事業單位所辦企業股權轉讓風險及防范

賴如通 嚴春炎

當前，事業單位投資所辦企業經營發展面臨諸多挑戰，法人治理結構不健全、管理體制機制不順、事企關系不分、債務糾紛較多等問題突出。根據企業發展需要，通過公開的市場依法處置國有服權，是推進事業單位所辦企業清理規范，深化國有企業改革，實現政府職能和企業治理機制轉變的重要舉措。由于事業單位所辦企業成因的特殊性，以及事業單位管理人員對服權交易政策不熟悉不專業，在服權轉讓交易中，在政策、法律、內部決策、價值評估等方面存在風險，帶來潛在的國有資產流失和資產管理廉政風險，有必要高度重視，加強防范與應對。

一、事業單位所辦企業國有股權轉讓政策及主要流程

根據《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第90號)有關規定，事業單位國有資產表現形式包括流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等。所辦企業國有服權本質上是事業單位對外投資，屬于國有資產范疇。事業單位接受上級主管部門及同級財政部門委托，代理行使國有資產出資人職責，履行相應的監督管理責任，目的是實現國有資產保值增值。

（一）政策法規依據

與一般的國有企業不同，事業單位所辦企業國有服權受上級主管部門及同級財政部門監督管理，而非本級國資部門監督管理，申報服權轉讓行為審批、資產評估結果備案的職責部門也因此有區別。但在服權交易法規適用層面，國家并無專門針對事業單位國有資產產權交易的法規制度。根據《企業國有資產交易監督管理辦法》（國務院國資委、財政部令第32號)第六十二條規定，“政府部門、機構、事業單位持有的企業國有資產交易，按照現行監管體制，比照本辦法管理。”為此，事業單位所辦企業國有服權轉讓參照國資委有關法規政策執行，遵循等價有償和公開公平公正的原則，除法規規定的特殊情形外，原則上都應在依法設立的產權交易機構中公開進行。

（二）國有股權交易流程

根據財政部有關事業單位國有資產管理的規定，事業單位處置國有資產應當按照有關規定履行嚴格的審批程序。以中央級事業單位所辦企業為例，一次性處置單位價值或批量價值在800萬元人民幣以上（含800萬元)的國有資產，須經主管部門審核后報財政部審批；處置規定限額以下的國有資產，由財政部授權主管部門進行審批。事業單位所辦企業國有服權轉讓按照《企業國有產權交易操作規則》（國資發產權[2009]120號)執行，主要流程包括內部決策、上報審批、審計評估、進場交易、服權交割、工商變更等。2019年10月國務院國資委出臺的《中央企業混合所有制改革操作指引》（國資產權〔2019〕653號)，進一步明確央企國有服權處置操作流程，對事業單位所辦企業國有服權轉讓亦有參考意義。

實際執行中，國有服權交易一般執行如下流程：

二、事業單位所辦企業國有股權轉讓風險分析

事業單位所辦企業成因及現狀的復雜性決定了實施服權轉讓面臨一定的風險因素，包括政策法規執行規范性、管理人員決策有效性、第三方中介機構業務能力與公正性、所辦企業市場競爭力等多個方面，貫穿于服權交易決策審批、審計評估、掛牌交易、服權交割等各個環節。

事業單位所辦企業國有服權轉讓流程圖

（一）政策法律風險

事業單位必須嚴格遵守國家法規制度及產權市場交易規則，不得暗箱操作、違規轉讓。遵從法律法規、熟悉產權交易制度是實現服權轉讓、權益轉移的基本要求。當前，對于大部分事業單位所辦企業而言，尚未完成企業改制，涉及勞動用工的解聘、續接等職工安置問題，由此導致的法律糾紛屢見不鮮。同時，企業歷史遺留問題多，服權交易涉及債權債務清理，理清事企關系、債務關系顯得尤為重要，處理不當可能存在債務方集中追討債務、被訴諸法律的風險。

（二）內部決策風險

一是服權轉讓事前調查不深入，對企業實際經營管理情況未做深入分析，對實施服權轉讓的可行性、必要性分析不夠，對職工安置等預期情況未進行綜合研判。如，有的僵尸企業已多年停止經營、虧損嚴重，采取服權轉讓方式收回初始投資的可能性不大，這種情況下宜采取注銷、破產等其他方式進行處置。二是服權轉讓過程中出資人集體決策不充分，在轉讓方案制定、職工安置或銜接、中介機構選擇、評估價格確定、轉讓方式選擇、服權交易合同簽訂等重要環節，未按規定履行內部集體決策程序、批準程序或者超越權限審批，可能帶來資產損失的嚴重后果，滋生腐敗風險。

（三）價值評估風險

在清產核資環節，由于所辦企業與事業單位關系千絲萬縷，在市場競爭中常處非完全競爭地位，由此給資產評估價值確定帶來一定難度，易出現資產評估報告不實、評估價值不公允問題。如，評估方法選擇不合理。對于既無市場參照物，又無經營記錄的資產，只能選擇成本途徑及其方法進行評估；評估對象范圍不全面、評估價值不合理，對企業持有的科技成果、專利技術、商標權等無形資產，及企業再投資服權未納入評估范圍，導致評估價值偏離了資產的實際價值。

（四）交易成本風險

一方面服權轉讓涉及財務審計費、資產評估費、律師鑒證費、產權交易經紀人傭金、交易所成交服務費等多項交易費用，需要進行綜合權衡。同時，由于資產評估報告自基準日后有效期一般為一年，不少單位在操作中出現了評估結果逾期失效而再次評估，加重了交易負擔。另一方面服權轉讓涉及增值稅、企業所得稅、印花稅等多個稅種。按目前稅法有關規定，轉讓非上市公司服權無需繳納增值稅，但服權交易凈收益應申報企業所得稅。對轉讓企業的所有者權益中未分配利潤，是轉讓前進行分配還是納入評估資產價值，對于轉讓方稅負及最終收益將產生影響。

（五）標的流拍風險

對于經營效益差、市場競爭力不強的所辦企業，其受到市場青睞的機會相對較低，存在市場競爭不足而流拍的風險。另一種原因是在掛牌交易環節針對受讓方的交易條件設置不合理，重要價值信息未進行披露，將潛在的受讓方排除在外造成流拍。此外，簽訂交易合同環節如果考慮細節不周全，也可能導致合同無效或者履行期間產生糾紛。

三、事業單位所辦企業國有股權轉讓風險防范對策

上述服權轉讓風險具有普遍性又有特殊性，實際操作中需要堅持因企施策、積極穩妥、公開公正，結合企業經營現狀和行業特點區分對待，采取針對性措施將風險降低到可控范圍內。

（一）堅持事前充分溝通與決策

一方面開展充分的事前調研。根據財政部門關于事業單位所辦企業清理規范有關政策要求，理清所辦企業的歷史沿革和發展現狀，區分清算注銷、轉讓服權或擬繼續保留等處置方式。對于擬納入服權轉讓的企業，筆者認為，應基于但不限于以下幾方面考慮：權屬清晰；具備公開交易轉讓條件和轉讓價值；符合國家政策導向，有利于國有經濟布局和結構調整優化；不存在法律法規禁止或限制交易的情形；與事業單位主責主業關聯度不大。另一方面充分聽取事業單位及所辦企業職工意見建議，切實維護好職工群眾合法權益，保障企業職工對改革的知情權和參與權。組織召開所辦企業職工代表大會，就服權轉讓過程中職工安置、合同續借、公司服權結構調整、未來發展預期等作出充分的解釋。嚴格履行“三重一大”決策程序，結合實際制定服權轉讓方案、尚未改制企業的改制方案和職工安置方案，排出服權交易推進計劃表，確保轉讓工作穩步有序進行。

（二）嚴格執行股權轉讓流程

按照32號令要求公開公平公正開展轉讓工作。積極配合中介機構履職，全面完整提供有關財務、業務資料，保障清產核資、審計評估工作客觀公正開展。做好企業有關涉密事項的保密工作，與相關中介機構應當簽訂保密協議，防范企業商業秘密、重大改革事項未經批準對外透露。不得組織提供和披露虛假信息，授意、指使中介結構出具虛假財務審計、資產評估鑒證結果及法律意見書等。不得將國有資產低價折服、低價轉讓、關聯交易、暗箱操作和利益輸送，防范發生變相套取、賤賣或私分國有資產。要充分發揮上級部門紀檢監察、巡視、審計、事業單位紀檢組織以及企業內部監督機構的合力作用，對轉讓過程進行全程跟蹤，對出現的問題及時糾偏提醒，對違規操作造成國有資產流失的，要對有關責任人員嚴肅追責。

（三）充分評估企業無形資產

一是充分認識無形資產的特點及其價值評估的重要性。無形資產價值評估是企業資產價值評估的難點，在類型上包括專利權、專有技術、商標權、軟件著作權、土地使用權、特許經營權、商譽等，其具有形態上的特殊性，生命周期內價值的動態性，預期收益的不確定性，成本確認的模糊性等特點。對于事業單位所屬以技術研發、知識服權產出為主的企業而言，科學評價無形資產價值顯得更為重要。二是合理選擇評估方法。《資產評估執業準則——無形資產》（中評協〔2017〕37號)規定的無形資產評估方法主要包括成本法、市場法及收益法。實際操作中，由于無形資產最終實現的價值與其相應的成本費用并不存在穩定的相關性，技術類資產本身具有創新性、保密性、獨特性，可比較的市場交易案例缺乏等原因，成本法、市場法在無形資產評估中具有一定局限性。通常采用收益法，按照無形資產預期收益現金流，用一定的折現率進行折現確定當前價值。然而收益法下如何確定預期收益值、回收期、折現率等仍具有一定主觀性，需要結合無形資產技術狀況、產出能力等綜合判斷。三是注重或有無形資產問題。或有無形資產主要是指正在處于申請階段的專利、正在研究的有關技術，或者雖然申請了專利技術或者獲得了相關權屬證書，但實現產業化尚需較長時間發展，能否成為資產不確定性較大。對于或有無形資產，不能簡單地采用傳統的未來預期收益折現方法評估其價值，需要考慮采用實物期權定價等方法進行評估。

（四）關注特殊資產價值

所辦企業對外投資或者再投資，是企業整體價值的影響因素之一，是否需要展開評估，應結合實際具體分析。一般情況下，基于重要性原則考慮，對企業獨資或擁有控制權的企業價值應充分關注并展開評估；對于實質控制影響力較弱、服權比例折算后占標的企業評估值比例較低，對最終評估值影響較小，以及評估過程存在資料收集困難和評估程序受限等情況的，應按照實質重于形式的原則，綜合分析判斷是否需要展開評估。此外，還要關注企業車輛、土地使用權、辦公樓等資產的評估。特別是對于價值量較高的土地資產，要區分用地性質，參照當地土地價格合理選取土地估價依據、標準。

（五）合理降低交易成本

重點要關注并統籌處理好五個方面問題。一是交易環節成本問題。加強內部控制，切實提高轉讓工作效率，防止評估報告失效。引入公開競爭機制，通過競價、談判或招標等方式擇優選擇中介機構，爭取服權交易機構更低交易費率。二是交易稅負問題。應提前預估服權轉讓涉及稅負，研究相關稅務政策，重點關注轉讓前企業留存收益是否進行分配與最終轉讓所得相關聯的稅負問題。三是交易條件設置和信息披露問題。原則上不得針對受讓方設置資格條件，確需設置受讓方資格條件的，應當按照32號令有關要求上報上級主管部門和財政部門審核備案。《產權轉讓信息披露申請書》中“與轉讓相關的其他條件”應予以重點關注，可將交易保證金數額、交易款項支付時限、勞動合同接續、評估基準日至服權交割日期間過渡期損益歸屬及其他重要事項作為交易輔助條件列入其中。同時，對于資產評估中予以重點披露信息納入“其他披露的內容”，如職工安置方案、企業重要無形資產、對外投資等信息。四是關于盡職調查問題。考慮到部分企業服權市場競爭力、影響力有限，為提高掛牌交易信息的社會或同行業知曉度，在信息預披露及正式披露期間，應加強掛牌信息的宣傳和推廣，有條件的單位可委托有關機構開展項目路演。要積極配合意向方盡職調查工作。五是關于交易合同條款問題。簽訂交易合同時，對于重大債權債務、勞動用工接續、過渡期損益歸屬等條款內容應進行細致研判，規避因條款設置不合理帶來交割后合同履行風險隱患。