淺談新形勢下如何推進消防執(zhí)法公開

關(guān)鍵詞 消防 執(zhí)法公開 措施

作者簡介：閆霽，上海市虹口區(qū)消防救援支隊，副支隊長，研究方向：消防法制、消防監(jiān)督。

中圖分類號：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.076

消防救援機構(gòu)作為政府職能部門，日常行使著多項行政執(zhí)法權(quán)。執(zhí)法公開是保障消防部門依法正確行使職權(quán)，促進嚴格、公正、文明執(zhí)法，有效保障當事人和相對管理人合法權(quán)益，提升人民群眾滿意度的有效手段。2019年3月5日全國“兩會”上，李克強總理在《政府工作報告》中專門提到“消防”：國家層面重在制定統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則和標準，地方政府要把主要力量放在公正監(jiān)管上。推進“雙隨機、一公開”跨部門聯(lián)合監(jiān)管，推行信用監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革，優(yōu)化環(huán)保、消防、稅務(wù)、市場監(jiān)管等執(zhí)法方式，對違法者依法嚴懲、對守法者無事不擾。隨后，3月19日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第七次會議，審議通過了《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》（簡稱《意見》），該《意見》后以中辦、國辦文件形式予以下發(fā)，明確消防執(zhí)法改革要堅持公開透明、規(guī)范有序，讓權(quán)力在陽光下運行;構(gòu)建科學合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系。消防執(zhí)法公開被提升到前所未有的高度。如何回應(yīng)改革需求，推進消防救援機構(gòu)執(zhí)法透明度， 增強其公信力和社會認可度，值得深思。

一、消防執(zhí)法公開的內(nèi)涵

迄今為止，尚未有法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對“消防執(zhí)法公開”做明確定義。因長期以來的消防管理體制原因，消防救援機構(gòu)原作為公安機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其執(zhí)法工作在公安執(zhí)法體系中運行。因此，筆者結(jié)合公安部《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》，對照其規(guī)定，試將“消防執(zhí)法公開”定義為：消防救援機構(gòu)根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，向社會單位和個人公開開展執(zhí)法服務(wù)、執(zhí)法辦案和執(zhí)法監(jiān)管工作的執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序、執(zhí)法進度、執(zhí)法結(jié)果和救濟途徑等相關(guān)信息，以及在網(wǎng)上辦理執(zhí)法事項的活動。

實踐中，需要注意消防執(zhí)法公開與消防政府信息公開的差別。狹義的消防執(zhí)法公開是指消防救援機構(gòu)主動公開執(zhí)法信息，以及通過“一網(wǎng)通辦”等政府互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)平臺，開展網(wǎng)上受理、審批、送達等執(zhí)法事項。社會單位或者個人因自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，申請獲取消防執(zhí)法信息的，消防救援機構(gòu)應(yīng)當依照國家和地方有關(guān)政府信息公開的法律法規(guī)辦理。兩者在公開范圍、救濟途徑等方面均有所不同。

二、消防執(zhí)法公開的發(fā)展歷程

前文已提到，由于管理體制的原因，消防救援機構(gòu)原作為公安機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其執(zhí)法工作在公安執(zhí)法體系中運行。消防救援機構(gòu)的執(zhí)法公開工作自然也是隨著公安機關(guān)執(zhí)法公開工作的發(fā)展而逐步開展。

公安執(zhí)法公開工作規(guī)定最早見于1999年。彼時，公安部印發(fā)《關(guān)于在全國公安機關(guān)普遍實行警務(wù)公開制度的通知》（公通字[1999]43號），規(guī)定了四類13項內(nèi)容公開內(nèi)容。概括來說，除法律法規(guī)規(guī)定不能公開的事項外，公安機關(guān)的執(zhí)法辦案和行政管理工作都予以公開。其中，消防監(jiān)督管理中當事人依法享有的權(quán)利作為其中一項具體的執(zhí)法公開內(nèi)容。

2008年，隨著行政法規(guī)《中華人民共和國政府信息公開條例》的正式施行， 公安部將執(zhí)法公開工作作為推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要措施，先發(fā)印發(fā)《關(guān)于大力加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導意見》《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》等文件，并不斷深化“陽光警務(wù)”工作，執(zhí)法公開工作機制不斷完善細化，執(zhí)法公開的范圍和內(nèi)容不斷拓展，同時公開渠道不斷豐富、創(chuàng)新形式愈發(fā)多樣。為貫徹國家和公安部不斷推進執(zhí)法公開的要求，當時的公安部消防局先后印發(fā)《關(guān)于進一步深化消防政務(wù)公開工作的通知》《關(guān)于加強消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的工作方案》等一系列文件，明確全面推進執(zhí)法公開，最大限度公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、執(zhí)法進度、執(zhí)法結(jié)果。相關(guān)文件還明確，2016年底前，全面實現(xiàn)生效行政許可、行政處罰決定文書網(wǎng)上公開查詢。

三、消防執(zhí)法公開存在的問題及工作建議

近年來，消防救援機構(gòu)通過完善各級互聯(lián)網(wǎng)官方網(wǎng)站，以網(wǎng)上辦事功能為基礎(chǔ)，建立消防安全不良行為公布、重大火災隱患掛牌督辦等制度，逐步推進辦事公開、流程公開、依據(jù)公開、監(jiān)督公開、案件信息公開。同時，我們也應(yīng)該看到，雖然經(jīng)過長時間的推進，但消防執(zhí)法公開仍然處于單一、孤立、被動的發(fā)展階段，機制建設(shè)尚不具備全面保障性，方式內(nèi)容仍處于參考借鑒階段，執(zhí)法人員對該項工作的思想認識處于懵懂階段、能力素質(zhì)更是參差不齊。消防執(zhí)法公開的發(fā)展程度距離全面實現(xiàn)“陽光執(zhí)法”的要求仍有較大差距。

2019年4月，應(yīng)急管理部消防救援局起草《消防行政執(zhí)法公示規(guī)定》（征求意見稿），征求各省級消防救援機構(gòu)意見。從征求意見稿可以看出，消防救援機構(gòu)今后通過一定載體和方式，將消防執(zhí)法的主體、人員、職責、權(quán)限、依據(jù)、程序、進展、結(jié)果、救濟渠道和隨機抽查事項清單等相關(guān)信息，在事前、事中、事后主動向行政相對人和社會公眾公示公開。可以預見，不遠的將來，消防執(zhí)法公開將全面實行。在此形勢下，消防救援機構(gòu)及其執(zhí)法人員必須進一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，積極探索消防執(zhí)法公開的新機制、新做法，才能適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的需要。

（一）完善制度，健全組織

消防執(zhí)法公開是一項系統(tǒng)性、綜合性的工程，對執(zhí)法工作本身具有“牽一發(fā)而動全身”的重要影響意義。而這項工程絕非一蹴而就能完成，勢必經(jīng)過多年的實踐積累才能取得成效。因此，設(shè)計、建立符合消防行業(yè)領(lǐng)域特點的執(zhí)法公開機制尤為重要，是保障該項工程科學、規(guī)范、有序推進的基礎(chǔ)和根本所在。一是建章立制。建立消防執(zhí)法公開責任機制，明確消防執(zhí)法公開信息的制作、產(chǎn)生、保管和發(fā)布部門，做到權(quán)責明確、責任明晰。建立消防執(zhí)法公開審批和保密審查機制，對消防執(zhí)法公開信息全面進行合法性、準確性、真實性、保密性審查，明確法制審核、領(lǐng)導審批程序，充分考量信息公開后的法律效果和社會效應(yīng)。建立消防執(zhí)法公開監(jiān)督保障機制，實行執(zhí)法公開全面監(jiān)督，對全環(huán)節(jié)、全鏈條全程記錄，引入紀委監(jiān)督、司法監(jiān)督、法制監(jiān)督等多種形式，采取內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的方式，構(gòu)建立體化監(jiān)督體系，及時糾正和處理消防執(zhí)法公開中怠于履行職責的行為。二是定編定責。目前，消防救援機構(gòu)和人員已經(jīng)“三定”落編。但從現(xiàn)行編制來看，并無專門的執(zhí)法公開機構(gòu)和專職執(zhí)法公開人員，甚至法制部門在部分崗位編制較少的消防救援機構(gòu)中也非必設(shè)，這顯然使得消防執(zhí)法公開工作缺乏了組織保障。今后工作中勢必要加強此方面的關(guān)注和投入。

（二）科技引領(lǐng)，拓展渠道

堅持科技與傳統(tǒng)結(jié)合，充分發(fā)揮信息化建設(shè)在推進消防執(zhí)法公開工作中的作用，通過電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)、微信、微博等新興媒介，大力開展執(zhí)法公開宣傳報道，為推進消防執(zhí)法公開提供強有力的輿論支持，同時讓廣大群眾了解消防執(zhí)法公開的最新進展、實際成效、便民利民措施，促進警民良性互動，營造執(zhí)法公開濃厚氛圍。可圍繞以下三個重點工作推進執(zhí)法公開信息化建設(shè)：一是充分利用原有的消防監(jiān)督管理系統(tǒng)平臺。通過消防監(jiān)督管理系統(tǒng)，從基礎(chǔ)工作、業(yè)務(wù)流程、職權(quán)管控、績效評價等環(huán)節(jié)入手，全面實施消防執(zhí)法全過程記錄，固定流程、固定程序、固定標準，將消防執(zhí)法信息全部納入信息化辦公系統(tǒng)，實現(xiàn)所有環(huán)節(jié)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、全程留痕、閉環(huán)管理，使消防執(zhí)法全程打上信息化烙印。二是推行在誠信系統(tǒng)公開消防監(jiān)督執(zhí)法相關(guān)法律文書。依托國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)和全國信用信息共享平臺，結(jié)合“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督工作的開展，穩(wěn)步推進通過誠信系統(tǒng)向社會公開消防監(jiān)督執(zhí)法相關(guān)法律文書，主動接受當事人和社會公眾監(jiān)督，消除一些群眾“檢查標準不同、處罰尺度不一”的疑慮，不斷提升消防執(zhí)法公信力。三是拓展消防執(zhí)法公開新渠道平臺。在消防門戶網(wǎng)站、受理窗口、“96119”消防專線等原有執(zhí)法公開渠道深化運用的基礎(chǔ)上，利用微博、微信等新興媒介增設(shè)執(zhí)法公開欄目，進行重點提示指引，建立快捷高效的執(zhí)法公開載體。四是建設(shè)權(quán)力運行監(jiān)控系統(tǒng)。依托執(zhí)法記錄儀和消防監(jiān)督管理系統(tǒng)的使用，研發(fā)建設(shè)權(quán)力運行監(jiān)控系統(tǒng)，對行政審批、行政執(zhí)法、行政管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行全覆蓋監(jiān)控，通過技術(shù)手段實現(xiàn)與內(nèi)外網(wǎng)平臺的數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)權(quán)力大小、范圍、運行過程及結(jié)果的公開透明。

（三）強化教育，提升能力

消防執(zhí)法公開對執(zhí)法人員的能力素質(zhì)提出更高的要求，消防救援機構(gòu)必須強化執(zhí)法公開理念教育，端正執(zhí)法人員執(zhí)法思想，促使其牢固樹立“公開是原則，不公開是例外”的理念，將消防執(zhí)法公開變?yōu)樾袆幼杂X。一方面，要夯實消防執(zhí)法人員對執(zhí)法公開認識的思想根基，強化系統(tǒng)性的教育培訓。使執(zhí)法人員認識到，消防執(zhí)法公開是行政執(zhí)法的應(yīng)有之義，是消防救援機構(gòu)的當然職責，更是法律法規(guī)賦予公眾的權(quán)利保障。另一方面，將消防執(zhí)法公開內(nèi)化于心、外化于行，使消防執(zhí)法人員真正把執(zhí)法公開作為消防執(zhí)法改革的“牛鼻子”、保障嚴格公正文明執(zhí)法的“殺手锏”、規(guī)范消防執(zhí)法權(quán)力的“鐵籠子”和愛護消防執(zhí)法人員的“安全閥”。再一方面，要通過多種途徑和形式增強公眾對執(zhí)法公開的認識，提高其關(guān)注度和參與度。只有消防救援機構(gòu)和管理相對人以及社會公眾形成良性互動，執(zhí)法公開的社會基礎(chǔ)才能夠真正建立，真公開、敢公開、大公開的執(zhí)法公開氛圍才有可能形成。

四、結(jié)語

推行消防執(zhí)法公開對消防救援機構(gòu)來說無疑是一場深刻的自我革命，這既是回應(yīng)人民期待、強化群眾監(jiān)督的一項民心工程，也是實現(xiàn)消防工作轉(zhuǎn)型升級、提高核心戰(zhàn)斗力的一項基礎(chǔ)工作。全面落實消防執(zhí)法公開制度，是貫徹依法治國方略、推進依法行政的重要手段，也是改進消防監(jiān)督管理、提高治理效能的必然要求。未來已來，消防執(zhí)法全面公開的步伐已經(jīng)近在咫尺。如何建設(shè)好消防執(zhí)法公開這種新常態(tài)，需要“消防人”進一步的思考和探索。

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