我國地方立法公眾參與問題及對(duì)策研究

韓雯薇

摘 要：隨著立法權(quán)由較大的市擴(kuò)展至設(shè)區(qū)的市，“地方立法亂象”也隨之增多。為減少因立法權(quán)限認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤與立法經(jīng)驗(yàn)缺乏等原因?qū)е碌母鞣N“地方立法亂象”，有效途徑之一便是在地方立法活動(dòng)中引入公眾參與機(jī)制。公眾參與不僅是公民政治參與地方立法這一特定領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，同時(shí)也在很大程度上約束著地方立法行為、推動(dòng)著地方立法實(shí)施。因此，在理性認(rèn)識(shí)公眾參與地方立法工作的優(yōu)勢(shì)與局限的前提下，應(yīng)克服地方立法信息公開的“形式化”、公眾參與積極性低下、缺乏公眾參與程序規(guī)范保障等不足。規(guī)范地方立法信息公開活動(dòng)、調(diào)動(dòng)公眾對(duì)地方立法參與的積極性、細(xì)化公眾參與地方立法規(guī)程顯得極為重要。只有科學(xué)引入公眾參與機(jī)制才能最大程度上滿足公眾對(duì)地方立法科學(xué)化和民主化的需求。

關(guān)鍵詞：地方立法;公眾參與;信息公開;程序保障

一、地方立法公眾參與的現(xiàn)狀

我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與思想開放程度存在很大的差異。因此，公眾參與地方立法這樣一個(gè)課題在各地所處的發(fā)展階段也存在著很大差異。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的對(duì)于地方公眾參與立法機(jī)制的建設(shè)更為完善，當(dāng)然這并不是絕對(duì)的。如北京市、廣州市兩個(gè)地區(qū)的立法機(jī)關(guān)對(duì)于公眾參與機(jī)制的構(gòu)建相對(duì)完整，意見征集方式較為方便、豐富，重視公眾的意見反饋。雖然杭州市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度遠(yuǎn)超銀川市，但是銀川市政府對(duì)于公眾參與地方立法機(jī)制建設(shè)領(lǐng)先于杭州市。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是衡量地方公眾參與建設(shè)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)重視程度也有很大關(guān)系。相對(duì)于人大及其常委來說，地方政府對(duì)于公眾參與地方立法的建設(shè)更為重視，不管是在網(wǎng)站建設(shè)方面，還是在公布內(nèi)容與公眾體驗(yàn)方面（就個(gè)人而言的搜索便利度）都是政府更有優(yōu)勢(shì)。也有例外，如景德鎮(zhèn)的人大官網(wǎng)地方立法板塊較景德鎮(zhèn)政府官網(wǎng)立法板塊要完善很多。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公眾參與地方立法的積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不論地區(qū)，公眾意見更多集中在與直觀上與日常生活更為密切的領(lǐng)域。北京市幾乎每一個(gè)草案的公布都有公眾參與，但銀川市公眾參與熱情低許多。同時(shí)，不論是北京市或者銀川市，公眾對(duì)環(huán)境、安全等領(lǐng)域立法的關(guān)注均較低。

二、地方立法公眾參與機(jī)制的不足

（一）地方立法信息公開的“形式化”

地方立法信息公開的實(shí)效性是指社會(huì)公眾真正從信息公開制度中獲取了及時(shí)、完整的立法信息。但現(xiàn)實(shí)中存在的地方立法信息公開內(nèi)容的混亂與殘缺，立法信息公開方式與公民接收信息方式的錯(cuò)位兩大問題，導(dǎo)致地方立法信息公開制度只在形式上發(fā)揮作用。原則上，公開立法信息數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)盡可能完整、易得，以使公眾信息獲取的成本化最小。不同地區(qū)在公開立法信息數(shù)據(jù)的過程中有不同的做法。有的地區(qū)如廣州市（人大、政府）、深圳市（人大、政府）公布意見稿起草說明與草案征求意見稿，如東莞市人大、銀川市人大草案只公布草案征求意見稿，如東莞市政府出現(xiàn)選擇性的公布草案起草說明的情況。立法草案條文追求簡潔明了的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生不易于專業(yè)人士理解的問題，這將導(dǎo)致兩個(gè)局面：一是公眾可能會(huì)因精力耗費(fèi)過多而選擇放棄參與;二是公眾對(duì)地方立法的必要性、可行性等并不了解，他們只能局限于對(duì)法規(guī)草案內(nèi)容的理解和討論上，難以對(duì)法規(guī)草案做出全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，也很難提出有建設(shè)性的意見。

（二）地方立法公眾參與程度低

在我國地方立法中，存在的最大問題是公眾參與程度低、參與不充分。在實(shí)踐中，能夠經(jīng)常參與地方立法的公眾數(shù)量相對(duì)比較少，參與的次數(shù)和頻率不高。造成該現(xiàn)象的原因一部分是因?yàn)榈胤搅⒎ㄕ邔?shí)際上更多是采取消極方式應(yīng)對(duì)公眾參與，如上文所說，立法機(jī)關(guān)只是公開征求地方的公眾意見，至于公眾是否參與，是否有能力參與，這些實(shí)質(zhì)問題并不做過多考慮。另一部分原因是公民權(quán)利意識(shí)和政治參與意識(shí)淡薄，導(dǎo)致公眾參與地方立法的主體意識(shí)不強(qiáng)，積極性不高。地方立法作為典型集體行動(dòng)之一，公眾的“搭便車”心理嚴(yán)重，直接表現(xiàn)是普通大眾只對(duì)自身有直接影響的議題感興趣，而對(duì)于那些具有前瞻性、涉及長遠(yuǎn)利益的規(guī)劃涉及利益面更廣泛的立法議題卻缺乏參與興趣。

（三）缺乏公眾參與程序規(guī)范保障

目前，地方公眾參與立法一般集中在制定階段，公眾參與方式主要有書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)4種。以立法聽證會(huì)這個(gè)比較受地方立法機(jī)關(guān)青睞的公眾參與方式為例分析實(shí)務(wù)中可能存在的規(guī)則空白。首先，如何確定需要?jiǎng)佑脤氋F的立法資源舉行聽證會(huì)的情況，《規(guī)章制定程序條例》第16條規(guī)定：“起草的規(guī)章涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注，需要進(jìn)行聽證的，起草單位應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)聽取意見。”該條款只是將該問題進(jìn)行模糊化處理，實(shí)務(wù)中立法機(jī)關(guān)掌握著不小的自由裁量權(quán)。其次，聽證參與人的選擇、公眾關(guān)心問題的確定、聽證發(fā)言機(jī)制的完善這些在實(shí)質(zhì)上影響公眾參與實(shí)效的程序規(guī)則并未以立法的形式固定下來。最后，聽證結(jié)果的記錄與公開規(guī)則尚未形成規(guī)范，公民意見采納標(biāo)準(zhǔn)與反饋方式尚未明晰。

三、提升地方立法公眾參與效果的對(duì)策

（一）規(guī)范地方立法信息公開活動(dòng)

我國公眾參與地方立法基本上還屬于“象征性參與”的范疇，公眾參與的機(jī)制有待完善，實(shí)效性尚待加強(qiáng)。就立法信息公開內(nèi)容而言，地方立法信息公開要連續(xù)完整。所謂連續(xù)，就是法規(guī)草案一般都要經(jīng)過二審、三審，個(gè)別的可能還要經(jīng)過更多次的審議。法規(guī)草案信息不能只公開一次，而應(yīng)當(dāng)每次審議都要公開，要有連續(xù)性。所謂完整，就是公開的信息不能僅為法規(guī)草案，還應(yīng)有其他相關(guān)的文件一并公開，如立法背景資料、法規(guī)草案說明、審議意見、審議結(jié)果報(bào)告乃至擬定草案依據(jù)等。連續(xù)完整地公開法規(guī)草案信息，使公眾對(duì)法規(guī)草案有一個(gè)整體把握，提出意見建議的針對(duì)性會(huì)更強(qiáng)。就立法信息公開方式而言，應(yīng)采用多種方式公布地方立法信息。同時(shí)，要重視開發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)媒體，其中微博、微信作為如今用戶基數(shù)最廣的兩個(gè)社交平臺(tái)，通過這兩個(gè)社交平臺(tái)獲知信息和發(fā)表意見更符合現(xiàn)代大眾的社交習(xí)慣。