土地養老與農業現代化的矛盾與協調

喻嘉雯 黃建強

摘要：土地養老作為農民養老的“最后一道防線”已然弱化，但在農村養老保障不健全、老年農民進城困難再加之老年農民對鄉土依戀的情況下，土地養老仍將長期存在。土地是農業的基礎，農業現代化的過程就是對農村土地資源進行管理、配置和運營的過程。土地養老與農業現代化土地方面的交集使得兩者相互聯系又互相矛盾。土地養老以及半工半耕的家庭結構所衍生的老人農業阻礙了土地流轉和土地規模化經營;土地租金以及地權問題阻礙了新型農業經營主體的成長，同時也阻礙了人口的城鎮化;農業現代化產生的農村剩余勞動力，其生存和就業離不開土地的保障，過分強調農業現代化也有可能對土地養老下的老年人生活、農戶家庭以及農村社會秩序產生不良影響。農業現代化是國家現代化的基礎和支撐，是農業發展的根本方向。推進我國農業現代化，既要解決好農業的問題，也要解決好農民的問題，尤其是農民的養老問題。因此協調好土地養老與農業現代化之間的關系，是實現中國特色農業現代化的重要議題。

關鍵詞：農業現代化;土地養老;新型農業經營主體;老人農業;矛盾;協調

中圖分類號： F320.1文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2020）08-0312-05

收稿日期：2019-03-29

基金項目：湖南省社會科學基金（編號：14YBA199）。

作者簡介：喻嘉雯（1994—），女，湖南寧鄉人，碩士，主要從事社會保障方面的研究。E-mail：2304737243@qq.com。

通信作者：黃建強，博士，副教授。E-mail：huangjq68@163.com。

黨的十八屆五中全會提出，農業現代化是全面建成小康社會，實現全面現代化的基礎。我國的現代化已經進入攻堅克難的階段，城市現代化已經發展得相對完善，而農村的現代化仍舊滯后，要解決好農村問題，關鍵是要處理好農業和農民的問題，在農村人口老齡化和空心化問題嚴重的當下，實現農村現代化的發展要處理好農業現代化和老年人的生存和生活問題，即處理好農業現代化與農民養老的問題。土地作為聯結農民與農業的紐帶，既是農業生產的基礎，同時也是農民養老的重要支持力來源，土地養老是農民養老主要形式。因此要處理好農業現代化與農民養老的關系，就必須要處理好土地養老與農業現代化之間的關系。

然而，對于土地養老與農業現代化的關系問題，學界存在2種不同的聲音。一種聲音認為土地養老與農業現代化是相互對立的，兩者在本質上存在矛盾，它們互不相容、相互阻礙。另一種聲音認為土地養老與農業現代化具有非常緊密的聯系，農業現代化以土地保障為依托，土地養老能夠有效減輕農業現代化過程中社會保障不完善產生的負面影響，緩解農戶的生存壓力;農業現代化的實現也會提高農民的收入水平，提升土地的養老保障水平。筆者認為，土地養老與農業現代化兩者受國情與現實的影響，存在相互矛盾的方面，但并非不可協調，找到正確的切入點就能夠朝著更加適應中國特色的方向前進。

1?土地養老存續的原因

土地養老一種通過土地獲得實物和收入用于養老的模式。學界對于土地養老保障功能弱化已然達成共識，然而學界也認同土地養老仍將長期存在，并在農民養老過程中扮演非常重要的角色。社會養老保障不健全、老年農民城市化困難以及農民對鄉土的依戀是土地養老存續的主要原因。

1.1?農村養老保障不健全

位濤等認為，土地養老是農民養老的“最后一道防線”，在農村社會養老保障不足的情況下，農村土地養老保障仍然是農民養老收入的主要來源[1]。穆懷中等通過對有無土地的農民養老水平的對比得出，有土地農民的保障水平稍高于無土地農民的保障水平，因此認為土地養老是農村養老保障體系的重要組成部分[2]。左停等利用“福利五邊形理論”分析認為，農民養老福利的5種可能來源皆存在不足，而土地雖處于目前的社會保障之外，但可以通過多種形式的轉換，成為農民獲得更多社會福利的籌碼和保證，同時也是農民“最后的福利保證”[3]。從上述觀點中可以得出，土地養老是農村社會養老保障不足情況下農民養老的重要保障，農村社會養老保障以及農民的社會福利不健全是土地養老在不斷弱化的情況下仍舊具有存在意義的前提之一。

1.2?老年農民進城困難

在城鎮化快速發展的幾十年里，農村青壯勞動力大量進城務工，農業職業以及進城務工帶來的大量非農就業收入使得農民在城鄉之間來回往返，這種類似候鳥遷徙的人口流動的軌跡對農村家庭結構產生影響，形成了我國特有的農村家庭半工半耕的結構模式。在這種結構模式里面當然有一些勝出者，他們在城市里面買房定居，徹底脫離了農民這種職業，只在過年過節的時候回家看看，但是這種情況對于老年農民來說是比較少的。一方面，老年農民大多留守在家從事農業勞動，即使家庭相對富裕的老年人也大多留在農村。因為城市的生活成本相對較高，子女的務工收入難以滿足全家人的生活需求，全家進城可能會降低家庭生活標準，造成生活貧困。此外，老年人習慣生活在鄉村，他們對城市生活的適應能力相對較弱。

與此同時，受知識能力水平的限制，農民工進城務工的收入本身有限，自己都不能在城市安家落戶，就更別提攜家帶口地讓老年農民進城生活。在這種情況下，農村土地為老年農民提供了生產資料和生活來源，是農村社會秩序的“穩定器”，同時也是城鎮化和現代化的“蓄水池”[4]。

1.3?農村老人的土地情結

國外的相關研究指出，一個人晚年的生活際遇和他前半生的生活經歷是息息相關的，如健康風險、受教育程度、就業情況、收入水平、社會關系和社會參與等[5]。相對于新生代的農民，老年農民的受教育程度相對較低，在他們的生命周期中，受到的農業知識技能的培養以及在務農方面的經驗都是相對豐富的，從事農業生產的交易成本相對較低。李俏等認為，農村老年人年老時繼續從事農業生產是一種對勞動習慣的堅守，是一種路徑依賴[5]。李永萍認為，土地對于老年人有著三方面的重要意義：不僅解決了老年人的生存問題，還同時解決了老年人的生活問題、休閑娛樂問題，并且在一定程度上維護了老年人在家庭中的地位[6]。因此，土地養老對于農村老年人而言不僅僅是一種經濟上的支持，同時還具有精神慰藉以及維護老年人尊嚴和地位的作用。

2?農業現代化的要求

農業現代化，從本質上說，就是把傳統農業轉變成現代農業的過程。這種轉變主要包含三方面的內容：農業產業現代化、農業環境現代化和農業主體現代化。農業產業現代化是指農業本身在發展模式、結構布局、物質裝備、技術手段、經營管理等方面的現代化;農業環境現代化即農村的現代化，是農村在空間、經濟、政治、文化等方面的轉變;農業主體現代化即農民的現代化[7]。從根本上講，土地是農業的基礎，一切與農業相關的現代化都離不開土地，農業現代化的過程就是對農村土地資源進行管理、配置和運營的過程。

2.1?農業產業現代化

學界主流觀點認為，實現農業產業現代化的關鍵就是要工商資本下鄉指導現代農業生產，運用企業化和組織化的生產方式提高農業生產效率。而作為傳統農業代表的小農戶家庭經營應當退出農業，成為城市居民。他們認為城鎮化率是衡量一個國家現代化的重要標志和核心內容。而我國實際情況是，按常住人口算，2017年城鎮人口占總人口比重為58.52%;若按戶籍人口計算，城鎮化率為42.35%，兩者之間的差異為16.17百分點。常住人口城鎮化率遠高于戶籍人口的城鎮化率、農民工“漂浮型市民化”或半城市化等事實的存在表明我國農村人口城鎮化還有很長的路要走[8]。

2.2?農業環境現代化

農業環境現代化是農村在空間、經濟、政治、文化等環境上的轉變。其中空間環境與經濟環境的轉變都離不開對土地資源的配置——土地流轉。首先在空間環境上要求農業基礎設施建設現代化、土地平整化、土地規?；?。土地流轉是農村空間環境轉變的基礎。其次在經濟環境上，要提高農民的收入水平。農地流轉是將農村集體土地使用權由低效率使用者讓渡給高效率使用者，從而使原土地使用者獲得流轉收益的經濟行為[9]。此外，土地流轉是將土地從邊際收益低的農戶向邊際收益高的土地經營者集中，能夠有效增加人均經營土地的面積，實現土地規模化，提高農業生產效率，為農業現代化奠定基礎。從理論上說，土地流轉對土地流出者和流入者都具有重要的經濟意義。在政治和文化環境上，鄉村振興、鄉風文明是農業現代化的底蘊。

2.3?農業主體現代化

農業主體有傳統農業經營者與新型農業經營主體之分。傳統農業經營者是以家庭為單位的小農戶，而新型農業經營主體是在家庭承包經營制的基礎上，具有較大規模，生產較為專業，能夠較好地適應市場需求的組織[10]，主要包括種養大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業和經營性農業服務組織等[11]。農業主體現代化主要是指農業主體即農民的價值觀念、文化素質、生產技能、生活方式等跟上現代化的發展水平。新型農業經營主體是農業現代化的重要載體[12]。發展新型農業經營方式是實現農業現代化的必然要求。在農業現代化的過程中需要加快新型農業經營主體的培育，通過新型農業經營主體引領土地適度規模經營從而實現農業生產的現代化。與此同時，我國農業主體的絕大多數都是小農戶，盡管小農戶在生產效率、生產技術、文化素質、對市場的適應能力等諸多方面存在不足，但是小農戶具有頑強的生命力，對中國農村的現實情況具有很強的適應性，新時代的小農具有“沒有無產化的資本化”特征，是農業現代化的重要組成部分，在發展現代農業時也要注重對新農業中小農的扶持[13]。

3?土地養老與農業現代化的矛盾

3.1?老人農業與農業現代化的矛盾

由于土地養老既是農村老年居民迫不得已的選擇，同時也是他們維持生存和維系情感的重要支持力來源。在社會流動加劇、“半工半耕”的家庭模式等背景下，為了維持自己的生存和生活，農村老人既被動又主動地選擇了土地養老這種模式。與老年人土地養老相對應的就是老人農業，相較于青壯年而言，老年人經營土地更傾向于將土地牢牢握在自己手中，通過自己耕種土地獲得實物和金錢，滿足自身的生活所需。老人農業對于農業生產效率的要求相對較低，更加注重生態自然和精耕細作，享受耕種的樂趣，與現代農業所要求的規?；?、集約化、高科技、高效率背道而馳。對此學界認為，這種土地養老的形式不僅會對土地流轉起阻礙作用，還會阻礙農業現代化的實現。

與此同時，農業現代化對老人農業也存在一定的沖擊。農業現代化要求的農業適度規模經營與土地流轉，需要從老人農業中搶奪土地，就目前土地流轉的價格而言，經流轉之后的土地地租低廉，相對于老人自己耕種土地收入更少;此外，土地流轉之后老年人無法直接從土地上獲得自己日常生活所需的糧食、蔬菜等，失去土地后老年人的一切生活資料都需要從市場購買，這無疑增加了老年人的生活負擔[6]。

3.2?小農經營與新型農業經營主體經營的矛盾

土地養老以小農為基礎，學界主流觀點認為，現代農業與小農戶是對立的，弱質的小農戶難以擺脫落后的農業生產方式，不利于先進技術和現代生產要素的運用，必然阻礙農業現代化的發展，農業現代化應該走資本主導的大農業道路[14]。新型農業經營主體是發展農業現代化的“領頭羊”，是推進農業發展方式轉變的“生力軍”[15]。自黨的十八大以來，國家鼓勵構建新型農業經營體系，我國新型農業經營主體發展迅速，在引領農業專業化和現代化等方面取得了一定的進展。不過從長期和總體上來看，小規模的農戶家庭經營仍舊是我國農業的基本國情。發展農業現代化，培育新型農業經營主體就必須吸納小農戶手中的土地，弱化土地的保障功能，強調土地的財產功能。而以土地養老為基礎的小農經營，更加注重土地對生存和生活保障等方面的功能。這就導致了兩方面的問題。

其一，土地流轉不穩定，難以實現土地規模化。新型農業經營主體發展需要大量的土地作為生產基礎，普通農戶家庭擔心土地流轉會失地失權，對土地流轉心存疑慮，不愿流轉或不愿長期流轉土地，導致新型農業經營主體難以獲得土地或者土地流轉租期短，承包缺乏連續性，影響土地產出效率，以及生產投入的積極性。此外，新型農業經營主體與農戶在土地流轉價格上也存在矛盾，地價過高會減少新型農業經營主體的收入;土地租金過低則會降低農戶土地流出的意愿。受上述因素的影響，土地流轉效率不高，新型農業經營主體難以獲得連片的土地，土地規?；y以形成。

其二，新型農業經營主體融資渠道窄，資金獲取困難。新型農業經營主體發展過程所需資金量大，生產周期相對較長，資金回籠較慢，尤其是在成立之初，需要大量的資金投入。土地作為農民最后的財產和生活的最后一道防線，在是否具有物權上面存在矛盾，暫不能成為抵押物，導致新型農業經營主體發展動力不足。

上述問題都是站在培育和發展新型農業經營體系的角度上考慮。換一個角度，站在小農的立場上思考，發展農業現代化，鼓勵新型農業經營主體的發展在某種程度上也會對小農戶產生一些不良影響。在農業政策的制定和執行中，政府對新型農業經營主體支持“過熱”“過猛”，導致新型農業經營主體面臨的發展環境相對優越，形成對大量小農戶的“事實歧視”，以及小農戶面臨發展環境的“不公平競爭格局”。有些地方熱衷高強度地集中財稅、金融資源，支持少數新型農業經營主體“造盆景”“做示范”;甚至政府變相強制小農戶“轉出”土地，助力新型農業經營主體擴大土地經營規模[15]。這些現象的出現可能導致小農戶邊緣化，加劇小農的弱勢和貧困地位，成為發展農村經濟，維護農村社會穩定的“短板”。

3.3?土地養老與社會化養老的矛盾

農業現代化要求適度規?；洜I，除新型農業經營主體外剩余的分散農戶應當從農村轉移到城市，成為城市居民，進行社會化養老。有相當一部分學者認為，土地養老是社會化養老的阻礙，土地承包經營權歸農戶所有將農民束縛在土地上瞻前顧后，畏縮不前，阻礙了土地流轉與農村整體收入水平的提高[16]。但同時社會保障體系發展不完善又是土地養老存在的一個重要因素。

首先，農村居民不具備在城市生存的資本和技能。大多數青壯年農民工一開始因為農業比較收益過低，所以進城尋求更多的非農經濟收入，又因為自身工資水平低、城市生活水平過高、農民工社會保障不健全等，不得不將返鄉務農作為失業以及年老之后的保障。老年農民則更是如此，在年齡上他們不具備競爭優勢，在知識以及工作相關的技能方面也比不上后輩年輕人，只在務農耕種等方面具有經驗優勢，城市難以提供給他們適當的工作機會。因此對于大多數的農村居民，城市是留不住的，土地才是他們最實在的依靠。

其次，按照當前常住人口城鎮化率計算，仍舊有將近一半的人口生活在農村，如果要將大部分的農村人口都轉移到城市，僅剩新型農業經營主體在農村，那么城市的容納能力也會受到一定的挑戰，基礎設施建設、社會保障等都必須相當完備，否則城市會形成大量的貧民窟，我國也將落入中等收入陷阱[17]。

就現實情況而言，農民在很長一段時期內并不能完全脫離農村和土地，土地養老仍舊是當前老年農民非常重要的養老支持力來源，土地養老和社會化養老相互對立、相輔相成的狀況仍將長期存在。

4?土地養老與農業現代化的協調

農業現代化以土地流轉和規?；洜I、新型農業經營主體成為農村的主力、農村居民城鎮化為基礎，但是上述要素的實現不是一蹴而就的?；谖覈青l二元結構，農村人口數量龐大，人地關系緊張，農業基礎設施不完善，農村社會保障水平低等現實國情，我國的農業現代化是一個漸進的、長期的過程。而土地養老與農業現代化之間看似矛盾重重，實際有中國特色的農業現代化可以以土地養老為基礎，到現代化發展更為完善時，最終讓位于農業現代化。

4.1?支持老人農業的發展

無論是基于人口結構，還是基于產業結構和農業結構，短時間內將數量龐大的農村老齡農戶從土地上剝離出去是不可能的。農村老人也會因為自身資源以及體力等因素不愿離開土地。老人農業看似是一種低效率農業經營模式，老年人文化素質低、經營缺乏效率、缺乏外部支持，負擔不起國家糧食安全和農業現代化的重任。但立足全世界，大多數發達農業從業人口也呈現老齡化，其農業生產效率并沒有受到威脅[18]。我國的老人農業之所以呈現出低效低產，主要是由于我國農業基礎設施不完善，機械化程度低，其次就是農業經營者知識水平低下導致的生產力低下[17]。因此在農業現代化的發展過程中不僅要鼓勵新型農業經營主體的發展，同時也要支持老人農業的發展。既要認識到老人農業的不足，抓緊時間“補短板”，如完善農業基礎設施，普及農業機械化，大力發展農業社會化服務，加強農業經營管理技術的培養，提高農業經營者的知識技術水平和農業勞動力資源的利用率;同時也要發揮老人農業不計勞動力投入成本、精耕細作等方面的優勢，有效延伸農村老人的經營能力和生命周期內的耕作時間，做到揚長補短兩不誤。

4.2?促進小農與現代農業的有機銜接

十九大報告指出，要“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。這說明黨和國家充分認識到人多地少的基本國情對農業現代化的影響。盲目激進的農業現代化可能導致大量小農被擠出農業發展過程，成為發展現代農業的“旁觀者”和“落伍者”[15]。新型農業經營主體的發展需要一定的條件，在條件不具備的時候強行推進會事倍功半。當前政府應當積極為新型農業經營主體發展創造條件，同時重視和引導其他農業經營主體尤其是小農的發展，減少政策扭曲，避免新型農業經營主體發展緩慢、小農過快衰落造成生產力真空，引導小農戶向更加科學和規范的方向發展，逐步向新型農業經營主體過渡和轉型[19]。

4.3?構建土地養老保障制度

盡管當前耕種土地的比較收益低，但仍舊是家庭總收入中非常重要的一部分，在農村社會保障缺位或者不完善的時期，土地是一種綜合性的保障。要想在保持土地的養老支持與促進農業現代化下的社會化養老的發展之間保持一個平衡，就需要政策的配套與金融機構的參與。社會保障作為一種收入關聯計劃，可以吸納土地收益作為社會保障資金籌措的一部分，并通過市場化的投資管理，提高農民養老金的籌資水平，構建一種土地與保障相互關聯的養老保障制度。這種制度以政府為60歲以上的農民提供基本養老金為基礎，通過金融手段促進老年農戶土地流轉，從而增加農村老年人的養老收入和生活水平。在這種制度模式下有意愿的老年農民和定居城市的農民可以通過土地信托、土地銀行以及土地使用權反向抵押等方式，將土地承包經營權交于銀行等金融機構進行管理，約定相應的收益，把這些收益作為養老基金的一部分，由政府或銀行進行市場化的運營;銀行等金融機構再將土地進行連片處理后租賃或借貸給新型農業經營主體進行規?；?、集約化經營，并收取相應的租金和利息，形成農戶、銀行等金融機構、政府三者聯動的機制，最大限度地提升養老保障水平[20]。

土地養老與農業現代化之間看似矛盾復雜，但歸根結底就是土地的利用與農民利益的問題，因此協調土地養老與農業現代化之間矛盾的關鍵就是在提高土地利用效率和確保農民的土地保障權益之間尋求一個平衡，既注重土地和農業生產效率，同時又要確保農民老有所依。無論是支持老人農業的發展，還是促進小農經營與現代農業有機銜接，以及構建和金融信貸相結合的土地養老保障制度，都只是過程，是立足于中國國情的漸進式的改革途徑，最終目的還是要通過農業現代化打造有中國特色的現代農業，建立完善的養老保障體系，最終實現更加全面的現代化。

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