歐盟：多速多邊多無奈

曹慧

歐盟成員國(guó)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議4月9日晚達(dá)成協(xié)議，同意為應(yīng)對(duì)歐洲新冠肺炎疫情實(shí)施總額為5400億歐元的大規(guī)模救助計(jì)劃。歐元集團(tuán)主席馬里奧·森特諾在評(píng)價(jià)此次會(huì)議成果時(shí)說，當(dāng)前疫情正威脅著人們的生命，也對(duì)歐盟各機(jī)構(gòu)提出難題。這次之所以能夠推出如此大規(guī)模的救助計(jì)劃，顯示出各國(guó)愿意擱置分歧的良好姿態(tài)。

諸如此類的“重大分歧—激烈爭(zhēng)論—暫時(shí)擱置（化解）”現(xiàn)象對(duì)歐盟而言已是家常便飯，疫情之下歐盟內(nèi)政外交多種層面的分歧更間或被放大。有觀察人士認(rèn)為，全球性疫情也影響到歐盟的全球戰(zhàn)略，至少在某種程度上促使歐盟調(diào)整其全球?qū)用娴膽?zhàn)略。

自2016年6月發(fā)布以來，時(shí)任歐盟外交與安全政策高級(jí)代表莫蓋里尼主導(dǎo)的“歐盟全球戰(zhàn)略”文件充當(dāng)歐盟外交與安全領(lǐng)域行動(dòng)指南已近4年。這份當(dāng)年在英國(guó)“脫歐”公投48小時(shí)后提交的綱領(lǐng)性文件，給歐盟外交、安全和防務(wù)領(lǐng)域打上了特有的烙印。幾個(gè)月前正式上任的歐盟新領(lǐng)導(dǎo)班子，將如何面對(duì)當(dāng)下以及未來歐盟的全球定位？又將醞釀哪些變動(dòng)或改革？

“全球戰(zhàn)略”化目標(biāo)為行動(dòng)

在“全球戰(zhàn)略”文件指導(dǎo)下，歐盟在將戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)方面取得進(jìn)展。在外交與安全領(lǐng)域，歐盟重塑西巴爾干雄心，維護(hù)伊朗核協(xié)議，建立INSTEX貨幣結(jié)算體系，改變與非洲伙伴關(guān)系的合作方式（包括移民問題在內(nèi)），支持聯(lián)合國(guó)倡議的改革，提高用于對(duì)外行動(dòng)的資金規(guī)模，將外交政策融入所有領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)。

在防務(wù)領(lǐng)域，歐盟內(nèi)部建立了多個(gè)靈活機(jī)制，如成立“歐洲防務(wù)基金”，推廣軍民合作的“民用協(xié)約”。軍民合作模式激發(fā)了歐盟共同安全與防務(wù)政策（CSDP）民用層面的活力，凸顯歐盟在安全領(lǐng)域?qū)υ撃Ｊ降闹匾暋Ｔ凇皢我磺閳?bào)分析能力”（SIAC）框架內(nèi)，歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)收集、共享和評(píng)估包含著內(nèi)外部威脅的民事和軍事情報(bào)信息。此外，歐盟還成立了能提供統(tǒng)一指揮的“軍事規(guī)劃與執(zhí)行能力機(jī)制”（MPCC），以及建立“年度防務(wù)評(píng)估協(xié)調(diào)機(jī)制”（CARD）加強(qiáng)成員國(guó)的防務(wù)信息共享和評(píng)估，等等。

在美國(guó)頻頻“抱怨”的情況下，歐盟及其成員國(guó)與北約的合作也有增無減。2016—2019年間，歐美共同執(zhí)行了74項(xiàng)行動(dòng)。在軍事行動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)和海上安全等方面的合作印證了歐盟與北約關(guān)系的加強(qiáng)。

“多速發(fā)展”帶來改變

“全球戰(zhàn)略”實(shí)施以來，“多速發(fā)展”已成為歐盟外交與安全政策領(lǐng)域的重要理念。在“增強(qiáng)歐盟凝聚力、多速發(fā)展、應(yīng)對(duì)后英國(guó)‘脫歐時(shí)代”的政治宣言下，如何實(shí)現(xiàn)“多速”、在哪些領(lǐng)域選擇“多速”等問題，常常困擾著歐盟決策者。

歐盟的“多速發(fā)展”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是決策機(jī)制的轉(zhuǎn)變。歐盟外交與安全政策的決策程序正逐漸從鐵板一塊的“一致通過”，轉(zhuǎn)向“特定多數(shù)”的投票機(jī)制。后者使歐委會(huì)的提案更容易在歐盟立法機(jī)構(gòu)獲得通過。

典型的例子是“永久結(jié)構(gòu)性合作”機(jī)制（PESCO）。2017年11月，23個(gè)成員國(guó)決定啟動(dòng)歐盟防務(wù)合作機(jī)制——PESCO。已決定“脫歐”的英國(guó)，以及丹麥、愛爾蘭、葡萄牙和馬耳他未加入該機(jī)制。同年12月11日，歐盟理事會(huì)表決通過，正式批準(zhǔn)該機(jī)制。PESCO機(jī)制的通過，意味著歐盟將在最難“啃”的地方開啟“多速前進(jìn)”模式。

二是“多速”體現(xiàn)出不要求全體成員國(guó)加入的“實(shí)用性”特征。被視為《歐盟憲法條約》簡(jiǎn)化版的《里斯本條約》，盡管規(guī)定了成員國(guó)對(duì)共同防務(wù)的責(zé)任，但防務(wù)政策的決定權(quán)仍歸屬成員國(guó)。換句話說，歐洲防務(wù)與安全仍處于分散、碎片化狀態(tài)。然而，在該機(jī)制下，參與國(guó)可共同籌謀，并確定各自所承擔(dān)的任務(wù)，或選擇不加入。

實(shí)際上，在歐盟推出的“綠色新政”這份政策綱領(lǐng)性文件里，新任歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩的新“地緣政治委員會(huì)”，正計(jì)劃推動(dòng)將歐盟外交政策的決策方式從“全體通過”逐漸向“特定多數(shù)通過”方式轉(zhuǎn)變。上任伊始，馮德萊恩在歐盟委員會(huì)里新增設(shè)“國(guó)防產(chǎn)業(yè)與空間”總司，力圖進(jìn)一步從聯(lián)盟層面加強(qiáng)國(guó)防產(chǎn)業(yè)建設(shè)和共同外交與安全政策。

全球角色定位調(diào)整

在全球治理和區(qū)域秩序方面，堅(jiān)持多邊主義依然是歐盟的核心理念。歐盟希望，通過加強(qiáng)與聯(lián)合國(guó)、世界銀行、北約、歐安組織以及其他區(qū)域、次區(qū)域參與者的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，在聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)外建立共同商定的規(guī)則和包容、有效的全球機(jī)制，確保繁榮和可持續(xù)發(fā)展。

世界日益增加的連通性、復(fù)雜性，影響著歐盟未來的全球角色定位。歐盟認(rèn)為，要成為一支可以依靠的力量，必須與伙伴合作，以提高自主行動(dòng)的能力。這樣，既有利于有效維護(hù)歐盟的利益和原則，也能使其成為世界上一個(gè)可靠和可預(yù)測(cè)的伙伴。歐委會(huì)官方民調(diào)機(jī)構(gòu)歐洲晴雨表最新民意調(diào)查顯示，超過70%的歐洲人支持歐盟在世界上扮演強(qiáng)有力的角色。

擴(kuò)展、改革多邊機(jī)制成為歐盟對(duì)外政策的訴求。為建立一個(gè)有效的多邊體系和以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序，歐盟制定了三條行動(dòng)原則。首先，歐盟愿意繼續(xù)維護(hù)國(guó)際準(zhǔn)則和協(xié)定。在《巴黎協(xié)定》《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，維護(hù)和加強(qiáng)以世界貿(mào)易組織（WTO）為核心、基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體制。其次，歐盟希望將多邊主義推廣到新的全球事務(wù)中。第三，歐盟將利用規(guī)范能力、自主權(quán)和影響力，支持對(duì)多邊組織進(jìn)行改革。

歐盟支持聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯正在進(jìn)行的聯(lián)合國(guó)改革和多邊組織的現(xiàn)代化。在WTO改革方面，為應(yīng)對(duì)陷入“癱瘓”的WTO上訴機(jī)構(gòu)，歐盟正醞釀將其法律條例升級(jí)，優(yōu)化歐洲“貿(mào)易防御工具”，監(jiān)控貿(mào)易協(xié)議的合規(guī)情況。

現(xiàn)實(shí)下的“無奈”

在“全球戰(zhàn)略”框架下，歐盟正不斷努力向其設(shè)定的、充滿爭(zhēng)議的“戰(zhàn)略自主”目標(biāo)前進(jìn)。然而，在現(xiàn)實(shí)面前，“全球戰(zhàn)略”顯現(xiàn)出諸多“無奈”。

未來，PESCO機(jī)制能否成為“游戲規(guī)則顛覆者”、能否打造出真正的歐洲防務(wù)聯(lián)盟，仍受制于內(nèi)外兩點(diǎn)因素。

其一，成員國(guó)間很難打破各自現(xiàn)有的國(guó)防產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和利益分配方式，歐洲層面上的武器聯(lián)合研發(fā)、生產(chǎn)落地艱難。防務(wù)項(xiàng)目的交叉設(shè)計(jì)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化，使成員國(guó)不得不顧及各自的經(jīng)濟(jì)利益和戰(zhàn)略得失。

其二，資金緊張和政治分歧依然阻礙著歐盟軍工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。芬蘭作為2019年下半年的歐盟輪值主席國(guó)，提出了削減歐盟國(guó)防預(yù)算提案。歐盟官員和軍工產(chǎn)業(yè)代表稱其為“一個(gè)令人失望的信號(hào)”。

而在跨大西洋關(guān)系上，歐盟內(nèi)部對(duì)于如何應(yīng)對(duì)特朗普治下的美國(guó)給歐洲帶來的挑戰(zhàn)有著截然不同的看法。德國(guó)強(qiáng)調(diào)，有必要增強(qiáng)歐洲的韌性和團(tuán)結(jié)。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍直接提出要捍衛(wèi)“歐洲主權(quán)”。波蘭則認(rèn)為，該國(guó)應(yīng)抓住新政治現(xiàn)實(shí)的機(jī)遇，加強(qiáng)與美國(guó)雙邊伙伴關(guān)系。這些分歧不僅可能惡化歐盟成員國(guó)間的雙邊關(guān)系，且會(huì)對(duì)歐盟的防務(wù)一體化和軍控政策產(chǎn)生負(fù)面影響。

在伊核協(xié)議問題上，面對(duì)美國(guó)退出以及來自特朗普政府的巨大壓力，歐洲版的INSTEX至今仍無法實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)行。在移民/難民、西巴爾干等議題面前，成員國(guó)之間的分歧削弱了歐盟“全球戰(zhàn)略”的雄心，阻礙著歐洲一體化向深度、廣度發(fā)展。

當(dāng)前，新冠肺炎疫情在歐洲肆虐。因醫(yī)用物資缺乏而引發(fā)公共衛(wèi)生安全危機(jī)時(shí)，歐盟內(nèi)部矛盾頻發(fā)。據(jù)歐洲主流媒體網(wǎng)站《歐洲動(dòng)態(tài)》（EURACTIV）報(bào)道，當(dāng)歐盟委員會(huì)希望收集成員國(guó)各自的醫(yī)用防護(hù)物資庫存信息時(shí)，有些成員國(guó)或出于國(guó)家安全原因不愿分享，有些則在提交日期上“打太極”。該網(wǎng)站分析，各國(guó)軍方應(yīng)有此類信息，但相信很難與其他成員國(guó)分享。至今，歐委會(huì)對(duì)各國(guó)醫(yī)用防護(hù)物資情況仍只能依靠估算。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所副研究員）