新制度經濟學視域下廣西優化營商環境問題研究

陳春琳

[摘 要] 優化營商環境是建設現代化經濟體系，促進經濟高質量發展的重要基礎，更是解放生產力、提升競爭力的關鍵突破口。通過在理清營商環境內涵和標準的基礎上，從新制度經濟學的理論視角分析觀念變化、制度變遷以及制度環境對優化營商環境構成的影響，著重從改善政務環境、市場環境、法治環境和社會環境的體制機制四個方面構建廣西優化營商環境的路徑分析，盡可能發揮營商環境政策正效應，減少政策負效應。

[關鍵詞] 廣西;營商環境;新制度經濟學;優化

[中圖分類號] F740[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）04-0020-05

我國經濟發展進入新常態，國際國內環境發生重大變化，為提升綜合競爭力，越來越多的國家和地區高度重視營商環境。通過持續推進“放管服”改革和深化行政審批制度改革，國內營商環境顯著改善，據世界銀行報告顯示，2019年中國營商環境躍至全球第31名，成為世界上營商環境改善最明顯的經濟體之一。“營商環境就是生產力”，通過優化營商環境吸引更多資金、人力等要素資源，促進企業創新、激發市場活力、實現經濟高質量發展。習近平總書記對此做了一系列重要論述，他強調“要完善形成法治化、國際化、便利化的營商環境，加快形成公平、統一、高效的市場環境”“投資環境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資。過去，中國吸引外資主要靠優惠政策，現在要更多靠改善投資環境”。營商環境的優劣會反映地方的政治、經濟和社會生態，會影響地方干事創業氛圍和發展形勢，能決定各類資源要素的流動和聚集。所以，發展的競爭在很大程度上是營商環境的競爭，當前全國各地在優化營商環境方面形成了你追我趕的競爭態勢，無論是沿海發達地區，還是西部內陸省份，都將營商環境作為推動高質量發展的制勝法寶。因此，廣西深化改革優化營商環境，既是踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的重大舉措，又是優化政府職能，抓好發展第一要務的迫切要求。但是對標先進發達地區和高質量發展的要求，廣西營商環境還有較大差距，仍然是群眾、企業和投資者們反映較強烈的突出問題。我國全面深化改革的總目標是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，所以推動制度發展完善是社會主義事業固根基、補短板、強弱項、揚優勢的根本。黨的十九屆四中全會專題研究制度問題，繼續強調要改善營商環境，激發各類市場主體活力。由此，從新制度經濟學視角研究營商環境的各類體制機制問題，從根本上破除體制弊端，打破制度壁壘，為企業和投資者營造開放平等、公平公正的市場經濟環境，是當前促進廣西高質量發展的現實需要，也是優化政府職責體系、推動全面深化改革的重大課題。

一、營商環境的內涵及標準

2001年世界銀行正式提出營商環境概念以來，逐漸受到政府、企業和社會各方關注，不僅成為影響企業投資決策重要依據，更成為優化政府職能的重要目標。營商環境包括軟環境和硬環境，是一個國家和地區經濟實力和綜合競爭力的重要表現，是我國建設現代化經濟體系、促進高質量發展的重要手段。從廣義角度看，營商環境是指一定區域內市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的政務環境、市場環境、法治環境、社會環境、人文環境等綜合因素和條件的總和。從成本分析的角度，營商環境界是一定區域內的企業在申請開設、生產經營、貿易活動、納稅、關閉及執行合約等方面遵循政策法規所需時間和成本等條件的總和。從制度治理的角度，營商環境則是各種正式與非正式制度集合作用的外在表現，是在一定區域范圍內由政府和市場、社會三方共同提供的具有制度特征的特殊公共產品。[1]

營商環境的優劣有不同的評價體系指標，世界銀行《營商環境報告》和中國國際貿易促進委員會的營商環境調研報告在國內影響較大，也是較早開展營商環境評價的兩大機構，其評價體系較為完善。[2]以世界銀行為例，其從2003年開始發起的全球營商環境排名備受矚目，對世界各國吸引投資，促進經濟社會發展，都產生了非常廣泛的影響，其評估指標也是被廣泛認可的、較為完善的衡量標準，包括了企業開辦、辦理施工許可、獲得電力、產權登記、獲得貸款、保護少數投資者等十大項內容，主要按照“問”和“查”兩個方式對相關領域進行打分評價，“問”是向有關的營商人士發放調查問卷，而所謂的“查”則是查閱法律法規或規范性文件，由此可以看出，制度保障和支持對于提升營商環境有極大影響。我國對營商環境評價模式進行了積極探索，但仍然是以世界銀行評估指標體系為藍本，不可忽視的是，因為政治體制和經濟體制的差異，尤其因偏重新自由主義思想的價值取向，世界銀行標準跟中國的實際國情存在很多不適之處。[3]

當前，我國營商環境主要圍繞衡量企業全生命周期、反映城市投資吸引力、體現城市高質量發展水平這三個維度，逐步構建起即有國際可比性、又具有中國特色的評價指標體系，并在全國范圍開展營商環境評價。2018年5月廣西出臺的《關于進一步深化改革創新優化營商環境的若干意見》，結合國內外經驗及廣西實際，從八個方面優化營商環境：建設高效便民的政務環境、利企降本的建設經營環境、公平良好的融資環境、簡便減負的稅費服務環境、優質充足的人力資源環境、快捷通暢的通關環境、獎懲分明的信用環境、規范公正的法治環境。廣西營商環境的八大目標涵蓋了世界銀行評價體系的重要指標，同時更注重促進項目建設與企業生產經營的要素保障，符合地區實際、體現了中國特色。

二、廣西營商環境的現狀

2018年以來，廣西將優化營商環境放在更加突出的位置，針對營商環境的頑瘴痼疾，制定了一系列政策措施，不回避、不逃避，以自我革新和改革再出發的勇氣，不斷優化營商環境，力爭2020年實現營商環境主要指標全面達到世界銀行標準，并步入全國先進行列。

（一）政策制度不斷完善

廣西啟動了優化營商環境大行動，開展了一系列大調研、大查擺及暗訪行動，堅持問題導向原則，通過查問題、補短板、促改革的方式，出臺了一套深化改革優化營商環境的政策文件，形成了廣西優化營商環境“1+14”的政策體系，主要圍繞著提高效率、降低成本的要求，在著力改善政務環境、建設經營環境、融資環境、稅費服務環境、人力資源環境、通關環境、信用環境和法制環境等方面加強制度建設。從構建新型政商關系、深化電力體制改革、推進“一事通辦”改革、提升服務企業效能、減輕企業稅費負擔、優化通關環境，保障金融、人力、土地要素供給等方面提供更為有利的政策保障。如通過完善親商安商工作機制，強化了各地政府服務企業和項目的意識;通過電力體制改革，重點解決企業反映用電貴的問題，大幅度降低企業用電成本;通過創新人才引進政策，全面放開人才落戶限制，為解決企事業單位急需緊缺人才設立“綠色通道”;通過建立政府守信踐諾機制，解決“新官不理舊賬”的老大難問題;通過建立健全政府間融資擔保體系，解決實體經濟融資困難等等。

（二）政務服務環境顯著改善

廣西是全國率先實現省、市、縣三級政務大廳全覆蓋的7個省區之一，在完善政策制度的基礎上，開展“優化營商環境攻堅突破年”、百日攻堅戰等活動，三級政府政務服務能力顯著改善。通過打造廣西政務服務“一張網、一朵云”、深入推進“一事通辦”改革等措施，有效解決了企業和群眾辦事難、辦事慢，以及多頭跑、來回跑等問題。以廣西企業開辦指標為例，企業開辦環節從2018年以前的14個減少到2019年的3個;所需材料2018年以前達43份，2018年是18.9份，2019年減少到9份;所需時間2018年以前是30個工作日，2018年是7.7個工作日，2019年只需1個工作日。“多證合一”商事制度改革走在全國前列，積極推進企業登記全程自動化，2018年每個工作日平均新增市場主體多達2511戶，網上政務服務能力全國排名由2017年第26位躍至2018年第15位[4]。

（三）項目建設審批提速明顯

實行重大項目建設“五個優化”的政策，統籌推進重大項目的投資許可、用地報批、施工許可、中介服務、監管激勵改革;推行工程建設項目審批“一窗受理”、并聯審批機制，從項目申報到合同簽訂、施工圖審查等環節均實現多部門并聯審批，將工程報建審批分為四個并聯階段，每個階段對應一張申請表單，實行“一家牽頭、一窗受理、一套材料、一張表單、并聯審批”，項目審批效率不斷提高;開展“354560”提速行動，要求企業開辦手續3個工作日內完成，不動產登記5個工作日內完成，園區建設項目施工許可45個工作日內完成，其他建設項目施工許可60個工作日內完成。如廣西玉林正威新材料產業城項目總投資達150億元，從簽約落戶到開工建設僅用了1個多月時間。據統計，2019年廣西工程建設項目報建，備案類項目及核準類項目的平均辦理環節、辦理時間和申請材料大幅度縮減。[5]以來賓市為例，工程建設項目長期以來存在的申報材料多、重復申報材料等問題得到有效解決，取消了不合法、不合理、不必要的審批事項申報材料，“一書兩證”辦事要件大幅精簡，工程規劃許可要件由9項減至6項，施工許可要件由41項減至4項，精簡材料達到80%。

此外，廣西還擁有良好的宜商區位優勢，以及逐步完善的產業體系、基礎設施和通關口岸，在擴大對外開放、提升口岸通關效率、調整產業結構和建設宜居宜業環境等方面都有較大改善，為進一步優化營商環境奠定了良好基礎。[6]但是總體而言，面臨新時代、新形勢、新挑戰，廣西營商環境與新常態下經濟高質量發展的要求仍有差距，尤其是對標一流先進發達地區還有較大不足。困擾企業生產經營的痛點以及政務服務的堵點依然存在，主要表現在：部分地區和部分領域“放管服”改革的成效與市場要求、投資者期待仍有距離;一體化的政務服務平臺建設及電子政務發展滯后，條塊分割導致的信息孤島問題沒有得到根本解決;以“批”代“管”工作思維、重審批輕監管的制度慣性影響突出;制度性交易成本仍然較高，企業生產經營成本和負擔較重;法治化建設滯后，現行相關法律缺乏針對性和適用性，行政執法不規范等行為導致企業生產經營受到干擾，行政執法監督不夠完善等。[7]究其根源，廣西對標一流先進地區優化營商環境的主要矛盾仍是體制機制約束、思想觀念滯后和工作作風不夠扎實。

三、優化營商環境的新制度經濟學分析

新制度經濟學產生于20世紀60年代，并逐漸躋身于主流經濟學領域，受到廣泛關注，后來引入中國。隨著改革開放深入推進，諸多學者將新制度經濟學理論與中國改革實踐相結合，用其產權理論、交易費用理論、制度變遷理論等分析中國改革面臨的現實問題，以理論探索推動破解改革停滯受阻的困局。從本質上來看，營商環境不僅僅是辦事效率的問題，還涉及到文化、觀念、制度等深層次問題，營商環境是由一系列社會制度構成，制度性交易成本會影響企業活動的方方面面，因此，良好的營商環境政策可以降低交易成本，促進市場有效運行，實現資源高效配置。[8]按照世界銀行發布的《全球營商環境報告》，5年間中國營商環境全球排名大幅提升，主要原因在于我國大力推行“放管服”改革、商事制度改革以及出臺一系列降低稅費的政策制度;俄羅斯用短短六年時間將其營商環境國際排名提升了85位，主要得益于俄羅斯頒布修訂了大量法律法規;自2018年以來，廣西也是從完善政策制度開始優化營商環境并取得重大突破。由此可見，營商環境對制度具有很高度的敏感性和依賴性，相關制度的變遷會影響營商環境的塑造。經濟發展不僅僅是資金、土地、人力等生產要素簡單疊加，只有在制度協同下才能發揮最大生產力。好的制度能營造良好的營商環境，而制度短缺或滯后則會破壞營商環境，甚至制約經濟發展。因此，改善制度環境、完善體制機制是優化營商環境的關鍵因素。

（一）意識形態理論，優化制度環境的觀念分析

意識形態指的是對事務的理解、認知和感觀，是一定社會經濟基礎之上形成的思想、觀念、價值觀等的總和，來源于社會存在，具有鮮明的階級性，代表某一階級或集團的利益，同時又指導這一階級或集團的行動。諾斯開創了新制度經濟學意識形態經濟功能的研究領域，他認為意識形態可以簡化決策過程，降低社會經濟運轉的費用，可以修正個人行為并較少搭便車現象，甚至可以直接促進或者阻礙社會經濟發展。[9]新制度經濟學強調了意識形態的制度性作用，有形的制度安排如果沒有相適應的無形制度，則難以有效發揮制度的作用。當意識形態與經濟制度變革相一致時，則增強人們對新制度的認同，減少談判費用，降低其組織費用及運行成本，促進制度變革。[10]觀念是行動的前提。優化營商環境需要完善的政策制度，但是更需要與制度改革相匹配的思想觀念的革新。受官僚主義思想、小農經濟思想、計劃經濟思想等影響，部分干部群眾的思想觀念沒有與時俱進，迷信單一行政管理的慣性較大，行政過度干預市場發展，或者照搬照抄、機械執行政策制度，致使營商環境政策落實被打折扣。當前，廣西優化營商環境面臨的一些問題，如政策落實最后一公里遭遇中梗阻;干部精神狀態不佳、作風不扎實，慢作為、亂作為、不作為現象時有發生;一些基層執法單位法治意識淡薄;一些地方黑惡勢力和宗族勢力干預企業正常生產經營等等，這些現象都反映出了地方干部群眾思想觀念存在的問題。廣西雖然出臺了一系列優化營商環境的政策，但如不及時解決思想觀念的問題，優化營商環境的目標將受到影響。改革的力度取決于思想解放的高度。廣西優化營商環境，突破固有思維和陳舊觀念的束縛，解放思想和改革創新不能僅停留在文件上或口頭上，應培養創新發展的氛圍，破除思想作風障礙，強化服務意識、法治意識、廉潔意識和擔當意識。

（二）制度變遷理論，完善體制機制的成本分析

制度變遷跟不上經濟環境的變化就會阻礙經濟的發展，但是制度創新及制度變遷會受到社會成本約束，因此需要盡量減少制度變遷的阻力，提高制度運行效率。[11]而制度變遷的方式是影響制度變遷成本的主要因素之一。新制度經濟學派認為，推動制度變遷受到“自下而上”和“自上而下”兩種力量影響。“自下而上”的制度變遷又稱為誘致性制度變遷，來自基層的個體為了實現更大的經濟價值或社會價值，大膽地突破束縛生產力的條條框框，自發的形成或改良舊制度中落后的生產關系，并逐步地得到社會各方認可、支持，最終由制度設計者以法律等形式形成新制度安排。“自上而下”的制度變遷則恰恰相反，是政府以命令或法律的形式創新、改革和完善各項制度，從而實現制度變遷的過程。中國40年改革在“摸著石頭過河”的探索中曲折前進，頂層設計與底層創新共同推動了中國改革進程，這種制度變遷模式體現了誘致性制度變遷和強制性制度變遷共同作用的實踐結果，也是改革相對穩定和高效的有力保障。完善營商環境體制機制是一個漸進式的過程，期間，因政策不協調不配套等問題造成諸多滯后效應，在這一過程中不得不考慮制度變遷所面臨的成本和阻力，以及如何提高制度運行效率。廣西深化改革優化營商環境中面臨的“中梗阻”現象，與制度規范協調、監督問責等不到位有很大關系。中國改革制度變遷模式，為完善廣西營商環境體制機制提供了很好的經驗啟發，不僅要推動出臺完善相關制度，還要從制度落實的層面考慮制度的協調性和適應性。

（三）產權理論，降低制度性交易成本的路徑分析

產權是在一定財產或資產權利基礎上產生的，是圍繞著這些權利而引發的人與人之間的法律關系。科斯是現代產權理論的主要代表，科斯定理認為只要產權明晰，交易成本才能減少甚至為零，此時資源配置可達最優化，社會價值實現最大化。市場運行之所以存在外部性等缺陷，根本原因在于產權界定不清，致使交易過程受到阻礙，嚴重影響資源配置和企業行為。西方產權理論并不一定完全適用于中國實踐和廣西實踐，我們在改革過程中更不能犯本本主義的錯誤，直接照搬照抄，但是完善的產權制度是降低制度性交易成本的基本要求。2018年政府工作報告在深化基礎性關鍵領域改革中提出要完善產權制度，強調產權制度是社會主義市場經濟的基石。2019年黨的十九屆四中全會強調要健全以公平為原則的產權保護制度，建立知識產權侵權懲罰性賠償制度，加強企業商業秘密保護。完善相關法律法規，保護產權、維護契約，營造公平競爭、平等交換的市場環境，才能有效激發市場活力、促進社會創新。而只有更具活力的市場、更有創造力的社會才能吸引聚集更多優質高效的生產要素，才能營造一流的營商環境。加強知識產權保護，應是廣西營商環境建設重要內容，尤其是大型知名企業非常重視知識產權保護的營商環境，應繼續完善產權制度，規范行政執法，加強農村市場侵權和互聯網侵權等重點領域的治理，加大商標權、著作權和專利權保護，突出侵權案件的司法保護作用。

四、打破體制機制瓶頸，優化營商環境，助推廣西高質量發展

優化營商環境的關鍵是什么？除了凸顯區位優勢、資源優勢和政策優勢之外，良好的營商環境更應該從體制機制的創新中來，無論是拼服務、拼環境、拼信用，都需要有完善的制度來作為保障。而創新完善制度，不能僅僅依靠高層設計，需要在梳理監管問題和對接企業需求中探索，需要在解決群眾辦事和企業生產經營的堵點、痛點中突破。

（一）深化“放管服”改革，營造高效透明的政務環境

所謂“放管服”就是簡政放權、放管結合、優化服務。盡管廣西推動“放管服”改革方面取得很大成效，率先推行了“六證合一、一照一碼”登記制度等改革，出臺了一系列穩增長政策，但是有不少地方和部門該放的權還沒有放，存在下放權力不到位、不同步、不配套、不銜接，監管和服務職能不完善等情況。深入推進“放管服”改革，需要建立完善的體制機制，無論是清理過時文件、優化審批辦事流程，還是創新政策舉措，首先，必須要解放思想轉變觀念，通過學習、實踐來提升對事物的理解和認知，通過反思、總結來轉變束縛行動的思想和觀念，不能因為對新技術、新業態、新模式和現代管理、現代金融、現代企業存在誤解而因噎廢食，更不能用文件落實文件、用講話落實講話、用會議落實會議。只有真正解放思想轉變觀念，才能優化政府職責，實現適應新常態、新技術和新形勢的管理變革，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。其次，深入推進“放管服”改革，要注意碎片化改革以及改革政策供給太快太多造成的矛盾，預防或減少制度變遷成本。政策制度完善是一個漸進式的過程，在推進改革的過程中，由于制度運行存在慣性，而政策供給太快太多，造成一些地方和部門應接不暇，甚至有的市縣沒有深入研究，權力下放了卻接不住，接下了卻沒有優化，政策落地的最后一公里繼續“卡、繁、難”。改革創新體制機制，就是要“摸著石頭過河”，要減少制度變遷成本，應堅持頂層設計和底層創新相結合，通過上下溝通、左右協調來解決政策改革和落地的障礙。

（二）推進商事制度改革，營造公平競爭有序的市場環境

商事制度改革為營造富有活力和創造力的市場環境提供制度保障。優化營商環境由過去優惠政策“洼地”，轉變為服務、信用和環境的“高地”，這已經成為廣西領導干部的一個共識。但也不能只強調服務，更不能只盯著優惠支持，而忽視公平和競爭，因為只有公平競爭的市場環境才能實現優勝劣汰，為企業健康發展騰出市場空間。而公平競爭的市場環境卻不是自然而然自發形成的，需要依靠體制機制來保障。商事制度改革的核心是“放管結合”，一方面，減少審批事項和行政事業收費，降低市場準入門檻;另一方面，由過去的“重審批輕監管”，轉變為現在的“輕審批重監管”，對企業理性投資和誠信經營提出了更高要求。廣西推進商事制度改革應從簡化事前審批，加強事中事后監管兩方面著手，事前友情告知、事中嚴格監管、事后執法懲戒，為投資者營造一個公平競爭的市場環境。首先，在放寬市場準入方面完善政策制度，降低投資創業的制度性成本，著力解決“準入不準營”的問題，推行“證照分離”改革，推動“照后減證”，減少行政審批、精簡辦事流程、提高行政服務效率。其次，在規范市場監管體系方面完善政策制度。結合廣西實際，學習借鑒各地較為成熟的市場監管體制，加強市場監管的政策供給，如學習“紡錘型”的深圳模式、“圓柱型”的天津模式、“倒金字塔型”的浙江模式，盡量減少多頭執法和重復執法，明確市場監管部門的法定地位、執法程序和法律責任。第三，在建立社會信用體系方面完善政策制度。從健全制度與完善系統方面著手建立社會信用體系，如完善信用約束和聯合懲戒制度，全面推進政府部門涉企信息歸集工作制度，建立信用監管機制，逐步增強市場主體誠信意識。第四，深化商標注冊便利化改革，強化知識產權創造、保護、運用，營造尊重創新、保護產權、維護權益的市場環境。

（三）完善營商環境法治體系，營造公平正義的法治環境

堅持全面依法治國是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，必須要堅持依法治國、依法執政、依法行政。習近平強調法治是最好的營商環境。所以法治是最通行的營商語言、最低廉的營商成本、最清新的營商生態。無論是政府治理方式，還是市場經濟治理方式，優化營商環境離不開公平正義的法治化環境，有依賴于規范完善的法治體系。廣西營商環境的法治化建設，關鍵要推進法治政府建設。政府執法要重視法治精神、體現法治思維，推行行政執法公示制度、全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度和行政案例指導制度，建立完善執法責任清單制度，探索科學規范的自由裁量權行使制度，確保政府從決策、執行到監督的所有行政行為符合法律法規，提高政府的公信力和執行力。此外，應注重運用法治理念制定公平公正的市場規則，相關政策制度的制定應從方便政府管理向注重服務市場主體轉變，從限制市場主體向更好地為市場主體提供便利轉變;營造公平公正的司法環境，提高司法效率，健全商事糾紛非訴訟解決機制;完善不動產物權登記制度、建立知識產權侵權懲罰性賠償制度、推進破產制度體系建設;弘揚營商法治精神，廣泛開展法治宣傳教育，在全社會形成法治的理念思維、生活方式和行為習慣。

（四）創新完善社會管理，營造穩定和諧的社會環境

廣泛的社會環境包括了政治、經濟和文化等方方面面，具體而言，較高的社會安全感、便利的生活工作環境、穩定的用工環境、親商安商的政商環境以及開放包容、誠實守信的社會氛圍等等構成了一個地區和諧穩定的社會環境，這些都事關營商環境的優劣，影響市場主體的投資意向和生產經營成本。廣西營造良好的社會環境是一個持續的復雜的系統工程，除了解決黑惡勢力、非法傳銷等突出問題，構建良好政商關系以外，更應注重完善社會管理體系，加強社會治理制度建設，構建起黨委政府領導負責、社會公眾協同參與的具有法治保障的治理體系，實現智能化、專業化、法治化的社會治理。建立完善社會矛盾化解機制、安全生產責任制，以及社會治安防控體系、社區治理體系和社會心理服務體系等，為優化營商環境創造和諧穩定的社會環境。

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[責任編輯：潘洪志]