政府法律顧問(wèn)在法治政府建設(shè)中的角色與取向

關(guān)鍵詞 政府法律顧問(wèn) 法治政府建設(shè) 角色 取向

作者簡(jiǎn)介：王永清，湖北夷水（建始）律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.059

政府法律顧問(wèn)主要是指律師在接收相關(guān)的政府的要求被委托以后，律師事務(wù)所根據(jù)自身的專業(yè)情況和能力情況為政府提供專業(yè)的法律服務(wù)人員，其與政府的公職律師角色有所不同，從職業(yè)所存在的屬性來(lái)說(shuō)，政府法律顧問(wèn)的工作屬性較為自由，其只有在律師事務(wù)所的管理下進(jìn)行工作;而在工作各種權(quán)利方面來(lái)說(shuō)，政府法律顧問(wèn)是在一定的委托合同下進(jìn)行工作的，其具有一定的顧問(wèn)權(quán)利。在新時(shí)期我國(guó)行政工作的轉(zhuǎn)型將逐漸改變政府法律顧問(wèn)的角色和發(fā)展，并且該職業(yè)的發(fā)展全部要?dú)w功于法治政府建設(shè)，只有加強(qiáng)法治政府建設(shè)的力度，才能夠創(chuàng)建一種新型的行政模式，也正是因?yàn)榇吮尘暗耐苿?dòng)才逐漸的政府法律顧問(wèn)的角色和工作價(jià)值取向都受到嚴(yán)重的影響。

一、 政府法律顧問(wèn)所存在的自身角色誤區(qū)

（一）政府法律顧問(wèn)與主體責(zé)任的“替代者”之間的角色誤區(qū)

目前我國(guó)法治建設(shè)的主體機(jī)構(gòu)仍然是相關(guān)的政府機(jī)關(guān)，同時(shí)也可以說(shuō)政府機(jī)關(guān)是法治政府的重要守護(hù)機(jī)構(gòu)。在我國(guó)中央重要提出的相關(guān)文件中已經(jīng)明確指出要積極建設(shè)政府法律顧問(wèn)制度，并需要結(jié)合實(shí)際情況建設(shè)和完善政府法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)內(nèi)部的人員應(yīng)當(dāng)以相關(guān)的法律專家、政府工作人員以及律師為主，保證在政府制定重大決策以及行政發(fā)展過(guò)程中法律顧問(wèn)能夠發(fā)揮其本身的額巨大作用，這也是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要措施。所以在此背景下，律師應(yīng)當(dāng)主動(dòng)積極的參與到政府各項(xiàng)決策中去，并且要對(duì)各項(xiàng)決策負(fù)相關(guān)的法律責(zé)任，做法制政府建設(shè)的保護(hù)者。但是在政府發(fā)展的現(xiàn)狀來(lái)看，這一點(diǎn)并不是其工作的主要內(nèi)容，而是需要將政府法律顧問(wèn)在法治政府建設(shè)的獨(dú)特機(jī)制積極的表現(xiàn)出來(lái)，首先部分行政人員在傳統(tǒng)的政府工作體制和工作思維的影響下，自律意識(shí)和能力都有待提升，而目前政府法律顧問(wèn)存在的原因主要是因?yàn)槠渑c行政人員二者之間的民事委托合同有關(guān)，所以只要律師來(lái)行使合同中的相關(guān)義務(wù)即可，這也說(shuō)明法律顧問(wèn)不同于社會(huì)律師的獨(dú)特性質(zhì);另外目前我國(guó)的基本現(xiàn)狀就是強(qiáng)行政若，如果將法律顧問(wèn)作為政府部門和各種責(zé)任主體的保護(hù)者，那么在政府強(qiáng)制的體制下一定會(huì)吸收很多社會(huì)上的律師，一旦出現(xiàn)一些有法律責(zé)任的事情，很可能法律顧問(wèn)就會(huì)被推向公眾成為行政責(zé)任主體的代替者。因此行政責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是有關(guān)的政府部門，并且要求法律顧問(wèn)的角色和所擁有的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)被畫上一定的范圍。

（二）政府法律顧問(wèn)不應(yīng)該作為政府機(jī)關(guān)的“奴役人員”

隨著我國(guó)法治體制建設(shè)和轉(zhuǎn)型，各種具有民主性和包容性的社會(huì)行政機(jī)構(gòu)和組織在逐漸建設(shè)和發(fā)展。社會(huì)也在向著多元化的方向發(fā)展，因此這些因素和變量的作用下，僅僅依靠政府是不可取的，主要是因?yàn)榉ㄖ闻c民情、知識(shí)與治理以及權(quán)力和責(zé)任之間難以形成有效的溝通，難以達(dá)成共識(shí)，如果這時(shí)法律顧問(wèn)的作用不包含約束政府，那么其很有可能被冠以政府“使用和奴役”的稱號(hào)。首先，政府委托并不代表法律顧問(wèn)的道德義務(wù)被消除，如果將這種道德義務(wù)消除只注重在法律責(zé)任的維護(hù)上，很容易導(dǎo)致有關(guān)人士認(rèn)為這是法律界在國(guó)家和社會(huì)上所獲取的職業(yè)特權(quán)。其次，政府法律顧問(wèn)受到國(guó)家憲法和有關(guān)法律保護(hù)，并且其是一種自由職業(yè)，可以拒絕政府干涉的權(quán)利，具體而言，政府應(yīng)當(dāng)積極保障公民的職業(yè)自由，并不能夠通過(guò)自身的權(quán)利來(lái)危害自由職業(yè)者，一些限制、干涉等都是侵害自由職業(yè)者的違法行為。最后，政府對(duì)于其法律顧問(wèn)的吸納方式主要是合作的形式，并且法制機(jī)關(guān)的人員工作職能與法律顧問(wèn)的角色職能需要具有互補(bǔ)的機(jī)制，因此需要將政府工作人員與法律顧問(wèn)形成和諧的溝通機(jī)制，合作促發(fā)展。

二、 政府法律顧問(wèn)在法治政府建設(shè)中的角色定位

（一）政府法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)是法治行政的參與人員

對(duì)于目前的法律顧問(wèn)而言，政府機(jī)關(guān)就是其提供法律服務(wù)的直接對(duì)象，認(rèn)真、仔細(xì)的落實(shí)工作是本身高尚的職業(yè)道德。隨著法治政府建設(shè)的內(nèi)容范圍不斷擴(kuò)大，目前在法治政府建設(shè)過(guò)程中，顧問(wèn)律師需要參與關(guān)于建設(shè)中的各項(xiàng)職能內(nèi)容，例如代理、審查論證以及信訪調(diào)研等，因此在此工作內(nèi)容中，政府法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)是政府建設(shè)的主要幫手。那么對(duì)于參與法治行政的各項(xiàng)工作而言，首先，需要法律顧問(wèn)自主的參與到法治政府的建設(shè)中去，并且其身份要具有獨(dú)立性，有權(quán)利選擇參加還是不參加，同時(shí)如果因?yàn)橐恍в悬h派偏見的問(wèn)題而遭到解雇和解聘，很大程度上會(huì)影響律師未來(lái)發(fā)展的職業(yè)生涯。其次，顧問(wèn)律師是專業(yè)的法律知識(shí)服務(wù)人員，因此需要顧問(wèn)律師知識(shí)參與到政府的法治建設(shè)過(guò)程中，壟斷的占有智力資源，這也是有效幫助政府解決法律問(wèn)題的重要憑證，所以服務(wù)方式的創(chuàng)新，將服務(wù)范圍有效擴(kuò)大，這些內(nèi)容都是政府法律顧問(wèn)律師能夠參與到法治建設(shè)過(guò)程中所需要經(jīng)理的主要內(nèi)容。另外，需要顧問(wèn)律師能夠合理、有序的參與到法治政府建設(shè)中去，政府法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部各項(xiàng)程序的實(shí)踐人員，但是不能夠擁有跨越程序的特權(quán)，無(wú)論在實(shí)踐中運(yùn)用哪種參與模式，需要法律顧問(wèn)將有序和適時(shí)的幫助政府解決法律問(wèn)題作為自己的工作前提，保障自身職業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。

（二）政府法律顧問(wèn)律師應(yīng)當(dāng)是目前法治建設(shè)過(guò)程的“制約者”

目前我國(guó)政府機(jī)關(guān)建設(shè)，其所存在的法律顧問(wèn)律師主要的工作原則就是其所具有的法治力量能夠積極參與到政府法治建設(shè)的過(guò)程中去。隨著政府建設(shè)范圍逐漸擴(kuò)大，對(duì)于顧問(wèn)律師在法治政府建設(shè)中參與的概念范圍將會(huì)逐漸縮小，這也逐漸顯示出顧問(wèn)律師對(duì)于政府法治的制約作用。首先，顧問(wèn)律師所進(jìn)行活動(dòng)的結(jié)構(gòu)可以有效降低行政法治建設(shè)過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)，在2016年的法治統(tǒng)計(jì)上表示，全國(guó)律師在過(guò)去的三年內(nèi)為各級(jí)政府提供法律咨詢達(dá)到51萬(wàn)余次，法律意見書達(dá)到9萬(wàn)多份，參與的項(xiàng)目研究為1.6萬(wàn)余次，參與的重點(diǎn)事件研究為1.7萬(wàn)余次。這些數(shù)據(jù)可以表明律師在法治政府建設(shè)過(guò)程中具有較高的知識(shí)支持，其也是社會(huì)建設(shè)中主要的法治代表人員，同時(shí)為了使政府法治建設(shè)行為與政府法律顧問(wèn)提供的相關(guān)法律建議和參與的項(xiàng)目結(jié)果能夠得到完全的統(tǒng)一，說(shuō)明了法律顧問(wèn)在法治政府建設(shè)中制約者的內(nèi)涵。其次，之所以稱法律顧問(wèn)為法治政府建設(shè)的制約者，其主要優(yōu)勢(shì)是該職業(yè)所具有的權(quán)責(zé)獨(dú)立性，就目前政府的責(zé)任主體而言，律師主要是在政府所委托的合同上所行使其具有的權(quán)利和義務(wù)，這種關(guān)系稱之為政府勞務(wù)采購(gòu)關(guān)系;而對(duì)于目前的責(zé)任主體制度而言，政府機(jī)關(guān)才是整個(gè)法律責(zé)任的承擔(dān)機(jī)構(gòu)，對(duì)于各種決策都具有直接的合法性和合理性責(zé)任，這種法律責(zé)任不受到任何外界行為影響。最后，對(duì)于顧問(wèn)律師所遵守的制度最終還是需要立法的制約，主要是在權(quán)利之間來(lái)制約其一定的權(quán)利功能。在政府機(jī)關(guān)與顧問(wèn)制度之間一方面需要合同的相關(guān)制約，另一方面主要來(lái)自于立法的制約，合同指向利益，立法指向權(quán)威，所以在理想狀態(tài)下法律顧問(wèn)的行為規(guī)則都要在法治化的制約下進(jìn)行，這樣在社會(huì)公眾以及相關(guān)法律的監(jiān)督之下，來(lái)有效的制約行政權(quán)力。

三、 政府法律顧問(wèn)在法治政府建設(shè)中的價(jià)值取向

（一）法律顧問(wèn)能夠作為法治政府建設(shè)過(guò)程中參與者

要想建設(shè)符合于當(dāng)代社會(huì)正當(dāng)全能的法治政府，必須要將傳統(tǒng)行政理念進(jìn)行轉(zhuǎn)型和優(yōu)化。目前我國(guó)政府機(jī)關(guān)在建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)將民眾統(tǒng)一的工作內(nèi)容包含在其中，但是在具體的實(shí)踐過(guò)程中行政立法所具有的民主性質(zhì)確代替不了行政方式的民主性，而在顧問(wèn)律師的行政原則和義務(wù)方面而言，作為政府建設(shè)的參與者，必須立足于行政民主的理念下來(lái)實(shí)施相關(guān)的工作。首先，對(duì)于法律顧問(wèn)的工作方式而言，其不能夠偏離民主建設(shè)，具體而言，需要法律顧問(wèn)以公民的參與方式為基礎(chǔ)來(lái)實(shí)現(xiàn)行政民主建設(shè)。在傳統(tǒng)建設(shè)發(fā)展中，由于利益的趨勢(shì)，導(dǎo)致很多地方政府會(huì)將公眾參與決策的重要程序忽略，而現(xiàn)代的法治政府建設(shè)其所需要的合作型和服務(wù)型理念又離不開公眾的重要參與，所以顧問(wèn)律師在強(qiáng)調(diào)法律效果的基礎(chǔ)上也應(yīng)當(dāng)將公眾的建議納入到政府建設(shè)中去，并幫助政府及時(shí)回應(yīng)關(guān)于社會(huì)中公眾所關(guān)心的重點(diǎn)話題。其次，政府法律顧問(wèn)律師在實(shí)際工作目標(biāo)建設(shè)中不能夠偏離民主性。在西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家一般都會(huì)將政府法律顧問(wèn)律師作為政治中立的無(wú)黨派人群，其工作僅面對(duì)公眾，但是目前的政府建設(shè)又離不開公眾的民主支持，所以應(yīng)當(dāng)將顧問(wèn)律師的工作目標(biāo)與公眾的民主建設(shè)目標(biāo)相互統(tǒng)一，進(jìn)而加強(qiáng)政府職能在公眾引導(dǎo)中的重要作用。最后，需要政府法律顧問(wèn)律師在實(shí)際工作中必須保證效率與民主的統(tǒng)一。現(xiàn)階段對(duì)于如何能夠?qū)⒐妳⑴c制度加入到現(xiàn)代的法治政府建設(shè)中沒有一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩ㄕ摚窃诠妳⑴c行政工作時(shí)必定要占據(jù)一部分政府資源，在這樣矛盾的情況下很容易影響政府的行政效率，因此在政府法律顧問(wèn)工作過(guò)程中，需要對(duì)民主行政的價(jià)值取向做出明確的判斷，進(jìn)而在加強(qiáng)政府行政效益的同時(shí)能夠完整的體現(xiàn)其建設(shè)主要價(jià)值。

（二）政府法律顧問(wèn)作為法治政府建設(shè)中制約者的主要價(jià)值取向

在政府法律顧問(wèn)工作過(guò)程中，其所具有的公共職業(yè)道德以及職業(yè)倫理在本質(zhì)上面是具有較大的區(qū)別的。隨著社會(huì)中各個(gè)職業(yè)的分工被不斷明確和建設(shè)，在一定程度上已經(jīng)使公共職業(yè)道德和職業(yè)倫理發(fā)生逐漸分離的現(xiàn)象，對(duì)于職業(yè)共同體來(lái)說(shuō)，其主要的方向是在于用來(lái)專業(yè)壟斷進(jìn)而謀取更多的職業(yè)特權(quán)以及利益，主要是由于無(wú)論是公共道德還是職業(yè)倫理所能夠提供的方向都不明確，所以一定要為法律顧問(wèn)律師提供一條由正確行為規(guī)范所領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展道路，作為政府行政行為的制約者，必須要忠于行政法治建設(shè)。首先需要對(duì)法律和行政法規(guī)進(jìn)行有效的控制。法律可以為人們提供正確和可操作性的行為指引，作為最低限度的道德而獨(dú)立存在著，因此顧問(wèn)律師在行使相關(guān)的職業(yè)權(quán)利時(shí)應(yīng)當(dāng)以法律為基本規(guī)范。

四、結(jié)語(yǔ)

總體而言，政府法律顧問(wèn)的角色意義不但需要在社會(huì)活動(dòng)中有著明確體現(xiàn)，還需要根據(jù)自身的角色權(quán)利和義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)法治政府建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展。另外，需要其將行為規(guī)范與自身角色定位相互結(jié)合，這也在一定程度上決定了政府法律顧問(wèn)的顧問(wèn)行為模式。

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