社會組織的稱謂變遷

龔萬達

[摘 要]新中國成立以來，“社會組織”的稱謂大致經歷了社會團體、社會中介組織、民間組織、新社會組織、社會組織的變遷過程。新中國成立初期，社會團體的稱謂是廣義的，社會組織與其他法律規定的團體一道被統稱為社會團體。目前，社會中介組織、民間組織和新社會組織這三個稱謂已經完成階段性的歷史使命，官方不再使用，社會組織是現在最規范的官方稱謂。社會組織稱謂的變遷過程，實際上映射了社會組織在國家治理體系和治理能力不斷現代化的過程中越來越重要的作用。

[關鍵詞]社會組織 稱謂變遷 治理體系

[中圖分類號]D632.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-9596（2020）04-0005-06

中國特色社會主義進入新時代，在推進國家治理體系和治理能力現代化中，社會組織的重要性日益凸顯。黨的十八屆三中全會提出，要“激發社會組織活力”“推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”[1]。黨的十九大報告提出，“打造共建共治共享的社會治理格局……，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”同時，統籌推進包括社會組織協商在內的協商民主廣泛、多層、制度化發展[2]。黨的十九屆四中全會以推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題為主題，進一步強調“發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”[3]。

長期以來，由于復雜的歷史原因，官方對社會組織在不同的歷史時期有著不同的稱謂。在黨和政府的重要文獻、文件、法規以及工作實踐中，社會組織的稱謂大致經歷了社會團體（簡稱“社團”）、社會中介組織、民間組織、新社會組織、社會組織的變遷過程。這一過程大體呈現前后相繼的趨勢，但在一定的時間段內，不同的稱謂也同時存在并交叉使用。而且，由于發布文獻、文件、法規的權威部門的關注點各有側重，不同稱謂的內涵和外延也有交叉。在推進國家治理體系和治理能力現代化中，社會組織的重要性日益凸顯，“社會組織”稱謂的不規范容易引起歧義，因此有必要對“社會組織”這一稱謂的歷史沿革、變遷進行厘清。

需要說明的是，本文主要涉及的是“社會組織”的官方稱謂。諸如非營利組織（NPO）、非政府組織（NGO）、第三部門、志愿部門等在學術上對“社會組織”的稱謂不在本文的研究范疇之內。

一、社會團體

新中國成立后，第一個社會組織管理法規是1950年政務院第52次中央政務會議通過的《社會團體登記暫行辦法》[4]。此時的社會團體是廣義的，僅不包括《社會團體登記暫行辦法》第二條規定的免于登記的各團體，即參加中國人民政治協商會議的各民主黨派和人民團體;中央人民政府另有法令規定的團體;機關、學校、團體、部隊內部經其負責人許可組織的團體。人民群眾團體、文藝工作團體、學術研究團體、社會公益團體、宗教團體，以及其他人民政府法律允許組成的團體均被統稱為社會團體，所包含的范圍幾乎包括了所有類型的社會組織。

在此階段，新中國的社會團體有兩大特征：第一個特征是各級、各類社團是在中國共產黨的領導下開展工作的;第二個特征是各級、各類社團具有鮮明的統一戰線性質。1950年4月，周恩來在第一次全國統戰工作會議上的講話中明確了社團工作所具有的統一戰線屬性，說社團工作都帶有統一戰線性質，即說明社會團體是在中國共產黨的領導下，在人民民主統一戰線的基礎上團結社會各界、各階層人民的一種組織形式。

之所以說社團工作具有統一戰線屬性，這背后有著深刻的歷史原因。在舊中國，也有一些不同性質的社團，其中有些進步社團在舊中國從事扶危濟困的公益活動、科學文化事業以及學術研究，為中華民族做出過很多有益的貢獻。甚至有些社團本身就是享有較高威望的國際組織的成員，在國際社會中具有一定影響力。這些舊中國的進步社團不隸屬于舊政權，只是具有民間性質的社會組織。經過清理整頓后，舊中國的許多社團被新中國保留了下來，通過改組，成為了為新中國的革命和建設事業服務的社團，以全新的面目參與新中國的建設。例如，1950年8月，在中華全國自然科學工作者代表大會上正式成立的著名的中華全國自然科學專門學會聯合會（簡稱“科聯”）。“科聯”采取團體會員制，舊中國遺留下來的大部分自然科學團體，如中國地質學會、中華護理學會、中國林學會、中國化學會等均為其會員。這些社團成為后來的社會組織的前身或重要成員，他們與新中國成立前各解放區的社團都是新中國社團的組成部分。綜上所述，社會組織天然具有統一戰線的屬性。

1950年通過的《社會團體登記暫行辦法》直到1989年國務院發布施行了《社會團體登記管理條例》之后才廢止，施行了39年之久。1989年的《社會團體登記管理條例》明確規定了社會團體的類型，協會、學會、聯合會、研究會、基金會、促進會、聯誼會、商會等都是社會團體，此時的社會團體這一稱謂還是指代各種類型的社會組織的總稱。

二、社會中介組織

1993年，黨的十四屆三中全會使用了市場中介組織的表述。1997年，”黨的十五大報告提出培育和發展社會中介組織，這是社會中介組織這一稱謂首次出現在黨代會報告中。但是，社會中介組織究竟是什么，并沒有一個國家層面的權威規范的定義。學界一般認為，社會中介組織是遵循“獨立、客觀、公正”原則，按照一定法律、法規、規章或根據政府委托建立的，實施具體的服務性行為、執行性行為和部分監督性行為，在社會生活中發揮服務、溝通、監督等職能的社會組織[5]。

2002年，黨的十六大報告強調：“加大在社會團體和社會中介組織中建立黨組織的工作力度”，這是迄今為止在中國共產黨全國代表大會報告中最后一次提及“社會中介組織”。2007年，黨的十七大報告提到的是：“規范發展行業協會和市場中介組織”。黨的十八大、十九大報告再未提及“社會中介組織”這一稱謂，甚至報告通篇都找不到“中介”二字。2015年9月，中共中央辦公廳印發的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，對社會組織所包含的類型做了概括：社會組織主要包括社會團體、民辦非企業單位、基金會、社會中介組織以及城鄉社區社會組織等[6]。從該文件的概括中可以看出，社會中介組織已經被包含在社會組織之中。

三、民間組織和新社會組織

民間組織是1999年至2007年之間我國對社會組織的階段性稱謂。1998年9月25日，國務院通過并施行新的《社會團體登記管理條例》（1998年）。10月25日，國務院發布施行了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。1999年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》，正式提出了“民間組織”這一稱謂。在該文件中，與上述國務院的兩個《條例》的精神相呼應，民間組織被分為兩類，即社會團體和民辦非企業單位，此時的基金會被歸并在社會團體之中進行管理，尚未單獨成為一類社會組織。2004年，國務院出臺《基金會管理條例》，從社會團體中正式分離出基金會，至此，社會團體、民辦非企業單位以及基金會才成為相互獨立的三種類型的社會組織，同屬于民間組織。這一時期的社會組織主管部門的名稱是民政部民間組織管理局。

新社會組織這一稱謂是中國共產黨從加強黨的建設的角度與新經濟組織一并提出來的。1994年9月，黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》提出：“各種新建立的經濟組織和社會組織日益增多，需要從實際出發建立黨的組織，開展黨的活動”[7]。這時雖沒有直接使用“新社會組織”這一稱謂，但是研究者們普遍認為這是新社會組織正式提出的標志性文件。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出：“加大在新經濟組織、新社會組織中建立黨組織的工作力度”[8]，這是“新社會組織”這一稱謂首次正式使用。

2007年，“新社會組織”這一稱謂第一次出現在黨的十七大報告中。這次報告提出，要落實黨建工作責任制，全面推進包括新社會組織在內的基層黨組織建設。2009年9月，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》提出：“加大在中介機構、協會、學會以及各類新社會組織中建立黨組織力度”[9]。通過以上重要文獻可以清晰看出，“新社會組織”這一提法都是從加強黨的建設的角度提出的，是強調其“新建立”，而不是提出一類新概念。黨的十八大和十九大報告也沒有再提及“新社會組織”這一稱謂。

四、社會組織

“社會組織”這一稱謂最早在黨的重要文件中公開出現是在黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中，《決定》提出要加強和改進對各類社會組織的管理和監督。2006年，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，支持社會組織參與社會管理和公共服務。這次全會的《決定》前所未有地用了一個分段的文字，分別就社會組織的三個組成部分——民辦非企業單位、社會團體、基金會進行了闡述。

黨的十六屆六中全會通過的《決定》提出，發展和規范律師、會計、公證、資產評估等機構，鼓勵社會力量在科教文衛體、社會福利等領域興辦民辦非企業單位。發揮社會團體中行業協會、學會、商會等的社會功能，為經濟社會發展服務，促進公益事業發展，發展和規范各類基金會。引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度。2007年10月，黨的十七大報告再一次確認了社會組織這一稱謂，并提出在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面發揮社會組織的積極作用，增強社會自治功能。由此，“社會組織”取代了“民間組織”成為官方稱謂。中共十八大、十九大至今一直沿用“社會組織”這一稱謂。

2007年11月，民政部在江蘇南京召開全國社會組織建設和管理工作經驗交流會。在這次會議上宣布，今后啟用“社會組織”這一新的提法，不再沿用“民間組織”的叫法，這就在行政管理層面上落實了中共十七大的精神。這里的“社會組織”是對“民間組織”這個概念的繼承和發展，就是指社會團體、民辦非企業單位和基金會。2016年8月，根據中央機構編制委員會辦公室批復，民政部民間組織管理局正式更名為社會組織管理局，對外可稱國家社會組織管理局，同時也是社會組織執法監察局，實現了主管行政管理部門和管理對象的稱謂統一。

需要說明的是，十二屆全國人大四次會議2016年3月16日通過、2016年9月1日施行的《中華人民共和國慈善法》已將民辦非企業單位更名為社會服務機構。由于《社會組織登記管理條例》立法工作正在推進之中，1998年10月施行的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》仍然有效，所以“社會服務機構”和“民辦非企業單位”兩個稱謂目前同時使用。此前，民政部民間組織管理局在《瞭望》雜志2010年第37期發表了《社會組織的概念、特征及分類》，文中說：“我國將社會組織分為三類，即社會團體、基金會和民辦非企業單位”[10]。2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》指出：“以社會團體、基金會和社會服務機構為主體組成的社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量”[11]。中共中央以專門文件的形式，正式規范了“社會組織”這一稱謂和三種社會組織類型。

五、余 論

2015年5月18日起正式施行的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》，將“新的社會階層人士”作為統戰工作12個方面的對象之一。2015年8月，中央統戰部網站發表《你是新的社會階層人士么？》一文，詳解了“新的社會階層人士”的具體構成。新的社會階層人士主要包括四大群體，“社會組織從業人員”是四大群體之一，包括“律師、會計師、評估師、稅務師、專利代理人等提供知識性產品服務的社會專業人士，以及社會團體、基金會、民辦非企業單位從業人員”[12]。這個表述與《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》兩個中央文件的精神是一致的，也就是社會中介組織不再和社會組織并列使用，而是被包含在社會組織之中。

2017年3月，中央統戰部網站發表《再解新的社會階層人士》一文，在此文中，雖然新的社會階層人士還是主要包括四大群體，但是又加上了“中介組織”四個字，把“中介組織和社會組織從業人員”作為四大群體之一，而在此文中，這個群體的組成部分仍然是包括“律師、會計師、評估師、稅務師、專利代理人等提供知識性產品服務的專業機構從業人員，以及社會團體、基金會、民辦非企業單位從業人員”[13]，與《你是新的社會階層人士么？》一文中“社會組織從業人員”組成部分的表述意義一致。

之所以又重新出現把“中介組織”獨立于社會組織之外的表述，是因為沒有真正理解社會中介組織為何能夠被包含在社會組織之中。在實踐中，社會中介組織是以兩種方式被包含在社會組織之中的。一種是律師事務所、公證、會計、資產評估等機構在民政部門注冊為民辦非企業單位;另一種是律師、會計師、稅務師、評估師、專利代理人等本行業從業人員加入律師協會、會計師協會、稅務師協會、評估師協會、專利代理人協會等社會團體。例如，中華全國律師協會這個社會團體的《章程》第二條就規定：“中華全國律師協會是由律師、律師事務所組成的社會團體法人，是全國性的律師自律組織。”第七條規定：“本會會員分為團體會員和個人會員。依照律師法取得律師執業證書的律師，為本會個人會員;依法批準設立的律師事務所，為本會團體會員[14]”。也就是說，只要成為律師、成立律師事務所，就都是中華全國律師協會的會員。所以，社會組織這一稱謂是完全可以容納社會中介組織的。當然，任何一個新興事物在發展過程中出現反復也符合事物發展的規律。

僅就以上論述過程中涉及到的諸多關于社會組織的黨的重要《意見》、《決定》和相關法律法規的數量和發布頻次、密度來看，社會組織稱謂的變遷過程實際上是社會組織治理逐漸規范的過程，映射了社會組織在國家治理體系和治理能力現代化不斷提高的過程中越來越重要的作用。

參考文獻

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[10]民政部民間組織管理局.社會組織的概念、特征及分類[J].瞭望，2010（37）：21.

[11]新華社.中辦國辦印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》[EB/OL].（2016-08-21）[2020-03-19].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0821/c1001-28653051.html.

[12]中央統戰部.你是新的社會階層人士么？[EB/OL].（2015-08-04）[2020-03-19].http：//www.zytzb.gov.cn/tzb2010/wxwb/201508/f909056ce76d493a97d39bb0de71aa89.shtml.

[13]中央統戰部.再解新的社會階層人士[EB/OL].（2017-03-31）[2020-03-19].http：//www.zytzb.gov.cn/tzb2010/zcjd/201703/f2cd5f2c04b64e8a95e5ab7e6f378a81.shtml.

[14]中華全國律師協會章程[EB/OL].（2016-03-31）[2020-03-19].http：//www.acla.org.cn/home/toMenu？menuIdStr=1-63.