道路以外交通事故處理的實踐探討

袁力 盧艷華

“道路以外通行事故”（以下簡稱“路外事故”）在實際工作中雖然并不經常遇見，但各地均有發生、約占全部事故的3%至5%，交警也在處理，而且隨著經濟社會的不斷發展和道路技術的不斷升級，路內路外界限越來越模糊，路外事故也越來越多。但如何參照處理路外事故， 相關的法律法規都沒有給出進一步的解釋， 這給公安機關交管部門及司法部門辦理類似案件帶來了一系列問題。

1.法律體系不完善，規定過于寬泛。對“路外”的界定、如何“參照”處理，實體法和程序法都沒有明確的法律規范，僅憑“參照處理”提供的自由空間，導致各地處理不一、隨意性大、五花八門，如同案不同處理等問題。

2.辦案民警個人理解不同，爭議問題較多。加之理論功底不扎實，業務能力不適應，導致概念不清，存在不少模糊甚至謬誤的區域。如路內與路外及非道路交通事故的區別不明晰，對路外事故是否進行責任認定、及是下認定書還是出具證明，對管轄權存在爭議等等。

3.法律文書空白，需制定路外專屬文書。路外事故的文書大都使用《道路交通事故案卷文書》的式樣，很少標明“路外”的，嚴格講，是屬法律文書適用錯誤，同時也導致“路內、路外”“統計、非統計”混淆。所以有必要對路外事故參照處理的各個環節進一步規范和明確。

《道路交通安全法實施條例》第97條規定：“車輛在道路以外發生交通事故，公安機關交通管理部門接到報案的，參照道路交通安全法和本條例的規定處理。車輛、行人與火車發生的交通事故以及在渡口發生的交通事故，依照國家有關規定處理。”與火車發生的交通事故，根據源于《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》（國務院第501號令）第2條：“鐵路機車車輛在運行過程中與行人、機動車、非機動車、牲畜及其他障礙物相撞，或者鐵路機車車輛發生沖突、脫軌、火災、爆炸等影響鐵路正常行車的鐵路交通事故（以下簡稱事故）的應急救援和調查處理，適用本條例。”該《條例》還明確了鐵路交通事故應急救援和調查處理的主要職能部門。同時，《鐵路法》《鐵路運輸安全保護條例》《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》等還就鐵路運輸的秩序管理、相關違法行為的處罰等作了明確的規定。在渡口發生的交通事故，與《鐵路法》及其相關規定同理，《公路法》和《內河交通安全管理條例》的《公路渡口管理規定》也就渡口運輸秩序的管理、相關違法行為的處罰和發生事故的處理等作了明確的規定、明確了主管部門。即與火車發生的交通事故以及在渡口發生的交通事故，有專門的法律對其進行處理和處罰，不屬于交警管轄，本文所探討的路外事故，也不包含上述兩類情形、而是《安全法》調整的道路以外事故。

一、對法律規定的“道路以外”的理解和認定標準及依據

路外事故的參照處理雖然法律規定的比較寬泛、為我們提供了必要的自由空間，也有利于案件的高效處理，但是，它并不意味著無限量的自由裁量權，必須嚴格遵循法律法規的原則和精神，對解決爭議問題和對如何參照處理提供必要的依據。

（一）法律對處理“道路以外事故”的相關規定

1.“路外”涉嫌犯罪的管轄權移送

《道路交通事故處理程序規定》第110條“車輛在道路以外通行時發生的事故，公安機關交通管理部門接到報案的，參照本規定處理。涉嫌犯罪的，及時移送有關部門。”《最高人民法院關于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第8條“在實行公共交通管理的范圍內發生重大交通事故的，依照我國《刑法》和該司法解釋關于交通肇事罪的規定辦理。在公共交通管理的范圍外，駕駛機動車輛或者使用其他交通工具致人傷亡或者致使公共財產或者他人財產遭受重大損失，構成犯罪的，分別依照《刑法》第一百三十四條（重大責任事故罪、強令違章冒險作業罪）、第一百三十五條（重大勞動安全事故罪）、第二百三十三條（過失致人死亡罪）、第二百三十五條（過失致人重傷罪）等規定定罪處罰。”這兩個法條明確了如何處理“路外”涉嫌犯罪的事故。從程序上看“及時移送有關部門”，說明不涉嫌交通肇事罪，因為如果涉嫌交通肇事罪應該由交警部門處理、是不需要移送的。從實體上看，路外事故涉嫌犯罪的可能涉及的是重大責任事故罪、重大安全事故罪、過失致人死亡罪及過失致人重傷罪。因此，交管部門應及時將案件移送公安機關刑偵等部門或應急管理等部門。

2.“路外”的損害賠償

《機動車交通事故責任強制保險條例》第43條“機動車在道路以外的地方通行時發生事故，造成人身傷亡、財產損失的賠償，比照適用本條例。”《最高人民法院關于審理道路交通事故損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第28條“機動車在道路以外的地方通行時引發的損害賠償案件，可以參照適用本解釋的規定。”說明路外事故造成的人身傷亡、財產損失的損害賠償都等同于路內，包括交通事故社會救助基金的墊付和追償、交強險的理賠等，都應當按照條例的規定進行。

（二）道路以外通行事故的認定標準及依據

1.道路交通事故的構成要件

《中華人民共和國道路交通安全法》第119條第5款規定“交通事故，是指車輛在道路上因過錯或者意外造成的人身傷亡或者財產損失的事件。”從交通事故的定義看出交通事故的構成要件分為：車輛、道路、過錯或意外、違法行為、因果關系（造成）、損害后果（人身傷亡或者財產損失）等6個要素。按相關規定和標準6個構成要件同時具備和滿足的、認定為是交通事故，否則不認為是交通事故，也可以稱為“非交通事故”或“非道路交通事故”。

2.交通事故、道路以外（路外）、非交通事故三者的關系和區別

《道路交通安全法》對“道路”有了明確的界定，不屬于《道路交通安全法》所界定的道路就是“道路以外”。“車輛在道路以外通行時發生的事故”與“道路交通事故”的差別僅僅在于發生的空間不同，其他“交通事故”的構成要件是相同的，二者沒有本質區別。“路外”與“非道路交通事故”又有區別，“非道路交通事故”是指不完全滿足道路交通事故構成要件的事故。“路外事故”是指發生的空間范圍不屬于《道路交通安全法》所界定的“道路”的事故，也屬于“非道路交通事故”。“非道路交通事故”的范圍大于“路外事故”，前者包括后者。 區別二者的概念對于確定事故的管轄具有非常重要的意義，對于“車輛在道路以外通行時發生的事故”，公安機關交管部門接到報案的，參照處理；而對于除了“車輛在道路以外通行時發生的事故”的“非道路交通事故”，即使交管部門接到報案，也是不能參照處理的，應該根據具體情況移送有關部門處理。

路外事故為何要“參照處理”？一是“路外事故”與“道路交通事故”的差別僅僅在于發生的空間不同。二是路內、路外交通行為規范的“一致性”（或“相似性”）。按照通行習慣，在“道路以外”人們的交通行為仍然應該遵循通常的交通行為規范，判斷“道路以外”事故當事人是否有過錯，自然可以參照《道路交通安全法》以及相關法律法規所制定的交通行為規范。三是交警處理“路外事故”的資源優勢。對于由車輛運行引發的事故處理工作而言，交警在調查事故現場、分析事故成因、認定當事人事故責任方面擁有專業人員、技術裝備及長期的經驗積累，如果將其交給其他職能部門去做，顯然是不合適的。《安全法》之所以將發生在“道路以外”原本不在公安交管部門職權范圍內的事故授權交警參照辦理，正是考慮到其在處理交通事故方面不可替代的優勢資源。

3.路外認定的標準及依據

《國際道路交通公約》中的“道路”是指“供公眾通行的任何通道或街道的全部路面”；《道路工程術語標準》中對“道路”的“工程”定義為“供各種車輛和行人等通行的工程設施”，廣義的道路可按照使用特點分為公用道路（公路、城市道路）和專用道路（廠礦、林區、鄉村等專供各類機械專用的道路）兩類；《道路交通安全法》第119條第1款第1項規定，“道路是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所”，根據《道路交通安全法》的規定，道路范圍，可以分解為公路、城市道路和允許社會機動車通行的單位管轄場所三個組成部分。道路范圍的正確界定，對于履行管理職責、判定罪與非罪、區分此罪與彼罪、明確管轄分工及解決法律適用、依法追究涉案人員的法律責任提供證據支持等方面具有重要作用。而判斷某通行區域是否屬于道路范圍，可以從其是否具備公共通行屬性、是否具有管轄主體和是否具備汽車類機動車安全通行的技術設施條件作為衡量標準。首先，“道路”具有一個比較明確的特性，即社會性、開放性，必須是通常情況下對社會公眾開放使用的地方，即道路必須具備公共通行屬性。可以說，具備公共通行屬性，是作為道路必須具備的基本和重要條件。以其作為衡量標準，單位專用通道、景區自建通道等不具備公眾通行屬性的區域，不屬于道路范疇；廠礦、機關、學校及其他企事業單位大院內部和居民小區內不具有公共使用性質、不向社會公眾開放使用的地方，不屬于道路范疇。其次，道路必須有其主管部門，即公路有公路的主管部門、城市道路有城市道路的主管部門，其他道路有單位進行管轄。以其作為衡量標準，自然通車或自籌自建的所形成的區域，雖具有公眾通行屬性，但因缺乏管轄主體，不屬于道路范疇。最后，道路必須具備一定的技術設施條件，即至少能通行汽車，并滿足一定交通流量的通行需求。道路的公共通行屬性決定了道路的通行對象是不特定的多數人，如果某區域僅能供摩托車、拖拉機等非汽車類機動車通行，不具備通行汽車的條件，則其只是滿足少數人的交通出行需求，并不具備嚴格意義上的公共通行屬性，因此不能將該區域界定為道路。以其作為衡量標準，城市中不能通行汽車的狹小通道、供農機行走的農村機耕道、鄉間小道等無法通行汽車的區域，不屬于道路范疇。

需要強調的是，對于封閉式的生活小區，是否屬于道路范圍，應對其是否具備公共通行屬性進行相應界定。如該生活小區只允許小區內業主、以及與小區內業主或管理人員有親友關系、生意伙伴等重要關系的人員、車輛通行，其他無關人員、車輛不得通行，則應將其解釋為通行對象具有特定性，從而認定其不具備公共通行屬性，確定其不屬于道路范圍。但如果該生活小區允許與小區業主、管理人員無關的人員、車輛通行，則可認定其具備公共通行屬性而將其納入道路范圍。至于進入該小區前是否需要登記、進入該小區后是否存在收費等管理問題，則不屬于影響道路界定的因素。對于道路施工路段驗收分為竣工驗收、交工驗收。 竣工驗收一般指工程全部完結后交付社會的驗收。交工驗收是指工程的部分路段通過驗收交付業主后開放。我們認為，竣工或交工驗收后開放允許社會車輛通行應視為道路；封閉防圍內的區域應視為非道路；施工后或過程中封閉公告未到期，但造成事實上的通車，社會車輛無障礙并有基本辨識和共識的，應視為道路。

同時，對“路外”的認定有兩種觀點：一種認為，除法律定義的“道路”以外的所有地方都是路外，如小河、冬季結冰的河面等；另一種認為，除法律定義的“道路”以外的通道或路面是路外。個人比較贊同第二種觀點，認定“道路以外”首先得具備“路”的條件，應以法律規定為主，兼顧工程規定，用以區分道路交通事故和道路以外交通事故。

綜上所述，道路以外范圍大體可分為三大類：

特定車輛：專用道路（如廠礦、林區、鄉村等專供各類機械專用的道路）；

特定人群：私用道路（針對特定人群的道路，如全封閉的居民小區、個人宅院等）；

自然形成或自建自管的“道路以外”：法律定義的“道路”以外的（非公路、非城市道路、非單位管轄的）、具備通行條件、不禁止不限制特定車輛和人群通行的道路（如山間小路、村民宅前宅后形成路段等）。

道路以外的具體范圍如下：自建自管未列入規劃的城市巷弄或村間路，或者稱自行修建并自行負責管理的路面；用于田間耕作的農村鋪設的水泥路、瀝青路、砂石路等機耕路；村民宅前宅后建造的路段或自然通車形成的路面；封閉式住宅小區內樓群之間的路面；機關、團體、單位的內部路面，廠礦、企事業單位，火車站、機場、港口、貨場內的專用路面；撤村建居后尚未移交公安交通部門管理的路段；涼曬作物的場院內；斷路施工而且未竣工或已竣工未移交公安交通部門管理的路段；其他未列入公共交通管理范圍的路段。在實際工作中路外事故常見的有在農村田間地頭拖拉機翻車，自家院里、封閉的車庫和居民小區等等。

二、路外事故參照處理的建議

什么是“參照”？《現代漢語詞典》的解釋是：所謂參照，是指“參考并依照（方法、經驗等）”。現行的理論書籍的答案大致可分為以下三種：一是認為參照不是按照，但是未對參照的具體內容給予說明。二是對參照進行了例舉性說明，但例舉的內容有寬有窄，最寬的包括完整的道路交通事故處理。三是對參照進行了學理說明，認為參照是指程序性按照、實體性排除或部分排除；因為路內和路外的交通秩序有著不同的行為規制。個人更傾向于第三種說法，但同時認為，這一說法仍存在不清晰明了、不方便執行的缺陷。因為路內與路外交通秩序管理，是兩個不同的法律領域。路內屬于一個統一的法律管理系統，即道路交通安全法及其相關規定，而路外涉及多個法律管理系統，這從 《刑法》規定的交通肇事罪及相關罪名的規定中明顯可見。公安交警的職責是依據道路交通安全法及其相關規定，依法管理路內交通；路外交通則依法由政府其他職能部門管理；如果交警將管理行為延伸到路外交通，是越權行政或越權執法。路外交通事故，應當作為普通民事侵權行為，由當事人通過訴訟或者單位的調解處理，不屬于公安機關交管部門的管轄和職責范圍，但如果當事人向交管部門報案的，公安機關可參照本法的有關規定執行。當然公安機關治安管理部門也有權處理，即公安機關治安管理部門、交通管理部門對未構成刑事案件的道路以外交通事故，均有管轄權。接到報案后，交管部門在依法參照處理路外事故過程中，如發現行為人構成刑事犯罪（如過失致人死亡罪、過失致人重傷罪、重大責任事故罪、強令違章冒險作業罪等）的，應及時移交公安機關其他部門處理。所以說，法律規定的“參照”，指的只能是配合性和程序性的行為，而不能是實體性的完全處理行為，即程序上完全按照，實體上區別參考和依照。

（一）路外事故參照一致的處理

在程序上應完全按照處理道路交通事故的“受理案件、現場勘查、事故調查、檢驗鑒定、事故認定、復核、調解”等處理過程進行，即交管部門接到報警后（受案、接報為啟動條件、不報警不能處理），立即派交警趕赴現場，先組織搶救受傷人員，保護現場；然后進行現場勘查，收集固定證據，因收集證據的需要，可以扣留事故車輛；對未造成人身傷亡、事實清楚的，可以適用簡易程序處理，并當場出具事故認定書；對造成人身傷亡的，后續進行事故調查、檢驗鑒定，制作、出具相關的法律文書；應當進行責任認定，作為認定雙方當事人過錯的重要證據；當事人對事故認定有異議的可提出復核，上一級交警部門應當依法進行復核受理；對于各方當事人共同請求調解的，交管部門應進行調解，調解不成的，告知當事人向人民法院提起民事訴訟。

在實體上相一致的是：（1）對當事人過錯的判斷完全參照《道路交通安全法》以及相關法律法規所制定的交通行為規范。（2）路外事故責任認定評價的原則與路內相一致：一是主要評價事故當事人的行為對事故的發生及損害的擴大所起的“作用力大小”和行為人“過錯的嚴重程度”兩個要素。二是“路權原則”“安全原則”“比較原則”這三大原則應當是從事路外交通活動所必須遵守的最高準則。

（二）路外事故參照不一致的處理

在實體上不一致的除對涉嫌犯罪的起訴不能適用外，也不能對路外“違法”行為進行行政處罰。就道路交通管理工作而言，行政機關只能在法律授權范圍內、依照法定程序實施道路交通管理行為。如果在道路以外實施行政處罰或其他道路交通管理行為，則有越權行政和濫用職權的嫌疑，有違“法無禁止即可為，法無授權即禁止”的法律原則。《道路交通安全法》所授權交管部門職權的空間范圍是“道路”以內，例外的情況是《安全法》第77條的規定，即授權交管部門對道路以外通行事故可以參照道路交通事故處理。“違法”行為的處罰跟事故處理是兩個獨立的行政職權。因此，諸如行政處罰這樣直接影響行政相對人的人身、 財產等權利的行政行為，公安機關交通管理部門沒有得到相關法律的明確授權，不得行使。這里需要注意的是，146號令第39條規定：因收集證據的需要，公安機關交通管理部門可以扣留事故車輛，并開具行政強制措施憑證。扣留的車輛應當妥善保管。從該規定可以看出，扣留車輛的目的是為了收集證據，是事故處理的需要，有些路外事故的車況如何，可能需要專門機構來檢驗、鑒定，而為了保證專門機構檢驗、鑒定工作的順利進行，必須扣留車輛，這是保證事故處理正常進行的必要措施，在某些場合可能直接影響《認定書》中的事故成因及當事人事故責任認定。因此，參照《安全法》等相關法律規范處理道路以外通行事故，理應可以參照同樣的法律法規采取相應的行政強制措施。

（三）路外事故責任認定問題

路外事故的責任認定問題一直存在較大爭議，有必要首先對事故責任認定的重要性進一步明確。事故認定是對當事人之間發生的交通事故這一法律事實的確認和證明，是對事故事實和證據及交警處理過程的全面反映，它的目的是劃清事故責任，屬于證據。在整個事故處理工作中處于核心地位，起到承上啟下的關鍵作用。所謂承上，它們是前期現場勘查、物證勘驗、檢驗鑒定等調查取證工作成果的集中體現，因為調解不是交管部門處理事故的必經程序，理論上出具《道路交通事故認定書》（以下簡稱《認定書》）或《道路交通事故證明》（以下簡稱《證明》）并送達當事人后交管部門對道路交通事故的辦理就結束了。所謂啟下，《認定書》與《證明》雖然不直接處分當事人的實體權利義務關系，但卻是明晰當事人權利義務關系的重要基礎，《認定書》中的責任認定，直接關系后續的民事責任、行政責任甚至刑事責任的具體確定，而《證明》只與民事責任相關，當事人可以持《證明》辦理相關的保險理賠，對道路交通事故損害賠償有爭議的，可以持《證明》向人民法院提起民事訴訟。所以說，路外事故交警同樣應當進行責任認定，對事故進行成因分析劃清責任，并告知當事人，其損害賠償可由交警調解或直接向人民法院提起民事訴訟。交警所作出的責任認定，應當與一般的道路交通事故案件一樣，作為認定雙方當事人過錯的重要證據，為后續的民事責任、行政責任、刑事責任提供依據，尤其是涉嫌犯罪的，更要在出具責任認定之后移送，以便移送部門進一步判斷。

針對路外事故的法律文書目前法律沒有明確規定標準，同樣只能參照道路交通事故的法律文書。根據《146號令》及 《道路交通事故案卷文書 》（GA40-2018）的相關規定，最后出具給道路以外交通事故當事人的法律文書可能有兩種，即《認定書》和《證明》， 從本質上講，二者的作用是相似的，都是交管部門對事故調查、認定結果的體現。二者區別在于：《認定書》適用于事故事實、成因能夠查清的，認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任；而出具《證明》的前提是“基本事實無法查清、成因無法判定的”，只包括調查得到的事實，不包括事故成因分析、當事人責任確定等判斷性、認定性結論。簡單講，《證明》是證實事故確實發生過而出具的法律文書，所以《證明》只載明道路以外交通事故發生的時間、地點、當事人情況及調查得到的事實，而沒有事故成因及當事人事故責任的相關內容。

那么，《認定書》中“當事人導致交通事故的過錯”該怎么界定及表述呢？實踐中大體分兩類情形：

（1）是很明顯的，違反相關的法律法規（參照）的，或者是沒有履行約定俗成、公序良俗的安全義務的等等。其中，《中華人民共和國道路交通安全法》第22條第1款“機動車駕駛人應當遵守道路交通安全法律、法規的規定，按照操作規范駕駛、文明駕駛。”適用的居多。在此，交管部門在向道路外交通事故的當事人出具 《認定書》 時應當注意： 因事故發生在道路范圍外，與事故有關的“違法行為”也發生在道路范圍之外，嚴格來講 《安全法》是不適用的。所以在事故成因及當事人責任部分不宜有當事人違反《安全法》第X條X款 之類的表述，這一點與道路交通事故的《認定書》不同。對很明顯違反通常的交通行為規范的，表述中，建議注明“參照”《X法》第X條第X款。

（2）情況較復雜的，如雙方或多方的路外交通事故，由于路外事故發生的地點無交通標志、標線；或不具備路口、路段的類型；或無交通隔離、防護等設施，相關的道路（路內）通行規定參照起來，存在一定的難度、及判定的模棱兩可，或者雙方同時違反《安全法》第22條第1款時，劃分交通事故責任存在爭議、或難以判定。對此，辦案民警通常有兩種處理方法，一種方法是憑辦案人員的經驗判定，存在一定的主觀因素和自由裁量權過大，另一種方法是以無法劃分責任為由、出具事故證明，如遇到有些不規則場地等等。個人建議，因《證明》與《認定書》的區別是“道路交通事故基本事實無法查清、成因無法判定的”，對事故成因無法判定的、可以出具事故證明，但對能夠判定成因的、要明確事故責任、要下達事故認定書。

三、路外的文書制作及檔案管理

路外事故的案卷文書也要“參照”道路交通事故文書的制作，形成一套完整的體系，其文書的分類和式樣及立卷方法、檔案管理應與路內要求一致。在路外文書制作引用方面的分類建議，一是直接引用類文書：文書式樣不含有“道路交通事故”字樣的，可以直接引用，如涉及《公安行政法律文書式樣》和《公安機關刑事法律文書式樣》的一般都可以直接使用，例：《調取證據通知書》《調取證據清單》《移送案件通知書》等，及GA40-2018標準中的《當事人血液（尿樣）提取登記表》《解剖尸體通知書》等。二是直接更改后引用類文書：文書式樣含有“道路交通事故”字樣的，直接更改為“道路以外交通事故”即可，不需要對其他內容進行更改的，可以直接加入“以外”后引用。如：《道路交通事故認定中止告知書》《道路交通事故集體研究意見》等。 三是需重新修改完善后引用文書：除上述兩種情況外，需對式樣和內容修改完善后使用的，如《現場勘查筆錄》等。在路外案卷檔案管理方面建議，一是《認定書》和《證明》編號問題：編碼規則參照路內規則編寫，建議在年份后、順序號首位加入特殊的標識“1”。二是歸檔時建議：一種是同“路內”分類管理，可不必區分保管期限、按年度歸檔即可；另一種是同“路內”合并管理，因路外事故較少，如混入路內，也要在臺帳上做好標識、以便于查找。

四、下步工作建議

一是法律法規增加相關規定，或是出臺路外事故參照處理的指導意見，明確管轄權，路外的范圍、參照處理的辦法，是否進行責任認定及如何出具《認定書》《證明》等，進一步統一、規范路外事故的處理。二是制定文書標準，形成配套的路外文書。