我國香港地區政府購買服務對內地的經驗和啟示

陳丹

[摘 要]政府購買服務源于20世紀70年代的西方國家，旨在減輕政府財政負擔，提高服務供給質量和效率。我國政府購買社會服務的實踐開始于1995年的上海。經過20多年的發展，在社會服務領域的制度安排有了一定的進步，但仍然存在不足。該文主要梳理了香港地區政府購買服務的發展歷程和模式，在總結香港經驗的基礎上，探討香港地區政府購買服務對內地的經驗和啟示。

[關鍵詞]政府購買服務 社會服務 項目制

[中圖分類號]C916 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-9596（2020）04-0030-06

所謂政府購買服務，即“把原來由政府直接向社會公眾提供的一部分公共（社會）服務通過合同外包、公私合作、補助或憑單等方式轉交給社會力量提供，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用的公共服務提供方式”[1]。政府購買服務起源于歐美國家，二戰后的歐美國家構建了以政府主導，覆蓋全體公民為特點的高福利國家，這時的民間慈善力量和政府的公共投入是相互獨立的，政府很少會資助民間慈善組織。直到20世紀70年代，隨著石油危機的爆發，歐美國家經濟“滯脹”，財政收入急速下降，政府已難以繼續維持高福利的財政支出。受到新自由主義強調“小政府，大市場”觀念的影響，歐美國家為了降低政府運行成本，提高資源供給效率，減輕財政負擔，進行了制度改革，引入市場機制，開始廣泛實施政府購買服務。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”[2]。這是我國第一次在國家改革層面提出政府購買公共服務，深入推進政府購買服務是政府轉變職能的重要舉措。數據顯示，2018年政府購買服務中，服務類采購規模為12081.9億元，占全國政府采購規模的33.7%，增幅為35.7%，其中政府向社會公眾提供的公共服務為6376.4億元，占服務類采購規模的52.8%，反映了我國越來越多地以契約化方式將公共服務生產交給社會力量承擔，通過競爭機制提升公共服務質量和效率[3]。

早在20世紀70年代，香港便開始了政府購買服務的歷程，到2000年左右已發展成熟，香港無論是購買規模還是制度安排上都略領先于內地。本文主要關注香港政府在公共領域購買社會服務的發展歷程和制度安排，探討香港政府購買服務對內地社會服務的經驗和啟示，推進內地政府購買服務的深入改革。

一、香港政府購買服務的發展歷程

香港社會服務開始于民間志愿團體①，如香港的東華三院、保良局等民間慈善組織，主要采取貧民救濟、食物援助等方式，直到1958年社會福利署的成立，政府才介入社會服務的規劃和管理。

在香港，政府購買服務發展的歷史過程大致上可以分為四個階段[4]。在第二次世界大戰之前，香港出現了大量社會問題，如疾病與健康、兒童街頭流浪、孤寡老人等，此時香港官方的社會服務參與是十分被動和有限的，社會形勢的發展給了民間志愿團體很多空間，大量的志愿團體在此時成立，比如巴陵女書院、大浦感化院、中華基督教青年會等，主要提供食物救助和婦孺老弱的照顧服務。也就是說，這一階段的香港政府很少參與社會服務，所以不存在政府購買服務的情況，但這一時期，民間志愿團體的發展為后面的政府購買社會服務奠定了基礎。

1958年，香港社會福利署的成立標志著政府正式介入社會服務。1966年至1967年的動亂，讓香港當局意識到社會服務的重要性和緊迫性，在70年代，香港先后發布了8份有關社會服務的政策文件，包括《香港社會福利未來發展計劃白皮書》《老人服務綠皮書》《推進八十年代的社會福利白皮書》等，這些政策文件肯定了民間志愿團體的貢獻和角色，規定了政府現金援助的責任和角色，決定了政府與民間志愿團體之間的具體分工和角色，展示了政府愿意以“伙伴關系”和民間志愿團體合作的積極態度，并正式采用非政府機構來稱呼民間志愿團體①。這一時期的民間志愿團體接受政府的資助向市民提供服務，民間志愿團體的數量有了快速增長，服務內容也開始從救濟賑災向康復服務及老人青少年服務等多樣化轉變。

經過10多年的發展，社會福利成為政府的重要職能，香港的社會服務形式和服務標準都得到了明確。為了穩定社會服務，1982年政府開始實施“標準津貼”制度，也稱實報實銷的津助制度，這一制度的特點在于同工同酬，即服務機構受資助崗位人員和同等級別的公務員薪酬一致，還有服務機構的所有費用只要申報，并經過社會福利署的審核認為合理的都可以報銷，這個制度可以穩定服務人員隊伍，減少服務人員的流失率，提高服務質量，但也帶來了資源浪費、程序繁瑣和福利開支大的問題。

1991年，《跨越九十年代香港社會福利白皮書》發布，提出能者自付的理念，并鼓勵非政府機構發展自負盈虧的非營利服務。同時，為了提升社工的專業地位和服務素質，成立了香港社會福利專業人員注冊局，進行有關社會工作者注冊的立法工作，并在1997年通過了社會工作注冊條例草案。在經費制度方面，從2000年開始采用整筆撥款津助制度對非政府機構進行資助。該制度的執行，為非政府機構帶來了在資金和服務安排上的靈活性，也意味著可以用同樣的撥款完成更多的服務指標。

縱觀香港的政府購買服務歷程，早期的民間志愿團體沒有獲得政府援助，基本是獨立發展的，主要依靠境外母會資助和公益金運營。從20世紀70年代開始，非政府機構的服務受到認可，直接參與到社會服務中，并從少量撥款發展到大量的資源投入，政府和非政府機構保持了伙伴關系，政府更多地扮演著政策制定者和監督者的角色。

二、香港政府購買服務的模式

政府在公共領域向非政府機構購買社會服務的制度安排可以分為項目制和單位制[5]。項目制是一種不同級別政府部門之間的財政資金轉移支付的運作和治理方式[6]。而單位制表現于中國大陸計劃經濟時期，在市場經濟改革之前，是我國一種基本的治理制度模式，單位制這一概念既不單指“單位”這種組織的形式，也非單指一種制度主義理解上的“單位制度”，而更突出的是一種體制的精神性內涵[7]。在本文中特指政府按照最小管理單位來配給社會服務資源的方式。

香港政府購買服務經過70多年的發展，逐漸形成了項目制和單位制并存的混合制，其特點是在公共領域主要通過政府購買服務的方式向非政府組織投入大量的財政支持，政府投入較少的直接服務。在制度安排上，項目制是政府購買服務的主要手段，但同時兼顧單位制，在各區設立65家家庭綜合服務中心和2家綜合服務中心來提供基礎性的社會服務。

針對社區基礎性的公共福利供給，社會福利署采用單位制，即在各個基層設立家庭綜合中心來提供公共服務，而且不同領域有不同的單位，比如面向兒童的互助幼兒中心、面向安老服務的長者鄰舍中心、面向青少年的綜合青少年服務中心等，在每個區域設立的服務中心，滿足了不同人群的基礎性需求。針對特殊性需求，項目制是主要供給方式，社會福利署通過各種計劃來資助機構開展服務，如到校學前康復服務實驗計劃、網上青年外展計劃、停止家暴的學習計劃等。

香港的社會服務大多是交由非政府機構來提供，政府主要負責資金支持和服務監管。在服務監管上，自香港開始實行整筆撥款制度后，社會福利署側重機構的自我管理和評估，減少了對受資助機構的直接評估和監督力度，專門設置了津貼組，對受資助機構的服務表現進行評估，評估方式主要有“機構每季度就每個服務單位提交各項服務量標準或服務成效標準的統計資料;機構須于每年就每個服務單位進行自我評估，并將報告上交社會福利署;社會福利署每3年至少有一次到各機構被選定的服務單位進行評估探訪或突擊探訪;社會福利署會對新服務單位及在服務表現方面被指出或懷疑有問題的其他單位進行實地評估”[8]。由此可見，香港政府對服務的監督方式重點在于“控制產出”，對資助機構如何使用撥款、使用多少撥款沒有過多要求，這有利于機構靈活自主開展服務，提高服務質量和效果，不會受限于服務要求。

綜上，香港地區政府購買社會服務的方式是以競爭性投標的項目制為主，輔以滿足基礎需要的單位制，在服務監管上給予機構自主權。這種模式既保證了社會服務的專業性，又給予了非政府機構自主性，同時也建立了完備的服務體系，保障了社會服務的普及性。

三、香港地區政府購買服務的效果

（一）促進服務種類和服務方式的增加

二戰前后，香港民間志愿團體主要是提供食物和物質的緊急援助，或是建立老人院、托兒所等。自社會福利署成立以后，大量的政策文件出臺，財政支持加大，《社會保障——為最不能自助者提供幫助綠皮書》中提出，由政府承擔現金援助的責任，非政府機構開始面向新的需求發展，發展社會保障、家庭及兒童福利服務、臨床心理服務、醫務社會服務、康復服務、安老服務、青少年服務、違法者服務、社區發展服務等，無論是服務種類，還是服務方式都有了極大的進步，滿足了更多群體的不同需求。

（二）鼓勵民間服務機構的發展

香港政府和非政府機構是伙伴關系，共同合作為香港市民提供社會服務，政府肯定了非政府機構的作用，也明確了雙方的責任。政府的資金資助為非政府機構的出現創造了機會。二戰前香港提供福利服務的民間志愿團體僅僅只有東華三院和保良局等，后有一些西方宗教組織進入，但總體數量不多，如今香港非政府機構大約有400多家，服務單位多達3800多家。良好的政策環境和充足的資金支持，是促進非政府機構發展的重要因素。

（三）推動社會服務專業化

社會工作者是專門從事社會服務的人員，自二戰以后，香港逐漸建立了專業社會工作體系，包括成立香港社會工作者注冊局，出臺《社會工作者注冊條例》《注冊社會工作者工作守則》等，開展社會工作教育，培養專業化的社工人才隊伍，這些舉措實現了香港社會工作的專業化、職業化、規范化和本土化，社會工作的發展也反哺了社會服務的進步，使得社會服務可以更好地回應弱勢群體的需求。四、啟示

2012年民政部和財政部聯合印發的《關于政府購買社會工作服務的指導意見》指出，“購買社會工作服務，原則上應通過公開招標方式進行”[9]。該文件的出臺意味著我國政府在社會服務領域的購買主要是通過招標進行。近十年來，我國政府購買在社會服務領域的實踐，提高了社會服務的質量和效率，促進了社會組織的培育和運營，推動了社會服務行業的發展，但也帶來了一系列問題，值得我們審視。香港的政府購買服務歷程和模式，為內地提供了如下幾點啟示。

（一）積極培育社會組織，提供財政支持

內地與香港很大的不同是香港有很多民間機構很早就存在，而且在社會福利方面比政府更早承擔責任，在提供社會服務方面非常有經驗，香港政府可以選擇一些過去記錄良好、有管理基礎的民間服務機構，資助其開辦一些政府政策認可的服務[4]。雖然內地的社會服務組織規模在逐年擴大①，但大部分組織成立時間短，服務經驗少，服務質量難以保證，在我國內地現今采用的項目招標制影響下，容易出現“保量不保質”的問題。因此，政府購買社會服務若要采用項目招標制，則需要社會服務組織具有提供專業服務的能力，政府也需要加大財政投入，培育更多的社會服務組織參與到社會服務。

（二）厘清政府與服務機構的關系，加強監管力度

政府購買服務中，政府更多的應該是履行監管職責，同時要給予機構自主性。香港政府購買服務從標準津貼，到整筆撥款制度都給予了機構在資金和服務安排的靈活性。非政府機構是獨立于政府的行政體系，不存在上下級的隸屬關系。內地在購買社會組織服務過程中，政府并未視社會組織為合作方，而是把它們當成是下屬事業單位管理[10]，很多服務組織為了應對政府的檢查和要求，普遍存在行政事務和文書書寫過多、專業服務較少的局面。因此，政府應給予社會服務組織行政上的支持，減少行政審批制度，發揮對服務效果的監管作用，不應讓社會服務組織參與行政事務，引導社會服務組織提供專業服務。

（三）建立合適的評估制度，慎用招標制度

香港政府采用“服務質量標準”（Service Quality Standard，SQS）對機構服務進行評估，只有3個原則16個標準。與香港相比，內地各種社會工作項目評估較為頻繁、評估指標較多，且不同地區的評估標準還有所差別，令社會工作者準備評估的壓力大增。過于緊密的評估，容易給服務者增加工作負擔，影響服務質量;過于寬松的評估，又容易出現弄虛作假、質量參差不齊問題，因此制定一個統一合適的服務評估標準是需要的。