國家制度改革下的我國城市規劃適應邏輯與路徑*

潘 悅 林啟行

1 導 語

指導我國城鄉建設發展的制度演進可歸納為大力推進城鎮化進程的物質空間建設階段，推進城鄉一體化的可持續發展階段，和自然資源保護優先的國土空間統籌發展階段。各項制度要求的轉向需要我國城鄉規劃作用和技術的及時調整。現階段在我國新的國土空間體系要求下，協調城鄉規劃與土地規劃、生態規劃和城鄉治理的關系，擬清在國土資源保護與城鄉一體化發展中的城鄉規劃角色、作用和技術要求顯得尤為重要。

2 國家制度改革及其對城市規劃的影響

2.1 國家制度對城市規劃的影響邏輯

國家制度又稱為國家體制，是確立一國階級統治關系的基本制度和頂層制度，對促進城市發展具有決定性作用。不同國家制度類型對城鄉建設發展的影響邏輯體現為公共部門與私人部門在城市建設事務中承擔的角色與職責存在較大差異。當以社會主義為主導時，政府承擔了較多的城鄉建設任務，包括產業與居住物業，公共服務于市政基礎設施。當以資本主義為主導時，政府起到對市場建設行為的調控作用，各類產業設施及其城市配套設施由市場主體決定。

城市建設主體是對參與各類城市建設事務的行為主體的統稱，包括政府主體、市場主體和使用主體三類。而城市規劃是通過引導、管控政府主體、市場主體和使用主體的建設行為，達到服務城市發展的目的（圖1）。城市規劃雖然沒有直接“規劃”某種國家制度（政治制度），毫無疑問的可作為政治規劃的一種表現形式。根據布坎南理論觀點，城市規劃與國家制度是隸屬關系下的配套制度，兩者之間的匹配程度反映了對城市發展的促進效果。

2.2 城市規劃適應國家制度改革的內在邏輯

圖1 國家制度變遷對城市規劃的影響機制圖

既然“與生俱來”的擁有與國家政治綁定在一起的使命，當國家制度發生改革時，城市規劃存在不同的路徑適應國家制度變遷，即從物質空間維度、技術維度、經濟維度、社會維度到可持續發展維度的規劃思想變革，共同推動國家制度改革下城市規劃的適應發展。而近現代城市規劃發展歷程顯示出規劃的改革趨勢與下一時期的國家制度發展方向是相吻合的。

國家制度改革背景下，城市規劃潛在地反映了經濟社會發展趨勢，通過制度、技術與體系方面做出相應的系統性調整，以適應城市建設中新的政府主體與市場主體關系及其利益訴求。目前，基于制度視角的新結構經濟學（林毅夫），新公共管理（簡·萊恩）等學科觀點，均主張市場化主體對城市開發建設的積極作用。又如撒切爾夫人主政之后，英國由“左派”思想向“新右派”的保守思想過渡，中央政府減少對于市場行為的干涉，城市開發與基礎設施建設由市場說了算，城市規劃通過“協作規劃”“合作規劃”等規劃范式轉型響應國家制度改革。

3 中國國家制度改革及其規劃適應性評價

3.1 建國以來的我國國家制度改革特征

建國以來，我國經歷了二次國家制度變遷，1978年后的特色社會主義制度建立和中共十八大后的政治經濟體制深化改革。四十年來的改革開放伴隨著我國城鎮化快速發展，從歷屆黨代會的宏觀經濟制度變遷，反映了中央政府對待政府與市場在城市建設發展中作用的態度轉變（表2-1）。即：從個體經濟是補充（中共十二大），到私營經濟是補充（中共十四大），到非公有制經濟是重要組成部分（中共十五大），到堅持兩個“毫不動搖”（中共十六大），再到堅持平等保護物權、形成各種所有制經濟平等競爭新格局（中共十七大），到“市場在資源配置中起決定性作用和更好的發揮政府作用”（中共十八大），最后對“自然資源和生態環境、鄉村振興”等具體方面的改革（中共十九大）。

表1 歷屆黨代會的核心思想及其對城市建設的影響表

從政府與市場關系的變遷可以看出，市場在城市建設運行中的作用日益加強。改革開放四十年來，市場化建設行為提高了建設主體積極性、城市建設效率與資本利用率，中央與地方政府不再作為“全能政府”全方位的承擔產業設施與城市配套設施的建設任務。從我國東南沿海到中西部地區，市場化程度與城市發展水平存在較大差異，政府與企業在城市建設中承擔的作用存在較大差異，然而，較為剛性與統一的城市規劃管理標準難以適應不同地區城市建設的實際需求。但更多因素是在國家制度改革的影響下，由我國相配套的城市規劃變革不足造成的，以至于城市規劃制度發展滯后于經濟社會制度發展，不能較好的服務于城市建設發展。

3.2 國家制度改革下的我國城市規劃適應性評價

3.2.1 國家制度差異：外來和尚念不好本土的經

雖然中西方國家存在著體制差異，但城市由前工業化階段向工業化階段、后工業化階段發展的演進規律是類似的。改革開放以后，我國多數城市大多引入西方城市規劃理論與建設經驗，而在實際運用中發現，這些國外規劃經驗大多不能照搬到中國實踐之上來。最主要的原因是，發達國家的城市規劃歷程是依附于自由市場經濟下的產權私有化格局演變而來，而中國的城市規劃還兼有深厚的“自上而下”計劃經濟體制色彩，這兩者本是沖突的。歐美國家的城市規劃比較重視對大眾行為的引導與控制，多強調私有化產權的公共利益職責。而中國的城市規劃強調了“自上而下”的行政執行力和對市場化行為的支撐，同時保護私有化權益和弱勢群體利益。鑒于國家制度的不同變遷方向，各國城市規劃的適用性發展存在較大差異，導致西方的規劃理論與制度、技術難以滿足中國城市建設要求。

3.2.2 國家制度變遷類型差異：城市規劃滯后于國家制度改革

目前，我國已經進入以政治體制改革為核心的深化階段，經濟與政治體制的每一次改革是對政府與市場關系的重構。而十九大以后，我國“自上而下”制度改革下的國務院多類部委職責調整，導致經濟社會配套制度難以及時適應現實，以至城市規劃無法與國家制度及其它配套制度相互協調，最終影響了城市建設發展效益。

相比而言，美國、英國、日本等國家的國家制度體系經過了100多年的漸進發展，并伴隨著本國城市化率的自然增長，才逐步形成了相對完善的城市規劃體系與管理制度。而中國城市規劃在60余年時間里，經歷了計劃經濟體制下的大躍進階段，文化大革命的停滯階段和市場經濟體制轉型的“初生”階段。在國家制度的快速改革進程中，城市規劃難以系統、全面的自適應發展。在多元化、復雜化與動態化的城市發展現階段，我國城市規劃理論與制度建設需要適應深化改革的步伐，應對城市發展的訴求、經濟的轉型和配套制度的建構。

4 新時期背景下的中國城市規劃適應邏輯

4.1 “十九大”后的我國城市規劃角色與作用

我國處于社會主義初級階段的國情與社會主義市場經濟地位，決定了我國“混合型”國家制度類型。現階段中國正在以較快的速度，“自上而下”地著手深化政治經濟體制改革。十九大以來，我國基本明確了政府的宏觀調控作用與服務型職能，城市具體建設交由市場解決，這樣改變了政府的裁判員與運動員的雙重角色，并限制了政府那雙管不住的手。在此背景下，以政府為代表的公共部門與以企業為代表的私營部門，在承擔城市建設分工上存在較大的彈性。其次，政府與企業建設行為背后的利益需求，以及不同城市設施的經濟社會外部性存在較大差異，由此我國城市規劃首先需要把握“社會主義市場經濟”中政府與市場之間的“度”，以適應不同城市建設主體之間的關系，以及確定在此關系下不同城市建設行為的參與方式（圖2）。

圖2 城市規劃在城市建設中的作用圖

突出城市規劃的空間屬性與政策屬性是應對國家制度改革的基礎。城市規劃是通過對事物空間屬性的管理達到引導、控制其經濟屬性與社會屬性的目的，即通過研究其經濟屬性（包括影子價格因素）與社會屬性（包括外延社會效益），對其空間屬性采取定位、定性、定量、定界方面的指導、控制與管理（圖3）。

由此，中國城市規劃應對國家制度改革的適應路徑可理解為：以“發展”為導向，強調城市規劃的空間承載性，加強空間與經濟、社會、生態、文化等“五位一體”的同質性特征對接，由此建立適應社會主義市場經濟發展的城市規劃理論與技術；并作為政府優化配置城市資源的宏觀調控手段和空間平臺，城市規劃組織協調相關城市發展要素，“合力”促進城市發展，從而達到平衡發展中公平與效率的根本要求。

圖3 城市建設對象與城市規劃的作用關系

4.2 新時期背景下的我國城市規劃變革思路

4.2.1 與時俱進的規劃發展觀

城市規劃發展觀是指適應經濟政治制度深化改革下的城市發展不確定性，以及不同經濟發展水平和市場化程度差異下的地方調控政策，并滿足政府與企業之間的動態博弈關系，保持對現有規劃技術、方法與管理手段的動態調整。其次，充分考慮城市空間從萌芽期、成長期到成熟期階段的量變到質變過程中，城市產業、社會、生態在空間上的不同反映，及其城市空間的自身演變特征。

4.2.2 政體特色下的規劃合作觀

城市規劃的合作觀，是指城市規劃作為促進政府、企業與社會三者合作的空間平臺，以此推動城市發展要素之間的合作，優化配置城市資源。我國的規劃合作觀有別于西方的“合作規劃”概念。在國外，“執法、司法與立法”是三權分立的格局，政府作為執法主體只是管理維護城市運行，不直接參與具體建設事項，城市規劃理論與實踐可較少受到政府的行政干預，可相對順利地推動城市管理制度建設。

我國城市建設參與主體之間的關系受經濟發展水平、城市治理能力的綜合影響。在服務型政府角色轉型的進程中，城市規劃通過不同規劃手段與控制力度滿足計劃與市場的雙重調控要求，加強對城市發展的引導，優化配置城市資源。

4.2.3 推動市場經濟發展的規劃制度觀

城市規劃制度是城市規劃實施與城市發展的保障。規劃制度觀強調通過制定合適的法制手段促進城市發展，提高建設效率并維系公平。新國家制度突出市場經濟對城市發展的核心地位，私人部門在承接各項城市設施建設中起到核心作用。而市場經濟實則為“法制經濟”， 建立規劃制度既是為了約束地方政府那雙“管不住的手”，也放活市場經濟并避免市場失效。同時，城市規劃制度建設存在其局限性，它需要結合其他法律手段、經濟手段與行政手段共同指導政府、企業和社會主體的建設行為。

5 新時期背景下的城市規劃適應路徑

5.1 中國城市規劃具備的雙重職能

城市規劃是通過服務于城市建設，達到促進城市發展的目的。其中，發展觀突出城市規劃尊重制度變遷現象和城市發展的客觀規律，合作觀反映了城市規劃促進不同參與主體和城市發展要素合作的服務職能，制度觀則強化了城市規劃引導、約束城市建設主體行為的政策屬性。由此，十九大后中國政治經濟體制深化改革的背景下，我國城市規劃應該具備的兩個重要職能——公共服務與公共政策的雙重角色，只有這樣，才能適應國家制度變遷下的城市建設發展要求，并滿足自然資源部、住建部等部門的各自分工和任務要求。

一直以來，各界多研究城市規劃的公共政策角色和職能，而規劃政策是通過指導、約束、管理、監督參與主體的建設行為達到修正其行為結果的目的。當城市規劃無法調和多元建設主體之間的利益沖突時，其政策效用便會大打折扣。在新改革背景下，公共服務體現了城市規劃為城市建設發展的綜合服務觀，包括為參與主體、城市設施建設、其他類型制度的綜合服務。公共政策是城市規劃作為政府的調控手段行使城市建設管理職責，并依據不同城市發展水平，制定相應的服務標準與政策內容。城市規劃的公共服務職能是行使公共政策職能的基礎，公共政策職能是發揮公共服務職能的制度保障，兩者之間相輔相成，缺一不可。

5.2 城市規劃的公共服務職能

擁有公共屬性的政府部門或政策工具都應具有公共服務的職能，城市規劃的公共服務職能突出自身的空間平臺作用，依據各類城市設施特征，為參與主體提供一個利益溝通與博弈的服務平臺。我國城市規劃的公共服務職能具有多層次特征，其目標在于協調中央與地方政府的土地資源沖突，協調地方政府決策層與執行層之間的關系，地方政府與企業、社會之間的關系。從宏觀層次看，城市規劃是以城市發展階段性特征與市場經濟規律為基礎，為政府提供城市發展決策建議，并加強政府的有效行政與有效管理；微觀層次上，城市規劃作為政府行政職能之一，為企業與社會搭建合作平臺，突出有效參與和有效建設。

圖4 城市建設相關規劃的邏輯關系圖

宏觀層次：突出城市規劃的空間發展戰略職能，為政府領導層提供決策依據，并為同級行政部門提供城市發展要素的管理平臺。政府各職能機構是優化配置城市發展要素的主體，不同部門負責管理不同類型要素，經濟類管理部門負責產業發展的相關工作安排，社會類管理部門負責社會發展的相關工作安排等。其中，各類型規劃是行政部門管理工作的依據，而城市規劃扮演了統籌、協調各類規劃的“空間平臺”。城市規劃管理部門通過與其他行政部門之間的協作，發揮城市發展要素的合力作用（圖4）。

微觀層次：如何公平的處理社會與企業之間的博弈關系，關鍵在于城市規劃為其提供一個各自表達、溝通其利益訴求的平臺，保障各自利益。不同城市發展階段下的政治、社會、經濟發展水平的差異，導致企業與社會的公共參與程度與要求存在差異性，城市規劃應通過技術手段予以區分，讓各方能夠充分參與、公平參與。其中，企業關注規劃要素的經濟價值，比如容積率、建筑高度、綠地率、土地利用性質等控制要素，居民關注規劃要素的社會價值，比如教育、文化、娛樂、體育設施的區位、規模、數量等控制內容，這要求政府各行政部門對城市設施多元屬性的統一管理。

5.3 作為公共政策的城市規劃

公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案。作為公共政策，城市規劃重在通過引導、調節相關利益者的行為，達到保障城市設施建設的目的，體現出公共政策的本質——利益的合理分配與利益的優化增進。

城市規劃政策是具體的、可運用的。市場經濟下多元建設主體參與城市建設活動，不同主體及其需求對承接的城市設施存在差異性偏好。由此制定規劃政策，需要兼顧不同城市發展階段的城市建設主體類型，并針對不同城市設施特征做出價值判斷及技術應對。

6 結 語

國家制度改革導致了政府主體和市場主體所承擔的城市建設工作邊界的變化，直接影響了城市規劃的實際效用。依據經濟與社會發展的實際情況，國家制度會因此做出相應調整，或以促進經濟增長為目的，或維護社會穩定，或保護生態環境。本文研究強調城市規劃的本體作用，即適應不同目標下的國家制度改革，城市規劃需要在規劃思想、理論、政策、技術與方法等一系列方面改進，以適應新的國家制度環境并促進城市發展。

十九大后國家組建了自然資源部，城市規劃體系轉變為國土空間規劃體系，這進一步突出了城市規劃的空間承載職能和空間屬性特征，從而更加合理、客觀、積極地影響和對待城市的規劃與發展，這在當今形勢下顯得尤為重要。