPP項目相關的清晰法律體系。不能夠僅僅依靠合同法對法律關系進行調整，必須結合PPP項目特點，構建獨立且完善的法律體系。當前我國經濟形勢及改革進入了新的階段，在公共服務和公共項目中，PPP項目的應用將愈加廣泛。所以，需要依靠法律對PPP項目運行中的問題進行有效解決，此時就需要對PPP項目運行的特點進行分析，適當的調整法律。另外，政府和社會資本合作完成項目的過程中，政府需要將社會資本的利用情況進行透明化處理，同時對自身行為進行規范，同樣需要依靠法律法規來實現，保證政府的行政執法具有法律依據。此外，通過法律的制定和相關政府部分規范化的條例，來促進社會資本加入PPP項目的積極性和信心，需要根據地方特點進行PPP項目的投入，且在項目運行中，將主體進行明確，清晰劃分雙方群體，合理的進行風險承擔。

（二） 加強行政執法力度，降低監管風險

為了避免監管風險的發生，政府應該在PPP項目中對自身進行明確定位，不能夠依靠自身權利當仲裁者，還要做好執行者的身份。在PPP項目運行中政府既要提高自身的服務意識，還要提高對承諾意識的重視。另外，和社會資本之間要進行良好的互通，構建完善的互動體系，對于項目中一般性經營管理事宜，政府相關部門可減少管控力度，同時還要減少相關政府人員的權利，可通過獲益過程的壓縮來時間，只有這樣才能夠提高政府部門的管理能力，構建良好的政民關系，減少腐敗現象的發生。此外，在PPP項目運行期間政府需要全面的進行項目論證，對項目的可行性進行分析，并公示可行性報告，為了得到社會資本的信任，將風險評估報告和收益預測報告發布，同時合理的制定相關政策補貼，這樣一來，不僅能夠獲取社會資本的信任，也能夠吸引更多的投資。

（三）對利益進行合理化，減少法律變更風險

為了減少法律變更帶來的風險，我國可以吸收借鑒國外先進經驗，尤其是國外的立法經驗，值得借鑒的地方要進行合理的融合，從而為我國PPP項目的立法奠定良好的基礎。另外，如果法律變更問題不可避免，政府需要和社會資本之間進行協調，尤其是利益方面要進行合理分配，從而使各利益主體共同承擔風險，避免風險由一方承擔。除此之外，要對相關法律及項目進行深入的調研，通過調研，對地方政府的PPP項目法律進行指導，促進地方法律體系的完善性，從而降低項目中的法律風險。

四、結語

綜上所述，我國PPP項目關系到公共服務和公共供給，必須通過有效的措施減少項目運行期間的風險，尤其是法律中存在的風險。因此，相關部門應該對法律問題進行深入調研，根據結果制定相應的風險應對措施，只有這樣才能夠為PPP項目的順利開展奠定良好的基礎。

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