以政府會計制度改革為契機提升高校財務治理能力

于曉玲（高級會計師）張蒙（常州大學江蘇常州213164）

一、政府會計制度改革的內容

為推進國家治理體系和治理能力現代化，我國啟動了政府會計制度改革，形成了“政府會計準則+制度”的模式。2015年財政部出臺了《政府會計準則——基本準則》，并陸續出臺了《政府會計準則第1號——存貨》等具體準則［1］。2017年、2018年財政部陸續發布了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》及其補充規定和銜接規定等，形成了標準統一、會計信息質量口徑可比、期間可比的政府會計制度體系，為績效考核、出具政府綜合財務報告提供了真實的匯總數據。

政府會計制度創新性地引入了“會計3+5要素”，滿足了行政事業單位財務管理與上級財政預算管理的協同管理要求［2］。面對政府會計制度改革的推進，高校傳統的財務管理理念是否能夠經受住改革的考驗；現有的財務核算方式能否全面、科學、準確、及時地反映高校的資產負債、收入、管理費用、運行成本等相關財務核算信息和預算執行情況［3］，滿足高校的會計核算要求；高校目前的財務管理水平、內控體系建設能否應對政府會計制度改革帶來的財務風險變化等問題，都對高校的財務管理工作提出了新要求。在新時期背景下，高校財務如何以政府會計制度改革為契機，充分發揮在學校治理中的基礎和重要支柱作用，助推高校高質量發展，顯得尤為重要。

二、政府會計制度改革對高校財務治理產生的重要影響

（一）重構了高校會計核算模式，完善了綜合財務報告體系，有助于進一步提高高校的財務治理能力。政府會計制度呈現出了全新的“三雙”技術特征，確立了政府會計核算的“3+5要素”。多數高校都有不同類型的非獨立法人的附屬單位，原會計政策下這些附屬單位一般采用企業會計制度，因采用了不同的行業會計核算口徑，形成了形式不統一的會計報表，在此基礎上匯總編制高校決算報告難度大、質量低。政府會計制度改革后所屬不同行業的高校附屬單位的核算口徑一致、提供的會計報告形式和內容一致，既可以全面反映高校的年度預算收支執行情況，又可以全面及時地反映高校的日常財務狀況、運行管理情況等其他財務相關信息，為提高高校綜合財務報告的質量打下了堅實的基礎，滿足不同使用者的需要，形成了對高校財務內部管理的沖擊，促使高校財務管理的內容和管理方式發生改變。

（二）引入權責發生制，倒逼預算管理更加全面、規范、剛性。政府會計制度創新性地使用了預算會計功能［4］。預算會計的核算范圍不斷加大，增加了對債務、投資等的核算，能夠全面直接準確地反映預算執行的情況。政府會計制度可以揭示高校未來的現金流情況，有利于財務平衡，防范財務風險。這就要求高校在編制預算的過程中要考慮得更全面，不僅要考慮當年的預算收支情況，還要考慮學校的內債、應收賬款、應付賬款等外債情況，在注重預算結余的同時還要考慮現金的流入流出情況，建立跨年度的預算平衡機制。同時通過年初與年末預算收入支出的差異分析，找出高校當年增收節支的關鍵點，為下一年度的預算提供更加準確的依據。

中共中央、國務院發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》對預算從編制、執行、分析、績效考核等多方面的管理工作提出了更高的要求。以權責發生制的財務會計為基礎進行的成本核算能夠反映績效的實際成本，以收付實現制的預算會計為基礎進行的預算收支核算能夠反映項目的執行效率，真正實現投入與產出之間的有效匹配，反映資金的使用效率，使預算績效管理更加科學有效。

（三）提升高校成本核算意識，優化資源配置，提高資源利用效率。政府會計制度改革后，高校的財務會計核算與企業會計制度接軌，逐步實現對學校顯性和隱性辦學成本實行全覆蓋核算。政府會計制度下收入和費用的核算內容有所增加和細化，當期發生的所有收入、費用按照歸屬期間、發生對象按業務活動費用和管理費用在學校教學、行政、后勤等分類合理歸屬、分配，同時對發生的業務按照經濟科目進行明細核算，能夠更加準確地反映學校的辦學運行成本和支出方向。學校的各項教學、科研、行政、后勤等支出實際上是消耗資源的過程。在高校現有可持續利用資源一定的情況下，為了保證高校高質量可持續發展，應對學校的資金、人才、房屋、設備等資源進行合理有效配置，降低學院、部門和人員從事教學、行政、后勤等活動的單位成本，相關部門及人員都需要增強成本控制意識。此外通過建立完善預算管理、建立預算執行與財務結果的有效對應關系，科學合理地評價各學院、部門耗費公共資源的情況以及提供公共服務的效率，追求使用效益的最大化。政府會計制度改革后，高校應逐步樹立成本效益理念，探索合理歸集、科學反映高校運行費用的方法，調整優化支出結構，準確反映高校的整體運行成本，為高校全面實施績效管理奠定基礎。

三、政府會計制度改革后高校財務管理面臨的主要問題

（一）高校財務管理目標已不適應新政策的要求。高校財務管理的根本目的是通過規范高校的財務行為，實現財務收支平衡。以江蘇省省屬高校為例，財政撥款收入是主要收入，按照2018年公布的決算數據，有80%以上的高校財政撥款收入占到總收入的50%以上。近幾年來，一方面高校的人員支出大幅度增長，特別是高校需要負擔事業單位養老保險、職業年金等加大了高校的支出，另一方面基于建設高水平大學、“雙一流”大學等高校發展的需要，使得高校的內涵建設支出、人才專項支出等大幅提升。因此，摸清家底，真實反映高校的資產負債情況、成本管理績效情況和資金運營情況、優化高校資源配置成為高校財務管理的新目標。

（二）財務信息化水平亟待提高，財務信息共享處于最基礎階段。多數高校都完善了自身的財務管理系統，包括會計核算系統、自助繳費系統、預算系統、預約報銷系統、網簽系統等。高校財務核算系統基本采用了統一的核算軟件，同時在建設過程中也注重互聯互通，可以實現數據共享，為政府會計制度的實施做了充分的準備。但是多數高校未統籌安排信息化建設，各部門只根據自身的工作需求和意愿去采購滿足本部門管理需要的信息化管理系統，而且各軟件公司出于知識產權保護等目的，不愿對其他軟件開放對接端口，這就導致高校各部門系統之間從技術上很難實現無縫對接，比如資產管理系統、合同管理系統、招標采購系統、科研業務管理系統等，大多相互獨立、各自運行，難以實現信息互通和共享。高校財務部門如需通過財務管理系統從這些關聯系統中調取數據，只能依靠人工完成，不僅費時費力，而且嚴重影響了數據的質量，存在數據錯誤風險［5］。以折舊、攤銷的提取為例，因資產管理系統與會計核算系統無法對接，每月結賬前財務部門無法直接發起月結、鎖賬對賬，需資產管理部門、財務部門雙方人工對賬后，由資產管理部門提供折舊和攤銷的原始數據，再由財務人員通過人工篩選、處理進行分類、分項目處理，生成記賬憑證，大大增加了工作量和人工操作出現錯誤的風險。

（三）財務工作任務大幅度增加，對財務人員的綜合素質要求愈來愈高。長期以來，高校財務人員主要的會計職能僅限于會計核算，強調合規性，對經濟業務處理方式形成了慣性思維模式。政府會計制度的實施，因雙基礎、雙報告的變化，需要在一張憑證中同時生成財務會計、預算會計雙分錄，并編制4張財務會計報表和3張預算會計報表。同時因權責發生制的引入，收入支出的確認方式有了很大的改變。以科研收入確認為例，原《高等學校會計制度》下，僅需在科研到款后直接確認收入；在政府會計制度下，需要根據學校的實際管理情況，按照以支定收或合同進度、完工率等方式確認收入。如合同期為兩年，采用以支定收的方式確認收入，需每月確認一次，工作量是原來的24倍。另外每月增加的折舊、攤銷等核算內容，也使得財務工作量大幅提升。根據江蘇省《關于加強省屬高校財務隊伍建設的意見》，高校應配備占教職工人數1.5%—3%的財務人員，而目前高校財務人員的配備明顯不足。由表1可知，江蘇省屬高校2018年決算收入超過30億元的學校有3所，超過10億元的學校有11所，資產總額超過90億元的學校有1所，超過50億元的學校有4所，超過30億元的學校有7所。但僅有3所學校達到了財務人員的配備要求，且僅為最低值，其他學校均未達到配備要求。

政府會計的改革創新，除增加了財務人員的工作任務，也擴展了對財務人員綜合能力的要求，財務人員要善于學習，終身學習，能夠準確掌握準則、制度的相關規定及變化創新點，在日常賬務處理過程中具備很強的財務執行能力、職業判斷能力［6］。為保證高校的財務精益管理、提供優質服務，現階段財務人員的學習能力、協調能力、財務分析能力和服務能力、管理能力還有很大的提升空間。

2018年江蘇省屬高校收支情況及財務人員情況表

四、推進政府會計制度改革，提升高校財務治理能力的策略

（一）建立健全高校財務相關管理制度，提高財務核算、分析水平。政府會計制度改革對權責發生制的全面引用，使得原來以《高等學校會計制度》為依據建立起來的財務會計核算標準和財務管理制度已不再符合編制政府綜合財務報告的需要。高校應根據未來的發展規劃和目前的實際運行情況，結合內部控制體系建設、國家“放管服”改革、全面績效管理、成本核算基本指引等要求，及時修訂和完善與政府會計制度改革相適應的財務管理規章制度，如修訂高校財務管理辦法、預算管理辦法、成本核算制度、資金及存放管理辦法、收入、支出管理辦法等，針對政府會計制度新增或變化較大的內容，重新制定會計核算與管理辦法等。按照政府會計制度的核算原則，編制符合學校核算要求的《財務核算標準手冊》，對學校具體事項、特殊業務的財務核算提供應用指南，作為學校會計核算的唯一標準。確保提供的會計信息能夠反映學校經濟活動的整體情況，以及每項經濟業務或事項活動的具體過程，并根據需要提供學校分學院部門、分項目類別、分期間層次的會計信息。應根據學校管理需求，進一步完善財務分析方法，充分利用現代財務分析技術手段，為學校的發展決策提供依據。特別是在政府綜合財務報告需進行審計和公開的背景下，作為反映高校財務情況的載體，可以倒逼學校內部財務治理能力的提升。

（二）轉變思維模式，樹立成本績效理念。在學校資金來源有限的情況下，為保證學校高質量發展，應在不斷拓寬籌資渠道、擴大收入來源的基礎上，樹立成本績效的理念，科學合理地配置資源。財務部門要準確地核算學校的運行成本、明確成本的影響因素；將成本按照財務會計科目歸集分配到業務活動等特定對象；合理歸集“固定資產折舊”“無形資產攤銷”到特定的專項、設備，便于有針對性地開展成本控制活動，減少資源不必要的耗費，提升學校運行效率。同時通過成本核算，更科學地根據學校的發展規劃進行預算分配，為項目的取舍、大型資產購置、人才引進等決策事項提供依據，引導資金配置到成本效益較高的領域。

（三）處理好內部控制建設與政府會計制度實施的協同關系。政府會計制度改革的目的和內部控制建設的目標都是保證會計信息的真實準確，二者相輔相成，因此，政府會計制度改革與內部控制建設應該協同推進。首先，政府會計制度改革為內部控制建設提供了可靠保障。目前高校內部控制建設的重點對象是高校的經濟業務活動，尚未涉及到高校的業務活動，政府會計制度改革，對推進高校內部控制建設可以發揮重要的保障與推動作用，特別是實提折舊與攤銷、在建工程估價入賬、投資按權益法核算、預計負債入賬和名義價格入賬等會計方法的應用，可以給內部控制實現資產完整、財務信息準確的控制目標提供方法的保證和體系的保障。其次，內部控制建設為政府會計制度改革奠定了堅實基礎。內部控制建設通過健全制度、優化流程、完善崗位職責等專門方法［7］，確保財務信息質量和資產的安全完整性。通過預算管理控制、合同管理控制、收支管理控制等活動，可以正確核算高校的收入、支出、內部辦學成本與耗費。高校應把兩項任務有機結合起來，協同推進，互為支撐，相互保障，促進高校內部管理水平的提升，切實提高高校發展的質量、效率和效果。

（四）以財務信息化為基礎再造業務流程，推動“業財融合”一體化發展。政府會計制度改革后，僅以財務管理信息化為基礎的財務管理模式已經難以滿足高校一系列改革的需要。隨著財務精細化管理、成本核算管理以及優質財務服務需求的提升，需要高校統籌安排，逐步以財務信息化為基礎，實現與學校整體信息化系統的融合，形成集成、共享、互通［8］的大數據平臺。完成財務業務流程再造，構建起一套以業務內容為主要導向的財務業務一體化信息系統和完善科學的預算系統，實現全流程、多層次的財務管理模式，實現人工智能化，構建財務共享服務中心，以適應政府會計制度體系的實施帶來的工作環節和流程的變化。

在“業財融合”的大趨勢下，財務工作不僅僅是業務的事后報銷、審核、復核、付款的會計核算，還要逐步實現在財務信息化下業務的事前參與論證、預算管理，在業務發生過程中通過財務事項進行流程監控，業務結束后，根據部門在開展業務申請預算時設定的預算績效目標進行績效評價分析。對于形成的科學有效的績效評價結果，向學校、相關部門進行反饋，給學校、學院或部門的發展規劃提供參考，扮演策略咨詢專家的角色。

（五）提升財務人員的綜合能力，促進財務轉型。政府會計制度改革不僅政策變化大、內容多、涉及范圍廣，而且對財務管理的要求更加嚴格，對學校的財務人員隊伍建設及業務素質也提出了更高的要求。新一輪政府會計制度改革的推進和實施，要求高校財務人員不僅要全面理解和貫徹政府會計制度改革精神，加強對新準則、新制度的學習，還要不斷更新管理理念和增加會計學、財政學、大數據、人工智能學等交叉學科的知識儲備，提高獲取新知識的能力、跨界融合能力和擴展邊界的能力。

新時代高校的財務工作不再是傳統意義上的核算與監督，而是應該順應“互聯網+”背景下對會計發展的要求。財務人員應在了解學校整體規劃，清楚各部門、各學院的業務運作狀況的基礎上，實現財務管理目標，積極有效地參與到學校的資源配置中。將學校的教學任務、科研業務與財務工作相融合，結合業務情況進行預測，編制業務計劃預算，利用財務、非財務信息進行加工、升級，形成多維的、符合學校管理的財務綜合分析報告，為支持學校的發展決策和各學院、業務、職能部門的發展規劃提供有效的數據支撐材料，充分發揮財務人員在學校戰略規劃、控制、評價中的引領作用。

五、結語

為適應高校財稅體制改革的新要求，高校應將政府會計制度改革與高校經濟活動內部控制協同發展，管理理念實現由只重視“收支”向重視“資產負債、成本費用和預算收支等全面管理”轉變，逐步推進財務管理信息化、財務業務流程再造，走“業財融合”之路，提升高校整體財務治理能力，助推高校高質量發展。