重慶市縣級公共圖書館經費收支現狀及優化策略

關繁華

(重慶市南岸區圖書館，重慶 400060)

0 引言

圖書館是國家文化發展水平的重要標志，是滋養民族心和培養文化自信的重要場所。縣級公共圖書館是公共文化服務體系的重要組成部分，是一個區域文明程度的重要標志，反映著地方政府對公共文化建設的認知水平。提高縣級公共圖書館服務效能、對經費進行合理使用、對財務進行科學管理是其中不可缺少的一環，科學合理的財務管理是不斷滿足城市居民對公共文化服務需要的重要物質保證，是實現公共圖書館事業可持續發展的前提和基礎，也是現代圖書館管理不斷走向成熟的標志。

按照《關于推進全國美術館公共圖書館文化館 (站)免費開放工作的意見 》相關要求，2011年年底之前，全國所有公共圖書館、文化館( 站) 實現無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地全部免費開放，所提供的基本服務項目全部免費[1]。以重慶市為例，《2012年中國圖書館年鑒》的統計結果表明，2011年6月1日前，重慶市公共圖書館已全部實現免費開放[2]。

本研究收集統計了2012---2018年六年出版的《中國文化文物統計年鑒》公布的“各地區縣級公共圖書館基本情況”數據，并對2011---2017年實現免費開放以來重慶市縣級公共圖書館的經費狀況進行分析研究，總結了其特點和存在的問題。

1 重慶市縣級公共圖書館經費現狀

公共圖書館作為公益性文化服務機構，其對應的經費結構較為簡單，可分為經費收入和經費支出兩個部分。現選取經費收入合計、財政撥款、經費支出合計、工資福利支出、對個人和家庭補助支出、商品和服務支出、其他資本性支出、新增藏量購置費為本次研究的主要指標，并對經費收入、經費使用、經費流向以及各項支出費用之間的比例關系進行數據分析，總結其特點。

1.1 整體現狀

2011---2017年重慶市縣級公共圖書館經費收支綜合情況如表1所示：收支總額增幅除2013年出現負增長外，整體保持增長趨勢，其中2012年收入較上年增幅為100.09%，支出較上年增幅為91.09%，主要原因是2011年6月全面落實免費開放政策。為更好的為讀者提供服務，政府加大了對公共圖書館事業的經費投入，經費主要用于館舍改造、人員配備、文獻藏量補充、設施設備維護等方面。

表1 重慶市縣級公共圖書館經費收支綜合情況

1.2 經費收支各項指標現狀

在年鑒數據中，縣級公共圖書館經費由財政撥款收入、上級補助收入、事業收入、經營收入、附屬單位上繳收入、其他收入6個主要部分組成。公共圖書館公益性的性質決定了其經費來源主要為財政撥款收入，如表2所示：2011---2017年財政撥款收入在經費總收入中的占比均在90%以上，其中2017年所占比重最高，達97.61%。

按照經濟分類劃分，即從支出的經濟性質和具體用途的角度進行劃分，經費支出包含工資福利支出、對個人和家庭的補助支出、商品和服務支出、其他資本性支出。工資福利支出主要指公共圖書館在職在編人員的基本工資及五險二金等支出。對個人和家庭補助支出是指公共圖書館離退休人員的健康休養費及醫療補助等經費支出。本研究將工資福利支出與個人和家庭補助支出兩項統稱為人員支出。如表3所示：人員支出占比在29.91%～49.92%，超過當年總支出的1/3，是公共圖書館總支出的主要部分。雖然商品和服務支出在逐年增加，但在總支出中的比重仍然較少。

表2 重慶市縣級公共圖書館財政撥款收入在經費總收入中的占比

表3 重慶市縣級公共圖書館經費支出情況的各項占比

從表4可知，2011---2017年其他資本性支出呈動態波動的特征，但2012、2015年出現了峰值 61.33%、53.05%，明顯高于其他年份。年鑒中，其他資本性支出指標包含各種設備購置費和新增藏量購置費兩項，這與2011年6月重慶市財政為全面落實免費開放政策而一次性撥付的專項新增藏量購置費和各種設備購置費密切相關。

表4 重慶市縣級公共圖書館其他資本性支出的增長率及占比

2 重慶市縣級公共圖書館經費收支中存在的問題

2.1 收入來源相對單一

通過現狀分析，發現重慶市縣級公共圖書館經費收入90%以上來源于財政撥款，經費來源相對比較單一，對財政撥款的依賴性較大，其他經濟來源的占比微乎其微，經費來源渠道不均衡，給公共圖書館的長期發展帶來了一定風險。同時，當地的經濟發展水平和政府重視公共圖書館的程度幾乎對當地公共圖書館的發展起著決定性作用，致使公共圖書館嚴重缺乏自主創新發展的能力。

2.2 人員經費支出占比較大

編制內“人員支出”由地方財政嚴格按照地方人事綜合管理部門核準的崗位類別、數量及等級列入財政預算給予撥付，但目前重慶市各區縣公共圖書館均存在人員編制不足的情況。按照第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作指標要求[3]，每兩萬服務人口需配備1名員工計算，為滿足讀者服務需求，很多公共圖書館采取了外聘人員的方式，但外聘人員工資無財政保障，只能從各館的免費開放運行經費中列支，而且占比較大，在保障人員支出的情況下勢必會擠占業務費，影響圖書館正常業務活動的開展，還會導致其他服務無法得到保障。政府的投入主要是為了保障公共圖書館的生存，而不是保障公共圖書館的服務，這種不平衡嚴重影響了公共圖書館的公共文化服務水平及創新性發展。

2.3 業務活動費用無法保障

商品和服務支出反映了單位購買商品和服務的支出(不包括用于購置固定資產的支出)，既包含水電費、維護費、物業管理費等日常運行費用，也包含公共圖書館開展閱讀推廣、文化交流、參考咨詢、教育培訓、網絡信息服務等各類業務費用。近年來，重慶市縣級公共圖書館商品和服務支出費用逐年增加，但在總支出中所占比重仍然較少，在保障人員支出與日常運行費用外，業務費用的占比少之又少，業務活動費用無法得到保障，導致公共圖書館在發揮閱讀推廣職能上受到限制，不能滿足市民日益豐富的文化需求。

2.4 設備與圖書購置費有待提高

年鑒中，其他資本性支出指標包含各種設備購置費和新增藏量購置費兩項。近年來，隨著信息化技術的發展，自助借還書設備、可視化系統、大數據分析系統、電子閱覽設備等層出不窮，為適應社會發展和滿足讀者數字化閱讀的需求，各地公共圖書館的設備采購經費投入逐年增多，主要用于采購各類數字化設備和強化館內數字化建設水平。做好圖書館藏建設工作是提高圖書館服務水平的基礎條件，只有豐富藏書結構才能滿足讀者的閱讀需求，進而提高到館率，增加業務量。

3 重慶市縣級公共圖書館經費收支問題優化對策

3.1 加強法制建設和職能宣傳，政府加大對經費的保障力度

圖書館屬第一類公益性事業單位，經費的主要來源是財政撥款，當地政府對公共圖書館事業的重視程度直接決定了對圖書館投資的力度，對當地公共圖書館事業的發展起著關鍵作用，可通過公共圖書館立法及職能宣傳來加強政府對于公共圖書館價值的認知，這樣才能擴大政府對公共圖書館的投資。

3.1.1 進一步加強法制建設，細化經費保障條款

2018年1月1日施行的《中華人民共和國公共圖書館法》第四條規定：縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，將公共圖書館建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付。該條款明確了提供經費的責任主體，為各地公共圖書館經費保障提供了法律支撐。但從另一個角度來看，《公共圖書館法》仍缺乏更加數量化、指標化的條款保障，地方政府對于公共圖書館的投入多少仍受制于當地政府對于公共圖書館事業的價值認知，而非隨著經濟的發展而靈活動態調整經費比例。

3.1.2 加強職能宣傳，提高政府對公共圖書館的重視程度

第一，充分發揮自身職能，加強與政府的合作與聯系。《第六次全國級以上公共圖書館評價標準細則》中將提供政府公開信息及立法決策信息服務作為評分項，公共圖書館應提供政府公開信息服務，在館內設置政府公開信息查詢專區，并設有專門的政府信息查閱標識和相關設施設備，還需提供紙質政府文件及政府可公開的各種材料。立法服務是指為人大立法部門以及人大代表提供的各類信息服務，包括為“兩會”服務。決策服務是指為黨和政府的決策部門以及各級領導提供的各類信息服務。公共圖書館應利用文獻資源優勢重視政府決策的信息需求，主動為黨和政府的決策部門以及各級領導提供有用、準確的信息咨詢服務，提高政府對公共圖書館的重視程度，以加大對公共圖書館的投資力度。第二，提升服務質量，切實滿足市民公共文化需求。近年來，重慶市各縣級公共圖書館在分館建設、24小時自助圖書館、數字圖書館等方面不斷創新，加強場館建設，開展豐富多彩的全民閱讀活動，給市民帶來了全新的閱讀體驗，豐富了市民的文化生活，在提高市民文化素質和傳承優秀傳統文化等方面發揮了重要作用，使各項服務更加貼近市民需求，提高了公眾對于公共圖書館的依賴度。

3.2 科學優化預算編制，提高資金到位率

為提高財政資金使用效益，重慶市全面施行預算編制和績效管理一體化，并對預算實行公開評審。對于重慶市各縣級公共圖書館來說，編制內容完整、指向明確、細化量化、合理可行的年初預算計劃尤為重要。在進行預算編制時，要增加各業務部門對于預算編制的參與度，并結合館內各項業務需求詳細、全面的對下年的人員支出、公用支出、全民閱讀活動、圖書購置、數字資源采購等各項支出進行合理規劃，提前計劃好年度重點項目，細化項目支出，按照績效管理指標制作出詳細的績效評價體系，提高年初預算的科學性與合理性，提高資金到位率，提高財政資金使用的合理性。第一，人員經費預算?？紤]在編人員不足的情況，可結合縣級公共圖書館業務需求做好外聘人員的費用預算，這樣有利于縣級公共圖書館高素質人才隊伍的建設。第二，商品和服務支出預算。重慶市縣級公共圖書館商品服務支出在總支出中占比較少，主要是業務活動經費投入不足，一直以來，預算編制與業務活動都處于脫節狀態，建議財務人員在制定經費預算時應加強與業務部門的溝通，需依據館內實際的業務活動情況來制定全面而系統的預算計劃。第三，其他資本性支出。近年來，為滿足讀者對于數字化閱讀的需求，自助借還設備、24小時自助圖書館、有聲圖書館等新形態的公共圖書館服務層出不窮，為此，公共圖書館購買數字化設備的經費支出也有所增加。但讀者對于紙質圖書和期刊的需求仍然是通過縣級公共圖書館來滿足，館藏建設依然是圖書館的基本。因此，在制定預算時要兼顧數字資源建設與紙質圖書館藏建設，滿足讀者的多元化閱讀需求和市民對基本公共文化服務的需求，提高財政資金使用效益。

3.3 完善自身財務管理制度，確保經費使用落到實處

經費管理不善會使得很多投入無效或效率低下，缺乏科學的組織結構和監督機制將加劇經費短缺的危機，即使經費充足也會因為自身原因而被浪費，因此，完善自身財務管理制度尤為重要。第一，建立適和自身的內部控制制度。通過規范化和科學化的制度措施來制訂分級管理規范，完善專項資金管理制度，并針對資金的管理和使用建立科學的責任制。第二，建立貨幣資金使用管理制度。方便公共圖書館對資金實行合理、有效的監管，保證資金使用的安全性，同時完善資金使用的審批制度，規范資金管理，對于館內大額資金的使用必須嚴格經過集體討論之后再作出決定。第三，規范政府采購制度。采購圖書及設備必須嚴格按照政府采購程序進行辦理，做到合規合法，從效益出發，全面保障采購質量及資金使用的合理性。

4 結語

近年來，隨著經濟發展和政府對于公共圖書館事業的高度重視，重慶市縣級公共圖書館經費收支整體保持增長趨勢，但在收入與支出結構配置上仍存在不足之處。經費保障是公共圖書館重要的生存條件之一，要做好科學合理的經費收入預算，優化經費支出結構，建立健全完善的經費制度，做好經費收入與支出的平衡處理，使其能夠更好地發揮出社會效益和經濟效益，提高公共圖書館的整體實力，促進公共圖書館事業的發展。同時，要充分發揮基層公共圖書館的職能，弘揚優秀傳統文化，創新服務方式，推動全民閱讀，滿足人們的精神文化需求，為建設社會主義文化強國貢獻力量。