扶貧政策、經濟增長與城市化:中國農村貧困人口變動影響因素研究

戴小文,莊天慧,何思妤

(四川農業大學a.四川省農村發展研究中心,b.管理學院,c.經濟學院,成都611130)

改革開放40年以來,社會經濟發展取得長足進步,人們生活水平逐步提高,貧困人口從改革開放前的7.7億人下降低到2018年的約1600萬人左右,農村貧困人口發生率從改革開放初期的97.5%下降到2018年的3%以下①國家統計局《經濟結構不斷升級發展 協調性顯著增強——新中國成立70周年經濟社會發展成就系列報告之二》,2019年7月8日發布,2019年10月21日訪問,htt p://www.stats.gov.cn/ztjc/zt hd/b wcxljs m/70znxc/201907/t20190708_1674585.ht ml。。扶貧方式也從區域性大范圍產業扶貧向局部地區、精準到戶、精準到人的靶向扶貧(精準扶貧)模式轉變,中國扶貧取得了相當可觀的成果。2020年是農村貧困人口全面脫貧的重要時間節點,如何在鞏固現有精準扶貧成果的同時保證2020年底全面脫貧達標,如何在2020年以后保證已脫貧人口持續脫貧是我們需要研究的重要課題。因此分析改革開放40年來影響中國農村貧困人口變動的因素是未來可持續精準減貧的一項重要工作。

一 理論邏輯與研究回顧

(一)研究的理論邏輯

經濟的持續與高質量增長是一個國家和社會存續與發展的基本要求,良好的經濟基礎是做好農村反貧困工作的必要條件。農村貧困地區的基礎設施建設,支援貧困地區的各種軟性支出都需要雄厚的財力保障。經濟增長可以分解為經濟規模與經濟質量兩個方面。經濟規模越大,通過稅收能夠積累的社會公共財富越多,這些社會公共財富可以通過轉移支付和財政扶貧專項撥款等形式(根據當時的扶貧計劃和政策)為扶貧事業提供資金積累。經濟質量越高,一方面意味著經濟發展效率越高,投入產出比高,產業附加值高;另一方面則意味著經濟結構越合理。隨著社會各個領域改革的深化,城市經濟的結構性調整以及農村經濟自身發展壯大對農業經濟發展提出了新的要求,也為進一步精確有效地減少農村貧困人口提供了契機。

縱觀世界各國的社會發展歷程,一個國家的城市化既是經濟增長與發展的必然結果,更是社會經濟增長與發展的重要引擎。城市化水平一定程度上決定了經濟發展的規模與質量,決定了經濟增長極的動力大小與可持續能力。城市化發展對產業的需求從規模和質量兩個方面帶動了對農村勞動力非農就業的需求,客觀上為農民提供了非農就業崗位,降低了農民致貧概率。中國的城鄉“二元制”結構中,城市經濟承擔起了國家經濟持續增長和可持續發展的幾乎全部任務,這種“二元制”發展模式在社會資源分配上存在失衡的現象。也正因如此,當城市經濟發展進入到“快車道”上時,需要反哺農村經濟發展。這種源于“三農”內部的經濟增長需求更加直接地為農村貧困人口的減少提供了經濟動力,提出了政策需求。

在中國這樣的農業人口大國,從封閉到改革開放,中國社會經濟所經歷的巨變本身就得益于政策創新對生產力與生產關系的“解放”。具體而言,農村扶貧政策是有效減少農村貧困人口的重要保障,涉及農村生產生活、產業發展、教育、醫療衛生、社會保障等各方面。始終圍繞解放農村生產力、提升農村基礎設施條件、提高農民受教育水平和享受醫療衛生水平等方面展開。正是因為這些政策的不斷補充和完善促進了農村貧困人口生產、生活、就學、就醫等條件的改善,農村貧困發生率逐年降低。

政策促進農村貧困人口變動分為直接和間接兩個途徑。直接政策是直接針對農村貧困人口的具體減貧政策,如貧困戶子女助學貸款、“五保戶”社會供養的兜底政策等等。這些政策直接作用于農村貧困人口,政策作用路徑短、見效相對較快。間接政策則主要是指所有有關社會經濟各個領域的非直接減貧政策經過一定的路徑傳導后,形成了支持“三農”發展的社會財富積累,進而達到減少農村貧困人口的一系列政策。但無論是直接的農村減貧政策還是間接起到減少農村貧困人口的其他政策,都反映出積極的政策創新對于有效減少農村貧困人口的正向作用。

綜上所述,盡管影響農村貧困人口變動的因素眾多,但尋根朔源,我們認為經濟發展乃是最根本原因之一,城市化發展作為社會經濟增長最主要的驅動力加速了這一變動(縮短)過程,而在農村人口變動(減少)過程中的政策創新(無論直接政策還是間接政策)是農村人口變動的重要制度保障。正因如此,我們將經濟增長(規模與質量)、城市化水平以及政策影響作為影響中國貧困人口變動的主要影響因素來考察,不僅從影響人口變動的機制上進行分析,并且利用量化分析使結論更加可信。

(二)研究回顧

在過去的40年中,有關貧困的研究為中國減貧實踐積累了大量的知識和經驗,研究視角經歷了從較為宏觀的產業經濟扶貧到微觀的專門扶貧研究的轉變。從中國知網收錄的文獻資料來看,改革開放后關于貧困問題最早的實質性研究大致始于20世紀90年代初期。吳忠從理論層面較全面地探討了貧困與反貧困二者之間的關系,論述了中國當時的貧困現狀與應對措施①吳忠《貧困與反貧困的理論探討(上)》,《開發研究》1991年第4期,第29-34頁。;羅本考則嘗試將反貧困納入社會學范疇進行思考②羅本考《反貧困的社會學思考》,《社會學研究》1991年第4期,第65-69頁。,這為之后學界將貧困問題引向更加廣泛的學科領域打開了思路;辜勝阻以湖北秭歸縣為對象研究了局部地區貧困特征與經濟發展之間的聯系③辜勝阻《貧困地區發展的特征及其反貧的戰略思考——以湖北省秭歸縣為個案》,《經濟評論》1991年第5期,第10-18頁。,成為改革開放后可見文獻中首個有關反貧困的區域案例研究。杜受祜關于計劃商品經濟條件下的中國反貧困研究,表明了在特定歷史時期的經濟制度下,反貧困策略應區別于過去的做法,進行適時的政策調整④杜受祜《有計劃商品經濟的有效組織形式——試論我國的扶貧開發工作》,《經濟體制改革》1991年第2期,第54-60、128頁。;何承金等總結了20世紀80年代以來中國扶貧戰略由對貧困人口的單純資金救濟向區域性經濟開發扶貧的戰略轉變①何承金、趙學董《論我國的貧困狀況與發展農業區域經濟》,《四川大學學報(哲學社會科學版)》1991年第1期,第47-53頁。,具有明顯的時代特征。這些研究為反貧困研究向多領域發展提供了啟示。

進入21世紀后,隨著國家對反貧困問題的重視,反貧困研究的學科交叉特征更加明顯,在研究經濟要素與貧困之間的關系之外,貧困問題的研究在社會學②沈紅《中國貧困研究的社會學評述》,《社會學研究》2000年第2期,第91-103頁。、人類學③張 世霞《從生態人類學看寧夏南部山區貧困的根源——以寧夏西吉縣為例》,《寧夏大學學報(人文社會科學版)》2007年第1期,第132-136頁。、政治學④陳映芳《貧困群體利益表達渠道調查》,《戰略與管理》2003年第6期,第87-92頁。等學科及其他一些交叉研究領域⑤戴 小文、曾維忠、莊天慧《循證實踐:一種新的精準扶貧機制與方法學探討》,《四川師范大學學報(社會科學版)》2016年第3期,第131-137頁;鄭瑞強、曹國慶《基于大數據思維的精準扶貧機制研究》,《貴州社會科學》2015年第8期,第163-168頁。都取得了長足的發展與創新。2013年“精準扶貧”概念提出以后,以“精準扶貧”為主題的研究數量激增,然而比較遺憾的是,這些研究中貧困人口的變動數據僅僅被作為一種具有歷史證據價值的支撐材料,鮮有將貧困人口變動本身獨立作為一個議題進行研究?，F有的相關研究大都明確了經濟增長⑥胡鞍鋼、胡琳琳、常志霄《中國經濟增長與減少貧困(1978—2004)》,《清華大學學報(哲學社會科學版)》2006年第5期,第105-115頁。和城市化⑦彭誠《城市化、勞動密集度與西部地區貧困減緩》,《西南民族大學學報(人文社會科學版)》2016年第4期,第123-128頁。對中國扶貧的正面作用,但在宏觀視角下經濟要素對減少貧困人口的作用機制和量化研究仍然有很大的探索空間。在前人研究的基礎上,我們利用IPAT恒等式⑧I P AT恒等式最早是由Paul R.Ehrlich等人在20世紀70年代提出,用于探討人類行為對環境的影響,后來被逐漸的完善并廣泛的用于探討人類行為對自然環境的影響。、Kaya恒等式⑨K aya恒等式脫胎于研究環境變化及其影響因素的IPAT恒等式,其原初形式為:CO 2=(CO 2/E)·(E/GDP)·(GDP/P)·P。其功能在于將以二氧化碳為代表的溫室氣體變動分解為了技術進步、經濟規模、生活水平變動和人口變動四個要素,并研究這四個要素對于溫室氣體變動的影響方向與貢獻率,從而有針對性地探討能夠影響溫室氣體變動的政策手段。的代數性質,以及對數平均指數分解方法(L MDI)在反貧困研究領域相對較新的方法,對改革開放40年來中國農村貧困人口變動的影響因素進行較為直接的量化分析,并提出針對性的對策建議,以期為精準扶貧攻堅階段和2020年后中國反貧困研究與實踐提供一些啟示。

二 研究數據與方法

(一)數據來源與說明

研究數據主要來自于《中國統計年鑒》(1990-2017年)及2018年國民經濟和社會發展統計公報等⑩使 用數據主要包括人口數據(總人口,城、鄉人口)、農村貧困人口數據(2015-2018統計數據)、國內生產總值數據等。對于同一欄目數據在不同年份年鑒中數據不同的情況,我們主要以更新年份出版的年鑒數據為準。。由于我國貧困線標準(不含1978年標準在內)經歷過兩次主要變動?目前統計年鑒中有關農村貧困人口的統計數據主要是按照1978年、2008年和2010年三個農村貧困標準統計的。,因此我們采取分段核算的方式進行相關指標的核算。由于貧困線標準逐年提高,我們僅以統計年鑒中固定的三個標準為限進行分析和討論。目前學界關于中國改革開放40年以來扶貧研究的分段主要有三段論?賈玉嬌《反貧困的中國道路:1978-2018》,《浙江社會科學》2018年第6期,第17-26、155頁。、四段論?左停、徐衛周《改革開放四十年中國反貧困的經驗與啟示》,《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2019年第3期,第92-99頁。和“五段論”(2 0 1 3年以后)?黃承偉《中國扶貧開發道路研究:評述與展望》,《中國農業大學學報(社會科學版)》2016年第5期,第5-17頁。,本研究按照國家扶貧政策、扶貧計劃頒布等重大事件為依據,將研究階段劃為五個階段:農村制度改革打破平均主義、解放生產力階段(1978-1985);以區域脫貧為目標的大規模開發式扶貧階段(1986-1993);“八七扶貧攻堅”階段(1994-2000);區域產業扶貧延續與鞏固脫貧成果階段(2001-2012);精準扶貧階段(2013至今)。

(二)研究方法

研究方法上,我們受到由IPAT恒等式演化而來的Kaya恒等式的啟發,利用其恒等式的代數性質,將貧困人口變動分解為政策效應、城市化效應、經濟質量效應和經濟規模效應四種影響因素,在科學理論分析的基礎上,利用對數平均指數分解方法(Logarit h mic Mean Divisia Index,L MDI)分別觀察和分析四個因素對中國貧困人口變動的影響程度。

如前所述,經濟發展是政策在市場機制下發揮作用的最直接結果,同時它也是城市化的充分必要條件。更進一步,經濟發展也是經濟規模擴大與經濟質量提升的一個直接表現。受IPAT與Kaya恒等式數學性質的啟發,將貧困人口變動驅動因素進行類似的量化分析,將貧困人口數量及其影響因素之間的恒等關系表達為:PP=(PP/PA)·(PA/PT)·(PT/GDP)·GDP=P·U·A·S。其中,P=PP/PA表示貧困人口與農村戶籍人口比值,即農村貧困發生率。該指標主要體現受到政策(人口政策、戶籍政策、產業政策等)變動影響,特定人口滿足超過貧困線標準要求或戶籍變動為非農人口等情況下導致的農村貧困發生率變化,我們將其定義為影響貧困人口變動的政策效應。U=PA/PT表示反向城市化指標。一般情況下,我們將城鎮常住人口與總人口比值用于衡量城市化水平,考慮到恒等式的關系,我們將農村戶籍人口與總人口比重用于反向觀察城市化水平變動對貧困人口變動的影響。實際上,由于使用的是農村戶籍人口來間接觀察城市化水平,因此真實的城市化水平是高于這一間接指標的,但這并不影響最終的計算結果與分析說明。該指標主要與產業發展水平、人口流動政策等相關。我們將其定義為影響貧困人口變動的城市化效應。A=PT/GDP表示全社會單位經濟產值(萬元)所占用的人口數量,一定程度上反映了工業化水平和現代化水平,其倒數即為人均GDP,該指標在一定程度上可以反映出整個社會的生活水平變動,即影響貧困人口變動的經濟發展質量效應。S=GDP表示經濟總變動對貧困人口變動造成的影響,即影響貧困人口變動的經濟規模變動效應。

L MDI分解方法的主要功能在于通過因子分解判斷各種已知的影響因素在基期與末期之間的變動量、變動方向與影響因素的單獨貢獻率。其最早由Ang在1996年首次開發,在后續的研究中不斷優化,之后該方法被廣泛地運用于溫室氣體排放研究領域。但就其數學性質而言,我們認為其可以應用于更廣泛的研究領域。根據研究需要,我們可以將貧困人口變動數據利用L MDI方法分別做乘法和加法形式的處理并得出結果。

三 分析與討論

根據1978-2018年數據的整理與計算,四種驅動要素(P、U、A、S)的原始數值及其趨勢如圖1所示。由圖1可知,農村人口貧困發生率在所有的觀測年份均向右下方傾斜,圖1a中貧困發生率分為三段是因為根據現有數據,1978年、2008年和2010年分別有三個不同的農村貧困標準,因此繪圖1a時是按照兩個不同貧困線頒布年份為區間分段繪制。與一般使用“城鎮常住人口占總人口比例”衡量城市化水平不同,根據研究需要我們在此處用“農村戶籍人口占總人口比重”來衡量“反向城市化率”。由圖1b可知,反向城市化率為斜向下變動的一條曲線,由于使用戶籍人口而非常住人口在總人口中的占比進行分析,因此真實的反向城市化率(農村常住人口/總人口)的曲線應比圖1b中的曲線(在水平位置)更低。實際的城市化率(城鎮常住人口/總人口)實際上也應比名義計算值更大,即后續所做的有關城市化效應對農村貧困人口變動的影響實際上是被低估的。作為衡量經濟規模的GDP①用以1978年為基期調整后的GDP值進行分析的結果與本研究中按照名義GDP計算的結果一致,僅在數值上有微小差異。,盡管其間經歷了全球性的經濟經濟危機,但由于有廣闊的國內市場作為緩沖,因此中國經濟在過去一直處于上升勢頭(1c);但隨著中國經濟融入世界經濟,后發優勢國家(印度、越南等)壓縮了中國作為傳統勞動密集型產業國家的優勢,積極的國內經濟改革使以互聯網、大數據、人工智能等為代表的現代化技術創新成為了中國經濟現代化過程中的新鮮動力。積極的經濟結構轉型與優化措施使中國經濟質量和經濟密度有顯著提升,單位經濟產值占用的勞動力呈現出逐年降低的趨勢(1d)。

圖1.1978-2018各驅動要素原始值變動趨勢圖

在所有分階段的考察中,僅經濟規模效應引致貧困人口正向變動,政策效應、城市化效應以及經濟質量效應則引致貧困人口負向變動(見表1)。按各種效應在某一階段所引致的貧困人口變動比重看,政策效應的效果越來越大,尤其在第五階段(2013-2018)比例最高;而經濟質量效應在五個階段都占有較大比重;隨著扶貧工作推進,城市化效應在各個階段上呈現出較為穩定的負向驅動作用;經濟規模效應所引致的貧困人口正向變動也在不斷減少,第五階段在五個考察階段中占比最小。總體上看,1978-2018年政策效應、城市化效應以及經濟質量效應引致貧困人口減少共約7.68億人。從各階段各效應對貧困人口的變動影響可以看出,政策效應所引致的貧困人口變動比例逐階段波動增加,城市化效應引致的貧困人口變動逐階段增加,經濟規模引致的貧困人口數逐階段減少,經濟質量效應引致的貧困人口變動呈現出波動變化。

表1.1978-2018各階段各種貧困人口變動驅動因素效應及其貢獻率

以第一階段(1978-1985)為例,政策效應、城市化效應、經濟質量效應和經濟規模效應所引致的貧困人口變動占四種效應引致的貧困人口變動絕對值比例分別為28.55%、2.92%、36.16%和32.37%。政策效應、城市化效應、經濟質量效應引致的貧困人口減少共約2.88億,而經濟規模效應則引致新增或返貧人口約1.63億(見表1)。政策效應、城市化效應和經濟質量效應分別導致貧困人口數量在考察末期相較于考察基期變動48.92%、92.94%和44.46%,經濟規模效應導致貧困人口在考察期間末期相較于基期變動247.43%。其余各階段各項數據可以有類似解讀。

四種效應對于貧困人口變動的作用機制可以做如下解釋。

第一,政策效應對貧困人口變動的負向驅動①負向驅動是指對貧困人口數量有減少的作用,正向驅動是指導致貧困人口增加的作用。。一直以來,幫助農村貧困人口脫貧是黨和政府在統籌國民經濟社會發展過程中優先考慮的方面,是社會主義優越性的重要體現。因此扶貧實踐有非常多的政策傾斜,如果說經濟基礎是扶貧的“硬件”準備,那么政策就是扶貧的“軟件”準備。優惠的扶貧政策是扶貧資源優化利用的必要前提,設計良好的科學扶貧政策促使各種社會資源得以優化配置,在農村扶貧過程中發揮更大作用,這也是政策效應在各個考察階段表現出對減少貧困人口強勁有力驅動的原因。在地域廣袤、人口規模龐大的中國,強大的動員機制和行政系統是政策效應得以生效的重要基礎。

第二,城市化效應對貧困人口變動的負向驅動。城市化是現代國家社會經濟發展進程中的必然結果,同時,國家的工業化、現代化、人口流動等又加強了城市化過程本身。隨著工業化進程加快和程度的不斷加深,市場經濟愈加繁榮,人口流動政策合理化使大量農村勞動力從農村土地上解放出來進入城市,為城市工業(主要是制造業)、以服務業為代表的第三產業提供了大量勞動力,同時獲得了相比留在農村務農更高的收入,使大量在身份上仍然是農村戶籍的人口擺脫了貧困(收入高于當時貧困線)。中國城市化率從20世紀90年代中期開始快速攀升,大量農村人口流入城市并通過學習、就業、婚姻與生育等形式完成身份的轉變,從此扎根于城市。

伴隨城市土地價格的升高,城市企業生產成本增加迫使企業向城市外圍地區轉移,這一過程使得城市外圍地區,即農村地區的鄉村風貌、功能向城鎮轉變。隨著人口增加、農業功能的衰退和第二、三產業的興起,這些地區發展為新的城鎮,而新的城鎮化又會提供更多的就業機會和獲取財富的機會,這一過程的持續會從收入層面和人口戶籍層面減少農村貧困人口。

第三,經濟規模效應對貧困人口變動的正向驅動。伴隨改革開放后“以經濟建設為中心”發展理念的提出,社會各界都將經濟建設作為第一要務,而在經濟發展過程中公平與效率的矛盾從未消失。效率優先所要求的農業支持工業優先發展的戰略、東部沿海地區先發展然后帶動中西部地區發展的戰略布局,使中國內陸地區整體社會經濟以及農村社會經濟在發展內容、機遇上都作出了較大犧牲。工業反哺農業和“西部大開發”戰略調整在一時之間仍難以補回農村地區和經濟發展相對落后地區的發展機會與經濟“元氣”,這也在客觀上造成了一批農村人口,尤其是西部偏遠地區農村人口的貧困狀況。此外,在市場經濟、城市化快速發展帶來的“外部沖擊”中,一部分受惠于前期因農村制度改革而脫貧的農村人口再次陷入貧困。

第四,經濟質量效應對貧困人口變動的負向驅動。隨著國家總體經濟實力的提升,用于國計民生的經濟資源也在不斷增加,單位GDP所占用人口數不斷減少暗含技術進步和生產效率的提升,傳統勞動密集型產業逐漸被資本密集型和技術密集型產業所替代,中國經濟面臨從勞動力驅動型經濟向資本、技術驅動型經濟轉變,意味著經濟質量(密度)的提升。經濟發展越來越偏重于資本投入和以此為基礎的技術開發,中國制造業從改革開放早期以“三來一補”代工生產出口換匯為目的的“單一市場”向自主研發并積極參與國際競爭,同時滿足國際、國內市場的“兩個市場”轉變。第一產業在絕對量增長的同時相對比重不斷下降,第二產業絕對產值不斷增加且在三次產業中占比趨于穩定,第三產業經濟產值不斷增加且在三次產業中占比不斷增加,而產業比重的變化也促使了大量農村人口從第一產業脫離并轉入第二、第三產業,其收入也隨之得以提升,產業的繁榮使農村貧困人口獲得了前所未有的脫貧機會。

總而言之,對農村貧困人口變動的四種驅動因素并沒有先后順序之分,而更趨向于共同產生作用,促成了中國改革開放40年農村貧困人口減少了7.4億多①于文靜《中國減貧成績單:40年減貧七億多人》,新華網,2018年11月1日發布,2019年5月14日訪問,http://www.xinhuanet.com/politics/2018-11/01/c_129984064.ht m。

四 結論與政策啟示

通過上述分析,我們可以得出結論:(1)在所有分段觀測期間,政策效應、城市化效應以及經濟發展質量效應都促使了1978-2018年中國農村貧困人口的減少,是負向驅動因素,這與實際的社會經濟發展規律相符;(2)在所有分段觀測區間,經濟規模效應表現出對農村貧困人口的正向驅動力,中國減貧實踐是一個反復拉鋸的過程;(3)在中國農村貧困人口變動的三種負向驅動力中,政策效應的作用最為明顯,在當前精準扶貧階段其作用力最大,而在所有觀測期間城市化效應的驅動作用較小,經濟質量效應的驅動力相對穩定,但為農村貧困人口的減少產生了非常重要的作用。

值得注意的是,城市化的倒U型發展規律已經被許多學者所驗證,那么當工業化發展到一定程度以及城市化進入逆城市化階段①逆城市化是人口從大城市和主要的大都市區向小的都市區、小城鎮甚至非城市區遷移的分散化過程。,城市化效應和經濟質量效應是否仍然能夠對減少貧困人口產生顯著作用是值得探討的話題。我們認為:由于城市生活成本的不斷攀升,大量曾經在城市工作和生活的農村人口可能會回到農村,一方面為農村補充大量勞動力(多種勞動形式),另一方面,回流人口也帶回技術、資本等有利于鄉村生產發展的資源要素,這些都將為農村人口脫貧產生直接或間接的影響。此外,農村供給側改革、鄉村振興計劃等改革措施和發展策略將為中國農村未來一段時期的發展帶來極大的政策機遇,基于此,逆城市化進程和工業化速度的減緩并不會明顯影響到農村貧困人口的脫貧進程。

綜上所述,中國農村持續減貧可從以下四個方面考慮:(1)在專項扶貧政策之外,在現有的政策工具箱中科學合理、因地制宜地綜合選用政策工具,用好人口、教育、經濟等多種政策工具及其組合;(2)持續穩定推進農村社會經濟各項改革,按規劃完成好各項鄉村振興規劃實踐,堅定不移地將經濟發展作為第一要務;(3)積極轉變經濟內涵,大力推進技術驅動型經濟建設以抵消勞動力成本優勢減弱的劣勢,為整體經濟質量提檔升級做好充分準備;(4)在總體經濟規模不斷增長的同時,注重產業結構調整與產業發展質量優化,加快縮小地區之間、城鄉之間在收入水平、就業機會、受教育機會等方面的差距。