我國城市高質量發展的形勢與對策

余池明 張曉娟 汪靜如

1 引言：經濟高質量發展對城市發展提出了新要求

1.1 城鎮化和城市發展進入新階段

我國城鎮化現已進入中后期，即以提高質量為主的發展階段。我國城市規模不斷擴大，大中小城市齊步發展；城市經濟持續增長，綜合實力顯著增強。我國城市發展也由外延擴張階段轉向了內涵發展和更新發展階段。無論從整體的城鎮化來看，還是從單個城市來看，都進入一個新的發展階段，即高質量發展階段。

1.2 經濟高質量發展對城市高質量發展提出了新要求

黨的十九大提出：我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率，著力加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制，不斷增強我國經濟創新力和競爭力[1]。城市作為經濟社會科技文化發展的中心、作為國家經濟發展的重要增長極，進入高質量發展階段也是必然趨勢。經濟高質量發展對城市發展提出以下幾個方面的要求。

1.2.1 進一步發揮中心城市作用

習近平總書記2019年11月在上海考察時強調，要深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，全面貫徹新發展理念，加快改革開放步伐，加快建設現代化經濟體系，加大推進三大攻堅戰力度，扎實推進長三角一體化發展，妥善應對國內外各種風險挑戰，勇挑最重擔子、敢啃最難啃的骨頭，著力提升城市能級和核心競爭力，不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水平[2]。

李克強總理在2019年的政府工作報告中提出，要提高新型城鎮化質量，“堅持以中心城市引領城市群發展”。中心城市是城市群的核心，是新型城鎮化的主體部分，是國家創新資源、高端資源集聚和社會資源重配的重點地域，也是國家發展總體格局中最為核心的載體。

隨著中國城鎮化率的飛速增長，我國城鎮人口占總人口的比重已超過60.60%。 新型城鎮化的一個重要特征就是，在人口遷移過程中普遍存在優質公共服務和范圍經濟偏好，促使中小城鎮人口向大中城市的再遷移。根據相關數據顯示，2012年以來人口逐步加速向大城市和特大城市集中，在人口向大城市和特大城市集聚的契機下，許多資金、科學技術等要素資源也源源不斷的向大城市集聚，形成了以中心城市為主導的資源配置格局。這些中心城市在快速的城鎮化中發揮了獨特的引導資源配置功能，在其規模經濟和范圍經濟效應作用下，城鄉生產要素的總體配置效率得到提升，中心城市成為優化國民經濟結構、提高經濟質量的關鍵節點和重要環節[3]。因此，促進經濟高質量發展需要充分發揮中心城市的引領作用。

1.2.2 提高區域協調和城鄉協調發展水平

黨的十九大以來中央確立實施區域協調發展戰略是國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分，也是實現經濟高質量發展的重要抓手[4]。2017年11月10日，習近平主席出席亞太經合組織第二十五次領導人非正式會議并發表重要講話指出，我們將不斷探索區域協調發展新機制新路徑，大力推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展，建設雄安新區、粵港澳大灣區，建設世界級城市群，打造新的經濟增長極。

從區域與城市群角度協調城市與自然、城市與城市的關系，是推動形成綠色發展方式的重要手段。隨著全球化的發展，城市群越來越成為一個國家、一個地區的重要載體。實際上，一個國家的競爭力經常體現在幾個大的城市群中，產業發展也是在幾個城市群中。同時，城市群中產業與生活服務緊密聯系，是一個有機的整體。所以在全球化背景下，要提高我國城市的全球競爭力，要從區域與城市群層面入手。

在我國經濟進入高質量發展的新時代，促進區域和城鄉協調發展必須堅持新的發展理念，完善城鎮體系，優化城市布局，創新發展思路，優化發展舉措，推動我國區域經濟發展邁向更高層次、更高水平。一是協調城市與自然的關系。統籌解決氣候變化、環境污染和流域治理等問題。二是統籌城市與城市之間的發展。明確各自的定位功能，減少同質化的惡性競爭，促進資源的有效配置。三是加強區域基礎設施建設和共享，防止重復建設，減少資源浪費，形成發展合力。

1.2.3 轉變城市發展方式，提高城市發展質量

2014 年，中央發布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，2015年，在時隔37年之后，召開“第四次”中央城市工作會議，明確提出從速度型城市建設轉變成質量型城市建設。城市作為各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，是經濟增長、社會發展、科技創新的主要載體，也是矛盾沖突集中呈現的“城市病”爆發地。中央城市工作會議強調，要轉變城市發展方式，提高城市發展質量，走出一條中國特色城市發展道路，提高城市發展質量，關鍵是要做到“一個尊重，五個統籌。”

第一，尊重城市發展規律。“城市發展是一個自然歷史過程，有其自身規律，必須認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想，切實做好城市工作”。這里面特別需要注意三個規律：一是要尊重經濟規律；二是要尊重自然規律；三是要尊重社會規律。必須認識、尊重、順應城市發展規律，端正城市發展指導思想，這是解決城市工作中出現的各種問題的根本。

第二，統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性。

首先要建立城市群發展協調機制。“要在《全國主體功能區規劃》《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》的基礎上，結合實施‘一帶一路’建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略，明確我國城市發展空間布局、功能定位。以城市群為平臺，促進生產要素自由流動和優化配置。各城市要根據國家空間戰略總體要求，找準功能定位，形成優勢互補、密切協作的區域協同發展新格局”。我國城市發展較為成熟，城市群空間組織形式與我國現階段水平相適應，并為統籌空間、規劃、產業三大結構提供重要平臺，是我國參與全球競爭的戰略區域。二是以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。進一步鞏固并優化東部城市群，中西部地區逐漸培育一批城市群，建設區域性中心城市，帶動中西部地區區域經濟發展和對外開放程度，引導產業流入，吸納家鄉人口返潮工作。三是有序疏解特大城市非核心功能。大城市的核心吸引力太強，對周邊城市的發展產生“抽水機”效能，各城市要結合資源稟賦和區位優勢，明確主導產業和特色產業，強化大中小城市和小城鎮產業協作協同，逐步形成橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局。四是“我國城鎮化必須同農業現代化同步發展，城市工作必須同“三農”工作一起推動，形成城鄉發展一體化的新格局”。

第三，統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性。

首先在城市風貌方面，“要加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控”，因地制宜，留住文化，加強城市設計與城市修補水平。二要轉變城市管理和服務。徹底改變粗放式城市管理方式，做到“三精”，即精準、精細、精心，這是城市工作的重點。城市工作就是讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。三要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節各個領域，要形成全天候、系統性、現代化的城市運行安全保障體系。樹立安全發展觀，提高城市應急管理能力。

第四，統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性。

一是深化城市管理體制改革，要“確定管理范圍、權力清單、責任主體。推進市縣兩級政府規劃建設管理部門綜合執法，推動執法重心下移、執法事項屬地化管理”。二是要加快落實戶籍制度改革，推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務，“統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革”。三是深化城市改革要大力推進城市科技、文化等諸多領域改革，優化創新創業生態鏈，加快信息化基礎設施建設和應用，加強城市管理數字化平臺建設和功能整合，加快智慧城市建設，建設綜合性城市管理數據庫。四是加強城市特色風貌和文化遺產的傳承與保護。不能“拆真古跡、建假古董”。要結合自己的歷史傳承、區域文化、時代要求，打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內凝聚人心。

第五，統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性。

一是在處理城市發展的三大空間關系時，“要把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”。城市工作要把創造優良人居環境作為中心目標，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。二是改善生活空間。“城市內部布局更加合理，加強城市各要素間的有機結合，找到安全防范措施，提升城市的通透性和微循環能力”，讓城市更有人情味，更加人性化。同時“要深化城鎮住房制度改革，以市場為主滿足城鎮居民多層次住房需求，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向。完善住房保障體系，實現公租房貨幣化，加快城鎮棚戶區和危房改造。老舊小區改造”。三是優化生態空間。“將環境容量和城市綜合承載能力作為確定城市定位和規模的基本依據”，加強生態修復。控制城市開發強度，致力于打造綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式，城市交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等基礎設施，要按照綠色循環低碳的理念進行規劃建設。對城市開發邊界進行有效劃定，控制城市“攤大餅”式擴張，將增量發展變存量提升，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。

第六，統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。

一是要創新城市治理方式，采取城市精細化管理，“城市治理應該疏堵結合、以疏為主，懲防并舉、以防為先，標本兼治、重在治本”。二是政府要從宏觀層次和全局發展上配置重要資源，以保障基本公共服務為重點，組織提供社會和市民需要的公共產品和公共服務，彌補市場缺陷。鼓勵社會資本參與城市建設、經營、管理。三是要尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理。實現城市共治共管、共建共享。把市民和政府的關系從“你和我”變成“我們”，從“要我做”變為“一起做”。要提高市民文明素質，文明素質培養和提高需要一個長期過程，要從一些小事抓起，持之以恒、久久為功[5]。

2 中國城市高質量發展任重道遠

2.1 城市高質量發展的涵義

我國城鎮化發展過程同時也是“城市病”凸顯并采用工業化途徑加以醫治的歷程。在過去，針對千城一面、交通擁堵、霧霾肆虐、黑臭水橫流的城市，我們通常采取“頭痛醫頭腳痛醫腳”的單一策略，開展了諸如田園城市、山水城市、低碳城市、生態城市等建設。盡管這些努力解決了部分城市“病灶”，但并沒有從根本上消除這些“城市病”。隨著經濟和社會發展過程中人們對質量的日益關注，質量不僅在內涵上日益豐富，在外沿上也不斷拓展[6]。城市高質量發展，需要從根本上協同城市的生產、生活、生態空間，實現以人為本的城市化，即生產要生態，生活亦生產，生態保障宜居宜業[7]。高質量發展的城市應當是生產功能、生活功能和生態功能的有機結合體[8]。

我們這里探討的城市高質量發展主要是指作為經濟社會發展的載體的城市人居環境的高質量發展，即城市規劃、建設和管理運行的高質量發展。從發達國家的城市發展歷史經驗來看，城市發展主要經歷了完善城市基礎設施功能、治理城市環境污染和提高城市美麗宜居水平三個階段。我們認為，我國雖然經歷城鎮化高速發展階段，但城市發展仍處于彌補基礎設施短板、完成污染治理攻堅戰和美麗城市建設的起步階段三大任務并重的階段。城市高質量發展是一個需要持續努力的過程，我國城市化、工業化、信息化三化交織的特點，使得我國城市高質量發展要同時解決三個階段存在的各種問題。

2.2 中國城市發展質量狀況

習近平總書記在黨的十九大反復強調我國要轉向高質量發展。高質量發展是我國當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。目前，中國城市發展質量仍然呈現出比較明顯的區域特征，與經濟發展水平格局相一致；城市發展質量與其人口規模不存在明顯的相關關系；大部分中小城市的發展質量仍然比較低；城市發展質量與戶籍城市化率線性相關等[9]。

2.2.1 從最新全球宜居城市排行榜中看中國城市發展質量

評價城市高質量發展的核心是評價城市人居環境的質量，其中宜居城市的評價可以近似反映城市發展的質量狀況。根據對消費環境、居住條件、經濟發展、自然環境、醫療衛生條件等十大類別進行綜合評估，美世（Mercer）咨詢發布2019全球宜居城市排名，維也納連續第10年問鼎全球最宜居城市，蘇黎世位居第二。亞洲地區中，新加坡（25）依舊是最為宜居的城市，緊隨其后的是日本的東京、神戶（并列49）、橫濱（55）、大阪（58）和名古屋（62）。中國香港排名第71，首爾（77）則因為從近些年的動蕩中平復上升了一位。中國大陸城市中，排名最高的是上海（103）、北京（120）、廣州（122）和深圳（132）[10]。

英國經濟學人智庫（EIU）宜居指數評分包括穩定、醫療、文化及環境、教育及基建五個方面。經濟學人智庫在北京時間2019年9月4日公布了2019年的世界最宜居城市榜單，奧地利首都維也納連續兩年獲得世界最宜居城市殊榮。墨爾本以不到1分的差距，排在第二。這是自去年墨爾本折桂失敗后，連續第二年在該榜單上排名第二。此前墨爾本連續七年蟬聯榜首。

稍早前，經濟學人智庫公布了2019年安全城市指數，在前十強榜單上，亞洲城市占了四個，大洋洲、歐洲和美洲各有兩個。東京、新加坡和大阪分列冠亞季軍，悉尼位居第五，墨爾本位居第十[11]。

經濟學人智庫全球預報總監阿加特·德馬雷在提及結果時說：“西歐和北美仍是全球最宜居的地區，這些地區的城市在總排名中依然表現不錯。排名最高的維也納就位于西歐，前30強中有16個城市位于西歐，西歐68個城市中有26個得分在80分以上。”

“西歐和北美的地區平均分都超過了90分，遠高于排名第二高的地區平均分，亞洲是73分。”[12]

從以上咨詢公司、智庫的城市排行榜來看，雖然每個評估選取的指標各有側重，但中國大陸城市的排名位次都比較靠后。

偏高的房價、擁堵的交通、被污染的環境等問題，不需要專業測評，居民在平時的生活工作中都能夠感受得到。我國城市化質量目前發展現狀與中國文明古國和當今世界第二大經濟體的新興大國地位不相符合[13]。

2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京召開。這次召開的中央城市工作會議，是我國城市發展史上的一個里程碑，為今后城市發展制定了行動指南，彰顯出中央對當前城市建設的高度重視，并對下一步如何進行城市建設給出重要論斷。

這次會議為“城市病”開出了“藥方”，現階段的城市病，不只是大城市的城市病，而是大城市有大城市的病，小城市有小城市的病，必須因地制宜，具體問題具體分析。

習近平總書記在工作會議中指出了城市發展存在的問題，也就是“城市病”，包括在規劃建設指導思想上重外延輕內涵、發展方式粗放，盲目追求規模擴張；違法違規干預城市“規建管”；城市越建越大、越建越漂亮，群眾生活卻越來越不方便；城市空氣污染、交通擁堵、出行難、停車難、垃圾圍城突出，蔓延加劇；地下管線數據不完整準確，出現“城中看海”；城市高樓與棚戶區、城中村毗鄰；城市建筑貪大、媚洋、求怪；火災、爆炸、坍塌安全事故頻發；農民工難以融入城市生活；城市管理人員不依法辦事。

現在人民群眾對人居環境關注度越來越高，對生活便利和城市安全的要求也越來越高。現階段“城市病”不僅十分突出，而且越來越嚴重。空氣污染、垃圾圍城、交通效率降低都十分突出。交通擁堵越來越嚴重，不僅大城市擁堵，中小城市甚至縣城都擁堵。城市地上建筑已具相當規模，人口也具相當規模，但地下基礎設施卻相對落后，“馬路拉鏈”幾乎隨處可見。所以我們要對城市病有可能集中凸顯做出充分預警，大、中、小城市在發展過程中，如何解決已有的病和新發生的病是關鍵要思考的問題。如共享單車隨意堆放，影響城市交通，是城市管理的難題，但同時又是解決大家最后一公里出行的重要設施，這都是我們需要解決的城市病。我們的城市化率超過50%，要實現我國城市高質量發展，這些“城市病”亟待解決[14]。

3 城市高質量發展的目標和重點領域的對策

3.1 城市高質量發展的目標

實現城市高質量發展，要打破以高速提升城市化率為重點和高環境污染與資源消耗為主的舊有模式，加強城市在發展包容性、城市的更新設計、城市的基礎設施建設，以及城市的發展方式等重點領域的提升，建立以高質量的城市基礎設施，高質量的社會公共服務，高質量的生態人居環境，高質量的產業發展氛圍為目標的新型城市建設模式，從而實現城市的可持續高質量發展。通過建設綠色城市、人文城市、智慧城市、安全城市、健康城市從而實現建設美麗城市的目標，努力讓城市更有序、更安全、更干凈，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好（圖1）。

圖1 城市高質量發展示意圖

3.2 加強城市高質量發展重點領域的對策

3.2.1 加快農村轉移人口的市民化，提高城市發展包容性

黨的十九大報告提出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。2018年政府工作報告在“提高新型城鎮化質量”中進一步提出：“今年再進城落戶1300萬人，加快農業轉移人口市民化”[15]。隨著城鎮化水平的不斷提高，我國一直在積極推進農業轉移人口市民化，但是與工業化進程相比仍然明顯滯后。加快農村轉移人口的市民化，提高城市發展包容性，應該從以下幾個方面加強：

一是深化戶籍及農村土地等制度改革。全面深化戶籍制度改革，探索建立外來務工人員落戶機制，完善戶籍的管理制度，進一步放開放寬城市落戶限制；大力推進“三權”分置改革，在堅持農村基本經營制度的基礎上，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益，將農民的戶籍變動與“三權”脫鉤，不以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。深化農村土地制度改革，不僅有利于加快農業現代化進程，也可以調動農業轉移人口進城落戶的積極性。[16]

只有父母認為是障礙，它才會成為障礙，因為你的溝通方式、言語會把它真正地演變為一個大障礙。家長擔心、害怕孩子犯錯誤，其實是被自己的想象嚇到了。

二是提升城鎮綜合承載能力。提升城鎮綜合承載能力，首先要完善城鎮基礎設施和配套公共服務水平。加快推進城鎮文娛、醫療、養老、教育、住房等基礎設施建設，重點提升義務教育和基本醫療公共服務水平，擴大進城落戶農民工住房保障覆蓋面，提高住房公共服務質量，降低農業轉移人口住房成本；加快推進城鎮基礎設施向城中村及城邊村延伸覆蓋，促進城中村城邊村居民對城鎮基礎設施的共享水平；堅持共享發展理念，建立兼顧農村及外來人口的公共服務供給機制，推進城鄉基本公共服務均等化，為加快實現農業轉移人口市民化提供有力支撐。

三是強化產業就業支撐，推進城鄉融合發展。積極引導勞動密集型傳統產業鏈延伸，重視勞動密集型的扶持與升級基礎上，加快以現代包裝業、紡織服裝業和木材加工業為重點的傳統優勢產業改造升級和規模化生產，増強產業對農業轉移人口市民化的帶動作用；加快推進農業農村現代化，推動城鎮基礎設施和公共服務設施向農村延伸，推進農村一二三產業深度融合發展；提升各級城鎮產業支撐能力，提高產業鏈水平，打造城市會客廳，加快建設成為吸納農業轉移人口就業的重要主體。

3.2.2 建立房地產長效機制，推動房地產業健康持續發展

2019年中央經濟工作會議指出：“要構建房地產市場健康發展長效機制，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任，完善住房市場體系和住房保障體系。”這標志著我國房地產市場將從短期差別化調控進入構建樓市健康發展長效機制的軌道。

建立房地產長效機制，需從供給側發力：一是探索土地供應制度改革。實現土地供給與人口流動的空間匹配，在人口集中流入區域增加土地供給，打破政府壟斷土地市場的格局，增加市場機制在土地資源配置中的作用，形成多元化的土地供給主體。

二是健全城鎮住房保障體系，加快解決解決中低收入群體住房困難問題。支持人口流入量大的一線、二線城市和其他熱點城市,降低準入門檻,增加公租房有效供應,因地制宜發展共有產權住房。[17]

三是建立購租并舉的住房制度。要以解決新市民住房問題為主要出發點,補齊租賃住房短板。人口流入量大、住房價格高的特大城市和大城市要積極盤活存量土地,加快推進租賃住房建設,切實增加有效供應。[17]

四是完善房地產稅收體系設計，提高住房資源配置及利用效率。稅收是調節住房資源配置的有效手段，加緊房產稅立法的準備工作，進一步完善房地產稅收體系中開發、交易、持有環節三個方面的稅收政策，將投機所得大部分轉為社會所有，提高住房資源配置和利用效率。

五是合理規劃城市間及城市內部布局，促進房地產市場區域的均衡發展。 目前房地產市場在大中小城市間發展不均衡，主要是由當地的經濟發展水平和城市生活質量不均衡導致的，城市內部公共服務資源和空間布局的不合理也導致了房地產市場的區域分化。通過逐步疏解大城市和特大城市的城市功能，引導產業及基礎設施建設的合理布局，包括合理布局城市間和城市內部的醫療、教育等公共服務資源，逐漸實現城市間的協調發展，從而促進房地產市場的均衡發展。

六是完善房地產市場監管制度，規范市場秩序。嚴格控制和規范房地產開發企業新開工項目，嚴格審批商品房預售項目，加強對房地產市場交易行為的管理，建立健全房地產市場信息披露制度，完善房地產信用體系和市場預警體系，全面清理房地產開發建設及消費環節的不合理收費現象，逐步形成規范嚴格的房地產市場監管制度。

3.2.3 加強城市更新和城市設計，有序推進老舊小區改造

城市更新與城市設計在城市發展中具有綜合性、系統性、歷史性的特點,需要注重長遠結合、內外兼修。隨著城鎮化進程的不斷發展，城市更新與設計也面臨著很大的挑戰，需要系統設計、綜合施策，需要新的制度法規，具有彈性的規劃管理，多元化的資金支持，獨特的城市更新管理框架等。其中城鎮老舊小區的改造是城市更新與設計中的重中之重，是一項重要的民生和發展工程。以城市更新為目標，有序推進老舊小區的改造，直接影響了居民的生活質量和幸福感。

有序推進老舊小區的改造，一是堅持以人為本，實現建設宜居社區的目標。老舊小區改造不是單純地對建筑等進行修繕，而是明確以社區內老年人、兒童等弱勢群體為關注重點的整體宜居環境的提升。要積極采取適老化措施，重點解決小區交通和無障礙通行問題，動靜態交通統籌安排，開辟更多的公共空間，滿足社區居民，特別是老年人、兒童的日常活動需求。二是堅持統一規劃、成片改造的原則。根據各小區實際情況，因地制宜，以街道辦事處管轄為范圍，按街區、片區規模確定相互毗連的老舊小區綜合改造內容和小區管理模式，統一規劃設計，完善服務配套設施，提高資源配置效率。在營造宜居社區環境的同時，著重防范與解決城市管理的各類風險。三是堅持綠色改造，擯棄大拆大改。改造應致力于環境生態恢復和社區功能修復，注重城市歷史文化風貌的保護。采用新技術、新工藝、新材料、新設備，推進建立城市更新與既有建筑改造相適應的工程技術體系。四是完善政策措施，推動老舊小區改造規范有序進行。建議國家出臺相應的配套政策和優惠政策，明確各部門責任，并對重點配套設施給予扶持和資金補助。各級政府要有針對性地制定指導性政策，統籌優化審批流程，確保老舊小區綜合改造立項有章可循，充分發揮政府的政策導向與保障作用。[18]

3.2.4 加強城市基礎設施系統化、網絡化,提升城市品質

一是要深入貫徹落實新發展理念，把城市作為“有機生命體”，從解決“城市病”突出問題入手，統籌城市規劃建設管理，推動城市高質量發展。深入貫徹落實新發展理念，即深入綠色發展理念和習近平生態文明思想，將生態文明建設與美麗中國聯系起來，借鑒生物學和從系統論角度認識城市，從解決“城市病”突出問題入手，統籌城市規劃建設管理。推動城市高質量發展，是適應經濟發展進入高質量發展階段的要求，也是城鎮化進入中后期，城市建設需要更加重視內涵和質量的必然要求。[19]

二是充分考慮基礎設施各系統、各要素之間的關聯影響，通過規劃統籌、共建共享，推動建立全系統、全過程、全地域的城鄉基礎設施體系。基礎設施是推動形成綠色發展方式和生活方式的重要基礎和關鍵支撐。保證城市有一個科學暢通的排水系統和防洪系統，是城市及時排除積水，避免受到洪澇災害威脅的重要保障。在工業化和城鎮化進程中，高效衛生的垃圾處理設施和分類制度可以減少污染，為公共健康做貢獻。對于目前較為突出的城鄉基礎設施碎片化，使用效率、運行效率和生態效率不高等問題，必須通過體系化的方式予以解決。其次通過城鄉基礎設施的綠色化和智能化，提升協同性和安全性，提高使用效率、運行效率和生態效率。近期智能化的建設，對我們基礎設施的終端應用來說是很好的契機，通過智能化建設，能夠更好地提高基礎設施管理水平及運行效率。

三是建立和完善城市建設管理和人居環境質量評價體系，開展“美麗城市”建設試點。“美麗城市”建設試點以探索建成人與自然和諧美好的人居環境為目標，推動城市發展建設方式轉型，為系統形成“美麗城市”評價體系、建設方法和路徑及為全面推進“美麗城市”建設提供可推廣、可復制的經驗，以城市體檢工作為抓手，不斷提升“美麗城市”建設水平。結合試點工作，建立和完善城市建設管理和人居環境質量評價體系，形成長效機制，為持續推進“美麗城市”建設提供保障。

四是系統化全域推進海綿城市建設，推進基礎設施補短板和更新改造專項行動。系統化全域推進海綿城市建設，是指不僅僅限于城市建成區域，要把城鄉全域作為大的水生態系統考慮。推進基礎設施補短板和更新改造專項行動，是通過更新和改造基礎設施建設的不足，帶動整體基礎設施建設的水平，從而大力提升城市綜合承載能力、改善城鄉人居生態環境、提高人民群眾居住水平，推動城市高質量發展的進程。

五是全面推進城市生活垃圾分類工作。習近平總書記曾對垃圾分類工作作出重要指示：推行垃圾分類，要加強科學管理、形成長效機制、推動習慣養成。要加強引導、因地制宜、持續推進，把工作做細做實，持之以恒抓下去。要開展廣泛的教育引導工作，讓廣大人民群眾認識到實行垃圾分類的重要性和必要性，通過有效的督促引導，讓更多人行動起來，培養垃圾分類的好習慣。[20]2019年，我國頒布了實施國家標準《生活垃圾分類標志》，46個重點城市居民小區垃圾分類平均覆蓋率達到53.9%，地級市全面啟動生活垃圾分類工作；2020年，全國46個重點城市要實現基本建成生活垃圾分類處理系統的目標。

3.2.5 轉變城市發展方式，建設綠色城市

綠色增長是發展方式的必然選擇，城鄉建設是促進產業轉型、城市轉型和社會轉型的重要驅動力，以城鄉建設轉型促進產業轉型、城市轉型和社會轉型，為可持續、包容性的綠色增長提供支撐和保障，首先就是要推動形成致力于綠色發展的城鄉建設方式和格局。

一是轉變城市建設方式。推廣新技術、新材料、新標準，促進經濟和產業轉型升級，達到綠色產業鏈。

二是營造適宜新業態新產業發展的環境和條件。建設綠色城市和智慧城市，按照綠色智慧、循環低碳的理念規劃建設城市，推動城市轉型發展。當今社會，新的業態與過去傳統產業是不一樣的，比如互聯網產業、智能產業等，很多都是跟生活緊密結合的。過去是只見物不見人，現在幾乎任何一個產業都是跟人有關系的，所以我們要建造適宜這類人生存的環境和條件，這樣才能把產業發展起來。特別是現在智慧城市的建設，將會對我們城市的發展帶來重大的影響，這對新業態的形成、新發展方式的形成會有很大的推動作用。

三是建設美好生態環境和人居環境。倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式。現在大家都要找生存環境好的地方，要系統打造好的人居環境，從人的活動到資源的利用逐步到綠色城市。比如哥本哈根，騎自行車的人數很多，很早就著手進行綠色城市建設、智慧城市建設，不斷推進，才有現在這么好的結果。

3.2.6 加強名城名鎮名村和歷史街區保護，建設人文城市

文化遺產是城市的靈魂，城市高質量發展要加大城市歷史文化保護工作力度，弘揚中華優秀文化，傳承城市歷史文脈，塑造城市特色風貌，堅定文化自信。

一是歷史文化保護與利用。加大歷史文化名城名鎮名村保護工作力度，建立“一年一體檢、五年一評估”的體檢評估制度。根據評估檢查情況，對保護不力的城市進行通報批評，并要求限期整改，對整改不到位的城市，將提請國務院撤銷歷史文化名城稱號。同時，加快歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作，加強歷史文化名城名鎮名村、歷史文化街區、民族風情小鎮文化資源挖掘和文化生態的整體保護工作，加強城市歷史文化保護工作，留住城市的歷史人文記憶。

二是弘揚中華優秀傳統文化，傳承城市歷史文脈。習總書記說過：“中華優秀傳統文化是中華民族的精神命脈，是涵養社會主義核心價值觀的重要源泉，也是我們在世界文化激蕩中站穩腳跟的堅實根基。”文化傳承是人文要素融入城市建設中的重要路徑,是實現文化認同、凝聚民族精神的主要方式。盡管有些城市已經開始重視和保護傳統文化，但還沒有把文化傳承納入建設人文城市的規劃中來，甚至為了短期效益而破壞歷史文化傳承。在人文城市建設中，要切合實際地融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈，要傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗鄉鎮，要讓居民“望得見山，看得見水，記得住鄉愁。”

三是塑造城市特色風貌，堅定文化自信。每個城市都有自己區別與其他城市的獨特風格，每個城市都依循著屬于自己的特有城市文脈，并且通過特有的城市文脈呈現城市獨特的歷史傳統，文化習俗等整體城市風貌。城市獨特風格的塑造不是城市外觀、建筑風貌和名勝古跡的簡單組合,而是要深入到城市文脈、城市肌理中去尋覓它的外延與內涵特征，把城市的開發創新與固有文化結合起來。要堅定文化自信，通過結合城市的歷史傳承、地域文化、時代要求打造屬于每個城市的獨特人文城市精神。

四是增強人文城市建設意識，提升市民素質。市民作為推動人文城市建設的能動力量,是城市品位的最終決定者和最廣泛的體現者。只有把城市人文精神內化為市民的自發行為，城市文化才能有所依托。增強人文城市建設意識，首先要讓市民擁有良好的社會價值取向，讓先進的文化觀念作為導向，更新人的整體觀念。其次要充分發掘傳統民俗文化，開展具有地方民族特色的活動，使市民主動參與，拓寬市民文化生活的內涵和外延。要讓市民參與城市人文建設中來，不斷推進城市治理模式，讓市民充分體現城市人文關懷[21]。

3.2.7 加強新一代信息技術的應用，建設智慧城市

在國家新型城鎮化戰發展的背景下，我國智慧城市規劃與建設加速推進。到目前為止，我國95%的副省級城市、83%的地級城市,總計超過500座城市,均明確提出或正在建設智慧城市。建設智慧城市已經成為促進城市高質量發展的生力軍，不斷推動著城市高質量發展的進程。

首先要發展新一代信息技術，完善基礎設施，支撐智慧城市建設。基礎設施的建設水平直接決定了智慧城市的發展前景，加強和完善基礎設施建設是支撐智慧城市健康運轉的核心。通過持續發展通信及互聯網技術，提高城市信息基礎設施水平。不斷突破衛星導航及遙感技術，拓寬城市信息獲取途徑。不斷完善大數據平臺建設，提升城市信息處理能力。

其次要不斷拓展新型智慧城市的應用體系，才能突顯智慧城市在城市高質量發展中的作用。目前在信息技術和基礎設施不斷發展的支撐下，新型智慧城市的應用范圍不斷拓展，包括智慧交通、智慧醫療、智慧社區、智慧政務、智慧環保等等涉及城市管理的方方面面。不斷發掘和拓展新型智慧城市的應用范圍，才能逐漸建立以新一代信息通信技術的集成應用為核心的智慧城市新模式，為城市居民提供高效、安全、便捷的居住環境，從而促進城市的高質量發展。

第三要加強智慧城市的整體戰略規劃，避免信息孤島和混亂無序。智慧城市需要自上而下的整體規劃，需要建立層次分明的系統架構，需要各領域進行數據共享和協作，要避免數據孤立，實現數據聯通，需要統一的系統協議和鏈接標準，這些都需要智慧城市進行有效的總體規劃和頂層設計。

四是主動應對數據安全風險，保障智慧城市安全穩定發展。智慧城市主要依托信息與通信技術、大數據、云計算、物聯網等新技術的應用，數據的安全關乎智慧城市能否安全穩定運行，要提前建立相關法律法規來規范和保障數據運行環境，同時要提升數據安全管理和防御技術，才能保障新型智慧城市安全穩定運行和發展。[22][23]

加強數字城管向智慧城管升級，建立和完善城市綜合管理服務平臺，發揮其考核監督評級引領城市人居環境建設和管理的作用。

3.2.8 加強城市應急體系建設，建設安全城市

城市建設回歸初心，城市安全是城市高質量發展的底線和基本要求。2003年的Sars和今年的新型冠狀病毒肺炎肆虐不斷警示我們城市應急管理和安全建設的重要性。必須加強城市韌性，提高城市應對突發公共衛生和公共安全事件的治理能力。

一是完善應急管理體系。要建立相對獨立的應急管理體系，將城市應急管理職能從常規職能中獨立出來，使得城市應急管理體系與城市常規體系形成相互獨立且緊密聯系的關系；將分散的應急管理職能加以整合梳理，形成統一運作、切實有效的應急管理體系；在現有的城市應急管理體系的基礎上進行完善協調和精準規范，使得城市應急管理體系與綜合應急體系更加契合，確保整個城市應急管理體系更加科學高效。

二是完善安全管理標準。提高城市安全及應急設施的標準要求，完善城市基礎設施的技術標準，加強城市基礎設施尤其是安全應急設施的定期維護和管理，增強抵御事故風險能力，保障城市各項設施安全有序運行。

三是加強基礎設施安全管理。安全是城市基礎設施建設最重要的方面，要高度重視，嚴格把關。在城市基礎設施建設、運營過程中，要加強安全監督管理，落實安全防范措施，嚴格按照規劃推進城市地下管廊采取綜合管廊模式建設；對與市政設施配套的安全設施建設，進行及時升級改造、更新換代，對消防安全設施及時建設和維護，縮短滅火救援響應時間；優化城市路網和交通組織，完善和規范道路交通安全設施；嚴格治理城市建成區違法建設，加強城市房屋改造中的安全生產、監督管理。

3.2.9 加強公共衛生服務和設施建設，建設健康城市

城市發展促進了經濟繁榮和社會進步，有利于促進人民健康，城市發展也帶來熱島效應、環境污染、生物多樣性減少、住房交通擁擠、教育衛生滯后等問題，對人民健康帶來不利影響。在衛生城市的基礎上建設健康城市也是城市高質量發展的重要任務。

從城市人居環境建設角度來看，一是建設健康環境。加大污染防治力度，全面改善環境質量。加強環境衛生綜合治理，推進美麗社區建設。深入開展愛國衛生運動，營造衛生宜居的生活環境。二是完善公共衛生服務設施建設，特別是與兒童友好型城市建設、適老設施、無障礙設施相關的設施建設。三是空間規劃、城市設計和建筑設計中更多地考慮居民健康的需要和應對公共衛生危機的需要，大力堅強健康住宅建設。

4 結論

總之，城市高質量發展任重道遠，需要我們從城市規劃建設和管理的體制、機制、法治方面不斷調整完善，在發展觀念、技術和標準方面不斷改進。需要回歸城市建設的初心，城市發展要把創造優良人居環境作為中心目標，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。