新型城鎮化PPP項目投資回報機制構建方法分析

蔡曉琰

[摘 要] 新型城鎮化PPP項目在我國新型城鎮化建設中起到重要作用，項目中投資回報是決定項目發展順利程度的關鍵因素。通過分析我國新型城鎮化PPP項目在構建合理的投資回報機制中需注意的內容，提出相應的完善建議，旨在構建能實現參與新型城鎮化PPP項目的政府、社會資本和公眾各方利益共贏的投資回報機制。

[關鍵詞] 新型城鎮化PPP項目;投資回報機制;共贏

[中圖分類號] F283[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）04-0059-02

Abstract： PPP projects play an important role in Chinese new urbanization construction， and the return on investment in PPP projects determines the success of the projects development. This paper researches the subjects that need to be emphasized in the process of establishing the appropriate return on investment mechanism of PPP projects in new urbanization， and then sets up the related suggestions. The research can be used to establish the return on investment mechanism in PPP projects of new urbanization to realize the win-win situation between government， private sectors and users.

Key words： new urbanization PPP projects， return on investment mechanism， win-win

政府和社會資本合作（Public Private Partnership，PPP）模式是公共基礎設施建設的項目融資方式。十九屆四中全會做出了堅持完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定，PPP模式作為推進政府治理體系現代化的一種方式，可以更好地滿足人民多層次、多樣化的需求，將在我國的經濟發展中承擔更大的作用。新型城鎮化PPP項目能夠滿足我國城鎮化建設中的基礎設施建設需求，各省市在大力推動新型城鎮化PPP項目的發展。

PPP模式的特點是項目特許經營期較長，建設運營過程中的風險較多，投資回報的波動比較大，政府和社會資本在PPP項目的談判階段會就投資回報的內容進行約定，雙方參與項目能否獲得合理利益決定項目開展的順利程度。對于新型城鎮化PPP項目來說，由于項目的多樣性，構建合理的投資回報對于項目的發展更為重要，這樣才能夠吸引更多社會資本，更好地促進新型城鎮化PPP項目的發展。然而，目前我國PPP項目還未形成完善的投資回報方法，新型城鎮化PPP項目的投資回報機制在構建時，還需要在已有實踐經驗的基礎上不斷完善。本文基于PPP項目的實施情況，分析新型城鎮化PPP項目在構建投資回報機制中需體現的幾點內容，并提出相應的建議。

一、新型城鎮化PPP項目構建合理投資回報機制要體現的內容

新型城鎮化PPP項目的投資回報機制應該要能夠保障政府、社會資本以及公眾利益的均衡，防止任何一方在項目建設運營中利益過分受損或超額收益。在理論研究方面，有關PPP項目投資回報的研究主要集中在政府擔保和政府補助方面，對于在整個項目建設運營期間如何綜合合理保障政府和社會資本合理利益的研究還較少[1][2][3][4]。因此，本文從保障參與項目各方的收益的角度入手，結合目前PPP項目實踐中出現的問題，從以下幾點分析新型城鎮化PPP模式在構建合理投資回報機制時需要體現的內容。

（一）政府和社會資本在項目運行中獲得的利益要均衡

政府和社會資本在PPP項目中獲得的利益需要與它們的投入以及承擔風險的比例大致相符，不應出現大幅的不均衡現象，而目前實踐中還沒有完全做到這一點。新型城鎮化PPP項目在構建投資回報機制時，需要考慮能在項目較長運營期內使政府和社會資本獲得合理的、均衡的收益的方法和措施。并且，風險共擔收益共享原則是PPP項目中的重要原則，投資回報機制也應該體現這一原則。在新型城鎮化PPP項目的運營過程中，由于風險影響，社會資本有可能出現低于預期的收益虧損或收益超出預期的情況，政府和社會資本應在談判中，可以根據風險共擔收益共享原則進行相應的約定，保持雙方在項目運行中獲得利益的合理和均衡。根據以往PPP項目運行的經驗，政府會對社會資本收益不足的情況而給予補助[5][6]，然而對于社會資本獲得過度收益的情況，雙方的處理方式還不完善。

（二）建立合理的再談判機制

新型城鎮化PPP項目在項目運營中會遇到各類型的問題，就項目收益部分來說，整個運營周期內收益常會發生變化，如果合同中沒有可供政府和社會資本雙方參照的解決方法，就會引發政府和社會資本之間的再談判，高效且快捷的再談判流程在這段時期可以為保障PPP項目的持續運營提供較大的支持。然而，PPP項目實踐中對建立再談判流程還沒有足夠重視。因此，新型城鎮化PPP項目要構建合理的投資回報機制，應該要完善對能處理在PPP項目運營過程中與有關收益的爭議或問題的再談判機制，提高解決投資回報問題的效率，減少再談判的時間和成本耗費，保障政府和社會資本的合理收益。

（三）設置合理的收費方法保障社會公眾的利益

PPP項目涉及到的相關者包括政府、社會資本和社會公眾，投資回報機制不能僅體現政府和社會資本的利益，也要保障社會公眾的利益。新型城鎮化PPP項目中的一部分主要依賴使用者付費獲得收益，因此，更要注意保障公眾的利益。對于新型城鎮化PPP項目中的使用者付費項目，在構建投資回報機制時，應包含合理的收費方式以均衡項目預期收益與社會公眾利益之間的關系;并且，協調好政府、社會資本和社會公眾三方的利益，實現共贏。

二、完善新型城鎮化PPP項目投資回報機制的建議

（一）制定投資回報機制時考慮風險的影響

風險是造成PPP項目投資回報不平衡的重要因素，在新型城鎮化PPP項目構建投資回報機制時，為均衡各方收益，須要能靈活地應對項目中出現的風險，設立合理方式使項目在受到風險波動下具有靈活的調節收益變化的能力，能在整個項目運營期內合理保障政府和社會資本在項目中的收益。因此，在建立投資回報機制時全盤考慮在整個項目建設運營周期內的風險情況，從政府和社會資本承擔風險的情況來調節它們受到風險的影響程度，并制定好相應的措施協調風險影響，能夠有效改善項目中政府和社會資本收益不均衡的情況。

（二）實現風險共擔和收益共享

合理的新型城鎮化PPP項目的投資回報機制在構建時應該能夠體現PPP項目的風險共擔收益共享原則。PPP項目中與收益有關的重要原則就是風險共擔收益共享原則，這個原則能幫助PPP項目在整個建設運營過程中協調政府和社會資本的收益，對社會資本的收益虧損或者超額收益進行調節，采用相應的方法進行政府補助或是超額收益分擔，在保障公眾利益的前提下來調整項目整個運營期內政府和社會資本的利益關系，既能體現機制的公平性，又能實現各方利益的均衡發展。

（三）實現政府補助合理化，采用合理的收費方法實現共贏

新型城鎮化PPP項目建設中，一部分項目僅依靠收費就能實現收益，而另一部分項目的收益不足需要政府補助。在投資回報機制的制定中，需要合理應對這兩種情況。對于依靠收益就可以滿足投資回報需求的新型城鎮化PPP項目，在制定收費方法時，需要考慮社會公眾的利益，綜合各方的利益需求，合理確定項目收費標準，政府也可根據需要補貼一部分收費。對于需要政府補助的新型城鎮化PPP項目，政府補助的程度是重點，因此，在構建投資回報機制時，可以根據新型城鎮化PPP項目中盈利情況和政府補助限額的預估，對補助金額的合理性進行論證，確定合理的政府補助的額度。

（四）完善合同和再談判流程

投資回報機制在新型城鎮化PPP項目的談判環節確定，要把投資回報機制落到實處，就要對在機制中考慮到的情況及其解決方案都記入合同中，尤其是上述幾點需要政府和社會資本科學決策的內容。同時，即便投資回報機制具有較高合理性，在項目的建設運營過程中，也可能會出現機制中沒有考慮到的問題，因此，要完善再談判流程，當項目在運行中出現無法依賴合同解決的問題時，高效的再談判流程能夠減少各方在尋求解決方法過程中的成本耗費，彌補原有機制的不足。

綜上，新型城鎮化PPP項目要建立合理的投資回報機制，綜合考慮以上各環節內容是必要的，將其形成體系，才能使投資回報機制在運轉時具有全面保障政府、社會資本和社會公眾各方利益的能力。

三、結論

新型城鎮化PPP項目在我國新型城鎮化建設中起到重要作用，合理投資回報機制的建立是決定項目順利開展的關鍵。本文提出了新型城鎮化PPP項目在構建合理投資回報機制時需要體現的內容和相關建議，使項目的投資回報機制能夠高效運營，保障項目中政府、社會資本和社會公眾三方的合理利益。

[參考文獻]

[1]劉婷，王守清，馮珂.收費公路PPP項目最低收入擔保機制設計[J].清華大學學報（自然科學版），2016（6）：661-666.

[2]An X.，Li H.，W L.，et al. Compensation mechanism for urban water environment treatment PPP project in China[J]. Journal of Cleaner Production，2018，246-253.

[3]吳孝靈，周晶，彭以忱等.基于公私博弈的PPP項目政府補償機制研究[J].中國管理科學，2013，21（S1）：198-204.

[4]張祿，石磊，戴大雙，馬力.PPP項目政府擔保對項目效率影響研究[J].中國管理科學，2017（8）：89-102.

[5]劉孔玲，陸洋.政府最低收益保證對私人投資基礎設施項目的決策影響[J].華東經濟管理，2013，27（6）：98-100.

[6]Man Q.， Sun C.， Fei Y.， et al. Government motivation-embedded return guarantee for urban infrastructure projects based on real options[J]. Journal of Civil Engineering and Management， 2016， 22（7）： 954-966.

[責任編輯：潘洪志]