重大突發公共衛生事件推動城市智慧衛健建設的對策分析
——基于新冠肺炎的思考

桂曉璟，王利軍，汪曉燕

（江蘇省科學技術情報研究所，江蘇南京 210042）

0 引言

2019 年年底爆發的新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）嚴峻挑戰了國家治理體系和治理能力，它的防控難度可以稱為史上之最。科技的進步提升了居民的生活品質，但同時城市治理在應對突發緊急情況時反應滯后。智慧城市是當前大多數城市已經在進行的課題。中國信通院發布的《區塊鏈賦能新型智慧城市白皮書》（2019）［1］顯示，超過94%的省級城市、超過71%的地市級城市、超過20%的縣級市及城市群均提出智慧城市的建設。但自疫情暴發以來，真假新聞難辨，信息不透明，封城、堵路使得生活必需品無法及時運輸。新冠肺炎測出了如火如荼建設中的智慧城市的缺陷。面對新技術應用到城市的各個角落的同時，智慧城市衛生健康建設管理能力也應當提高。

1 智慧城市

1.1 智慧城市的概念

在國際學界，智慧城市最早由美國IBM 公司正式提出，主要特征就是運用物聯網、云計算、大數據、空間地理信息集成等新一代信息技術，促進城市規劃、建設、管理和服務智能化和便利化［2］。維也納理工大學區域科學中心于2009年首次提出了體現智慧城市的6個維度：增長的經濟、便捷的移動、舒適的環境、智慧的民眾、安全的生活、公正的治理［3］。

國內學者認為，狹義的智慧城市是通過信息技術的應用來改善城市管理，從而促進城市發展；廣義的智慧城市是指數字系統、物理系統和人文系統在城市環境中的有效集成。

1.2 智慧城市的功能體系

智慧城市功能體系包括市民服務、社會治理和產業經濟三大類別，具體包括市政、能源、衛健、交通、物流和制造等多個智慧應用系統，如圖1所示。

圖1 智慧城市功能體系

2 智慧衛健應對重大突發公共衛生事件的功能——以新冠肺炎為例

自新冠疫情暴發以來，國家將其列入乙類傳染病并采取甲類措施進行嚴格管理，隨后全國各地相繼啟動重大突發公共衛生事件一級響應。

2.1 重大突發公共衛生事件的特點

重大突發公共衛生事件是指突然發生，造成公眾健康嚴重損害的重大事件，包括重大傳染病疫情、重大食物和職業中毒、群體性不明原因疾病以及其他嚴重影響公眾健康的事件等。

重大突發公共衛生事件主要具有以下特點。

第一，成因具有多樣性。現象易發現、致因卻難確定，容易造成社會恐慌。

第二，分布具有差異性。一些傳染性疾病在時間和空間分布會有不同特點，例如新冠肺炎、SARS常發生在冬、春季，并且傳染情況隨人群流動特征呈現出城鄉空間上的不同。

第三，傳播具有廣泛性。重大突發公共衛生事件的傳播速度快，交通出行便捷性和多樣性使得病情有大范圍擴散趨勢甚至有全球化風險。

第四，治理具有綜合性。重大突發公共衛生事件的治理需要人財物以及技術投入，要直接救治及間接防護雙向出力，同時需要多部門同時運作共同發力，必要時也需要國際支援。

第五，危害具有多維性。重大突發公共衛生事件不但直接威脅人民群眾的身體健康和生命安全，也潛在地對國民經濟、生態環境造成巨大影響。若處理不當，還會造成民眾恐慌，出現社會重大輿情，對政府公信力造成危機，甚至影響到國家安全。

2.2 智慧衛健應對重大突發公共衛生事件的功能

智慧衛健旨在通過智慧技術實現公共衛生健康服務以及公共衛生健康服務與其他城市功能體系的信息共享服務和業務協同，最終目的是為保障人民群眾身體健康及社會穩定，也為政府決策提供大數據支持。

如圖2 所示，應對重大突發公共衛生事件，智慧衛健應具有以下功能。

圖2 智慧衛健處于重大公共衛生事件下的功能示意

第一，監測功能。包括對癥狀的監測、被監視人電子手環數據采集、疑似感染人的識別、疑似感染車輛的識別等情況的數據采集和匯總。

第二，追蹤功能。對與確診感染病毒人的接觸者的追蹤，包括病毒感染范圍確認和時間段、場所同處人查找、交通工具同乘人查找等。

第三，隔離管理功能。控制疫情最好辦法是封城及對居住小區進行隔離，這就需要確定隔離范圍、停運公交、管理進出口卡口、保障物流等。

第四，信息服務功能。及時發布最新的疫情發展情況，發布政府抗疫舉措，做好疫情防護的宣傳措施等。

第五，大數據分析功能。利用大數據技術對疫情擴散的范圍和發展變化的特點進行分析，為輔助政府有效抗疫提供決策。

利用移動客戶端手機數據、移動互聯網大數據分析人員流動情況、當下疫情隔離等情況；利用智能人臉識別和交通卡口數據分析病毒感染人員及追蹤潛在被感染與車輛去向情況；利用公共交通實名購票大數據分析與感染人同乘情況。

3 智慧城市在公共衛生健康方面建設存在的問題

而面對此次疫情,本應“大顯身手”的智慧城市建設，卻不同程度暴露出了相應弊端。

3.1 處于早期謀劃階段，公共衛生健康領域投入較少

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》［4］和《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》［5］中明確將智能交通、智能管網、智能園區、智能水務等作為提升城市和中小城鎮公共服務水平，并作為新型城鎮化建設的方向之一，智慧衛健的內容涉及較少。數量較多的智慧城市相關的頂層規劃和設計大多是地方政府委托項目，大部分智慧城市發展仍然處在早期謀劃階段，大多智慧建設都是圍繞城市運營管理、政府政務、城市應急、城市大數據、交通出行等方面開展的，而將公共衛生健康作為重點建設領域的少之又少，如圖3所示。

圖3 2018年度地方政府智慧城市項目中標百分比（按項目類型劃分）

3.2 基礎功能薄弱，與“智慧投入”不成正比

一方面是前端基礎設施智能化水平不高,在基礎信息收集階段存在障礙，例如有關部門想調查患者之前的行程和接觸者,只能通過視頻監控的方式或者憑患者的記憶來收集數據；有些街道社區的防控知識普及、通知傳達依然靠嘴說、靠手動、靠跑腿，不但效率低下，也存在安全漏洞；部分地區紅十字會對抗疫緊要物資的收發與分配仍使用傳統方式計數，延時了一線主力醫院物資供應，降低了抗疫效率。另一方面是智慧城市系統的數據平臺開放性不夠,例如在應急處置上,不能實時對接患者同程查詢工具、醫療物資需求信息等外部數據。不僅數據采集應用能力、資源整合共享能力需要提高，而且突發問題的預判機制和解決機制亟待補齊短板。這些都與地方數以億計的智慧城市投入不成正比。

3.3 信息聯通不暢，數據共享成障礙

智能城市是一個極其龐雜的系統，包括大量的子應用系統，涉及城市建設的諸多方面。智慧衛健功能的建設要雜糅大量的時空數據，如疫情調查的過程中需要交通部門提供實名票務數據，需要社區提供疫情數據和進出登記數據，需要監管部門提供視頻數據，在數據的收集、分析及反饋的過程中，也會出現很多難以預料的問題需要進一步溝通。但是在實際過程中，一方面智慧城市建設的各信息系統之間連通不暢，例如智慧社區、智慧交通、智慧安防、智慧醫療彼此之間各自為政，變成了叢立的“信息煙囪”；同時另一方面各部門協同機制不健全，存在多頭管理、相互扯皮現象，彼此淡化“主管責任”而強調“屬地責任”。國家發改委城市和中小城鎮中心智慧城市所所長黎明表示，“建設智慧城市的一個關鍵環節是要打通各部門之間的數據壁壘，實現跨部門的數據共享。”［6］。

4 提升智慧衛健應對重大突發公共衛生事件能力的對策

4.1 正視“智慧衛健”重要性，納入智慧城市建設總規劃

各種疾病的出現是大自然被動選擇的結果，而城市的進化是人類自我主動選擇的結果。智慧城市建設的基本前提是完善的戰略規劃，規劃應將面對突發公共衛生事件時的預防和治理因素納入其中。智慧衛健在規劃中占有重要位置很有必要，因為在可以預見的未來，傳染病將伴隨人類社會和城市不斷演化，與全球人類共生共存。與此同時，城市發展與傳染病演變均有著各自的發展規律，因此城市在規劃未來發展時應充分了解并順應彼此的規律，取長補短、亡羊補牢，積極發揮城市作為人民群眾公共衛生服務的主要載體的積極作用，預防并盡可能削弱智慧城市在大規模傳染病流行中的負面作用。建設智慧衛健必須要以智慧城市的頂層設計為框架，將城市衛健需求和規劃聯系起來，制定周密的規劃和建設方案，建立與智慧城市深入融合的信息中心，對智慧城市可用于應急救災的物資、經費和信息進行規劃，同時進一步明確智慧衛健建設項目的建設和發展方向，依據各個子系統的分類，分步逐步試行，以技術為核心，以政策為導向，扎實妥善地推進規劃的實施。

4.2 加大“智慧衛健”總投入，推進應急決策保障系統建設

一要保障在智慧衛健應急救助方面提供充足的財力物力。在財政資金允許的條件下，要保證資源調動的有序，必須做好合理的財政預算，與相關企事業單位簽訂資源調動和利用協議，并且要提前做好物資儲備，要設置專門的應急管理崗，建立常態化的管理機制，應急管理人員要根據實際情況制定資源調動計劃，從而保障智慧城市處于應急狀態時，應急信息中心可以立即響應，并保障資源供給。二要保障智慧衛健應急決策的技術支撐。對于突發公共衛生事件識別突發事件類型、等級和應急響應，涉及監測、判別以及信息挖掘、整合技術。智慧衛健的應急感知點多、數據量大，并且有一定的不確定性，對技術支持有很高要求，智慧衛健可運用大數據、云計算、人工智能、區塊鏈底層技術服務等新一代技術整合各項資源，完善已有功能，構建基于統一標準的結構化數據收集管理系統。三是保障基本智慧化基礎設施到位。智慧衛健數據系統里的重要信息的采集必須要依賴于智能監控、通信網絡以及傳感器的智能感知設備，因此務必要推進智慧城市基礎設施智慧化建設。

4.3 打破“智慧衛健”信息孤島，實現多部門數據共享

實現多部門數據共享，就是要在智慧衛鍵服務運行的信息高效性、便捷化、透明化等方面發揮作用。一要建立智慧衛健的資源數據庫和各子系統信息交互共享平臺，實現省、市、縣三級信息共享，拓展城市管理平臺功能，架構應急管理、綜合服務和城市管理執法等平臺。二要形成統一管理系統下資源互補、信息共享的運行機制來規范和指導信息的共享，實現交通運行、視頻圖像、環境監測等數據資源的共享運用，同時保障能夠準確及時地更新數據庫信息。三要大力吸引社會主體積極參與智慧衛健的應用生態構建，在以人為本的可持續創新原則指引下，通過市場和社會各方的參與，基于城市網格化治理需求，打造信息共享、應急反應、聯勤聯動的指揮中心，構建優良的智慧衛健建設生態，實現人民生活優質美好的愿景。