屬地管理與老舊社區“增負”

趙聚軍 楊星宇

摘要：相比商品房社區，城市老舊社區由于基礎設施陳舊、缺乏專業的物業服務、居民的服務需求更加強烈和多元化等外部原因，再加上工作人員配置不足、職權有限等內部因素，社區減負工作已經是困難重重。然而，近年來屬地管理的強化，不但無助于老舊社區上述典型難題的解決，反而進一步加劇了社區服務供給與居民實際需求的脫節，干擾了居民自治的推進，已經演變為推進老舊社區減負增效、提升治理水平的新難題。

關鍵詞：老舊社區;屬地管理;社區減負

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.010

一、問題的提出

大國治理的基石在基層。[1]作為人類的共同體，社區是社會結構的細胞，也是基層社會相對穩定的存在形態。近年來，隨著社區治理研究熱潮的興起，城市老舊社區作為一種獨特的社區類型，也開始受到廣泛的關注。一方面，與現階段占據主導地位的商品房小區不同，多數城市老舊小區源于“房改”之前的單位制社區。由于建成時間較早，老舊小區無論是房屋本身，還是相關的基礎設施配套，都普遍面臨嚴重的老化。與之相對應，有關老舊社區升級改造的研究一直是相關研究的主要熱點。[2]另一方面，老舊小區普遍沒有引進專業的物業公司，只能提供保潔等兜底性的準物業服務，導致居民能夠享有的物業服務質量相比于商品房社區明顯較低。此外，由于老舊社區居民的老齡化程度普遍較高，對于養老、醫療、文娛等社區服務的要求也明顯更高。較低的物業服務質量和較高的社區服務需求，加劇了老舊社區兩委的工作負擔。

在近幾年的基層治理實踐中，屬地管理的明顯強化，進一步加劇了社區的工作負擔，使得社區治理，尤其是本身工作負擔就相對較重的老舊社區兩委面臨著更大的壓力和全新的難題，社區減負之路越發困難。作為與垂直管理相對應的一種管理體制，屬地管理的主要特點是不考慮“條塊”分割等我國行政管理體制的基本特點，而是以特定的空間作為劃分管理范圍的依據，特定的管理主體在其管理范圍之內對所有的公共事務負責。[3]客觀而言，屬地管理原則有利于緩解“九龍治水”等體制弊病引發的部門糾紛扯皮等問題。特別是在非常時期，有利于各個職能部門齊心協力，最大程度地調動各種資源。例如在近期抗擊新冠肺炎的全民戰役中，堅決貫徹屬地管理原則的社區工作人員就發揮了非常重要的作用。然而，在不同于非常時期的日常工作中，屬地管理的全面強化，往往會造成責任被層層劃分、下壓，社區等基層單位最終無法避免地成為最主要的執行者和“背鍋者”。[4]在這種情況下，屬地管理事實上通過對于行政空間的建構、強化、逐次切分，塑造了組織形態，并最終導致了行政層級的延長。[5]

不可否認，目前國內學界在社區治理領域已經取得了豐富的成果，但已有研究也存在一些普遍的問題。比如，普遍將社區治理僅僅視為社區內部的問題，缺乏對社區治理與基層管理體制內在聯系的考察，對屬地管理原則等影響社區治理的外部政策因素關注不足。本文的主要工作，是以天津市D社區為案例，從老舊社區治理的特殊性出發，具體分析日益強化的屬地管理原則對社區減負工作的負面影響。有關案例社區的一手資料均來自于作者2019年10至12月對D社區工作人員所做的半結構性訪談和對社區兩委工作的實地觀察，文中不再一一指出。

二、老舊社區工作的特殊性

（一）D社區概況

天津市D社區成立于1980年，屬于典型的原單位制社區改制社區。D社區自上世紀成立以來居民變化較小，有相當數量的居民為長期居住于此的原棉紡廠下崗職工，老齡人口占比較高，屬于較為典型的老舊社區。目前，D社區并未成立業主委員會，也并沒有公開選聘專業物業公司，物業服務是由街道引進的“準物業”公司負責，僅提供保潔等最基本的托底物業服務。作為社區日常管理主體的居委會共有工作人員11人。值得注意的是，D社區居委會除了服務于老舊小區D小區外，還同時負責包括一個商品房小區在內的其他四個小區。目前，該居委會服務的常住人口超過6 000人，共計57個樓棟，居民戶數達到2 222戶。

本文之所以選取D社區作為案例社區，一方面是考慮到其在人口構成、建筑設施及社區服務等多方面均符合老舊社區的標準和特點。另一方面則是考慮到該社區轄域內雖然以D小區這樣的老舊小區為主，但也存在一個新型的商品房小區。兩類小區在居民年齡和職業結構、生活觀念等多方面的明顯不同，也造就了其與D社區兩委不同的互動模式，通過對比有助于更加直觀的觀察老舊社區治理的特殊性。

（二）繁雜的工作職責與多元化的居民訴求

相比于商品房社區，老舊小區在日常社區治理方面一個重要的特點在于普遍缺乏專業的物業公司，導致社區兩委事實上需要承擔很多本應由物業公司承擔的社區服務。在D小區，小區僅存在“準物業”服務公司，而沒有公開選聘的專業物業公司。這樣的準物業在社區中發揮的作用僅僅是對基礎的樓門環境進行清理。雖然收費相對較低，但除了保潔之外，基本不再提供其他服務。與此形成鮮明對比的是，在同樣由D社區負責的商品房小區中，選聘的專業物業公司所需要負責的服務范圍則要廣泛很多，涵蓋了房屋設備設施管理、社區環境綠化、社區安全監控、業主家政服務等方面。

沒有聘請物業公司并不意味著老舊小區的居民不需要相應的服務。相反，在這些小區之中存在房屋設施陳舊、公共空間缺乏專業規劃等突出問題，相關的社區服務需求反而更加強烈。此外，D小區由于開放式的空間布局而引發的居民對于社區安全的關注等問題，也較之商品房社區更為強烈。在D社區，這些本應主要由物業公司具體負責的事務，現實中大部分都轉移給了社區承擔，這無疑大大增加了社區兩委的工作負擔。正如D社區工作人員在訪談中所反映的：在商品房小區內居民遭遇社區公共問題時，通常是先了解該問題的職責范圍是屬于物業或者居委會，但老舊小區由于物業服務的嚴重缺陷和自組織能力的不足（不存在業委會），導致居民只要出現問題，最常見的反應就是求助于居委會。

此外，老舊小區居民更樂于通過公共參與提出各種復雜多元的利益訴求，這在推動社區治理的同時也在客觀上增加了社區兩委的工作負擔。在D社區，商品房小區和老舊小區在居民構成等方面的差異，使得兩種類型小區的居民在社區公共參與方面也呈現出了明顯的區別。在商品房小區，居民整體年齡更為年輕化，日常工作較為忙碌且物業服務本身較為專業和完善，使得居民與社區之間的關系較少，對于社區公共活動的參與程度較低。而在社區轄域內的其他老舊小區，由于居民年齡結構偏大，已退休人員較多，閑暇時間較多，再加上小區人口流動較少，很多居民之間屬于原同事關系，帶有較強的“熟人社會”特點。老舊小區居民結構方面呈現出的上述特點使得社區兩委的社會動員更為便利，居民社區活動的參與積極性明顯更高。老舊小區居民更高的公共參與顯然有利于社區兩委更好地回應居民的訴求。然而，這種較高的參與度隨之而來的往往是形形色色、復雜多樣的利益訴求，這就在客觀上進一步加重了社區兩委的工作負擔。尤其是實行社區黨委書記和居委會主任“一肩挑”的社區，社區書記作為社區工作的第一負責人需要隨時隨地準備處理居民提出的各類訴求。正如D社區居委會主任在訪談中所指出的：社區中眾多居民隨時可能有緊急事項需要求助于居委會。例如，社區內獨自生活的老年人很多，假如凌晨一點有一個大媽在家生病，需要送去醫院，打通任何一個居委會工作人員的電話，你都不可能因為這不是你的工作時間就不管。

（三）人員不足與有限的職權

除了上述外部條件的制約，社區兩委工作人員的不足與流失，也加劇了社區的工作負擔。雖然2018年1月頒布實施的《天津市社區工作者管理辦法》明確規定“社區要合理妥善安排好各班次工作人員，嚴格落實AB崗、錯時上下班、全日值班、節假日輪休等工作制度”。但在實際工作中，由于工作人員流失比較嚴重，崗位配置不足等原因，很多社區并沒有條件嚴格按照標準執行。D社區兩委工作人員雖然有11人，社區書記認為這樣的人員配置依然滿足不了工作需求。造成上述現狀的一個重要原因就是繁雜的社區事務使得社區工作人員工作時間不規律，工作壓力很大，根本不存在真正意義上的假期。較大的工作壓力使得部分社區工作人員選擇離職，而較低的薪酬待遇和幾乎不存在的晉升通道，又使得空缺的崗位很難招聘到工作能力較強的專業人才。近年來，D社區及周邊社區也曾有高校社工類專業的應屆畢業生應聘居委會、社區工作站，但最終大部分人員選擇放棄或半路離職。

此外，與其他類型的社區相類似，在屬地管理被全面強化之前，老舊社區的社區兩委就已經普遍開始陷入有限權力與無限責任的悖論之中。雖然《居民委員會組織法》詳細地規定了居委會應當遵守的規范和履行的責任，但卻幾乎沒有任何關于居委會職權的規定。這樣明顯的權責不對稱，導致在解決諸多社區治理難題時的兩難局面：既要解決問題對上下兩個層面負責，但是又沒有足夠的法律支撐采取強制措施，溝通協調成為唯一能采取的方案。遺憾的是，如果僅僅依靠溝通，對于問題的解決能起到的作用往往十分有限。

三、屬地管理導致老舊社區“增負”的具體表現

（一）無助于老舊社區傳統治理難題的解決

屬地管理制的設計初衷是源于各地信訪工作的經驗總結，本質上是一種問題導向的管理體制，核心關注點是必須解決民眾反映的問題。將問題的解決規定為某一屬地內的責任，從制度設計的角度來看可以避免因為政府各部門之間相互推諉責任而導致問題無法解決，無論最終由哪個部門負責，都要求在屬地之內有責任主體能夠解決問題。隨著屬地管理制在基層的推廣，其覆蓋范圍也從最初的信訪問題轉變為各方面的事務，追求的目標是“把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態”。[6]應該說，在社區治理中推廣屬地管理的初衷是良好的，在上級政府施壓、績效考評，乃至于媒體曝光等手段的綜合作用下，有助于減少社區兩委可能出現的不擔當、不作為現象。

然而，屬地管理并不是解決老舊社區治理傳統難題的“萬能藥”。老舊社區的特殊性在于，部分事務并非是社區兩委推諉責任，而是處于責任主體缺失的狀態。在老舊社區，雖然社區兩委實際上同時承擔了物業公司和業委會的部分職責，但很多問題事實上是無力解決，而不是不作為、不擔當。因此，單方面強調屬地概念來督促問題的解決，最終僅僅成為對社區層面不切實際的施壓。例如，對于老舊社區居民而言，房屋及基礎設施更新是一個普遍而且突出的矛盾點。要想解決這一問題，既需要適時的社區改造升級，也包括對現有建筑的維護。D社區居委會主任在談到這兩種措施時就表示：“改造是每一年都會進行一部分的，由社區出面聯系房管局，尋找施工隊進行工作。但日常維護的工作更復雜一些，社區里每一棟居民樓的產權都不同，為此造成了很大的困難。”社區居民樓的日常維護，本應由物業公司和開發商共同負責。不同于商品房社區，D社區作為原單位制轉型社區，房屋維修通常只能由居委會申請動用“為民服務專項經費”。然而，居委會每年可以申請的轉型經費是固定且有限的，通常只能用于一棟樓的維修。在這種情況下，居民往往就維修的排序問題難以達成共識，衍生新的難題。

除了基礎設施維護升級，另一個困擾老舊社區治理的普遍難題是停車問題。在商品房社區，根據《物權法》第74條的相關規定，社區內的車位一類是由開發商和物業公司進行租賃、售賣，另一類則由業主共享，計入房屋公攤面積之中。但在老舊社區，沒有物業公司和開發商對此負責，而且在社區建成初期并沒有對于車位管理的規劃，隨著私家車的大量增加，往往容易因停車問題產生矛盾糾紛。在D社區所轄的老舊小區，由于沒有專門的停車區域，車主在路邊的隨意停放縮減了其他居民的公共生活空間，開放式社區則造成還有大量外來車輛出于免費的目的在小區內停車。對此，社區兩委既沒有足夠的工作人員時刻進行巡邏管理，也沒有足夠的權限對于外來車輛進行驅趕，更沒有辦法通過安裝門禁監控等手段改變開放式社區的現狀，最終只能在社區范圍內采取“約定俗成”式的管理：車主默認哪些位置可以停車，對于這些空間先到先得。這種治標不治本的方案實際上只是對現狀的妥協，社區兩委沒有足夠的職權去解決問題產生的根源。然而《物權法》同樣規定了本小區居民對停車位享有優先使用權，車主對外來車輛的排斥以及無車居民對占用公共空間的不滿同樣是情理之中。

可見，無論是老舊房屋建筑的維護，還是社區內停車位的合理劃分，這些雖然是合理的居民訴求，卻也是難以妥善解決的現實困境，應當采取的措施也并非簡單地通過屬地管理制將責任下壓到社區。正如居委會主任所說，“社區層面解決不了的問題，居民向上反映，最終也還是會依據屬地管理原則重新下派給社區，社區沒有能力，解決不了的問題仍舊解決不了。”由此可見，過分地強調屬地概念，以及主張屬地管理是要管理屬地范圍內的一切事物，顯然忽略了社區兩委的職權范圍和執行能力。對于老舊社區的治理困境，屬地管理也沒有能夠在屬地范圍內重新尋找責任主體，也就難以有效解決房屋和基礎設施整修、停車等老舊小區常見的治理難題。

（二）加劇了社區服務供給與居民需求的脫節

在屬地管理日益強化的態勢下，再加上問責的頻繁使用，使得基層政府與居委會之間的互動模式更加傾向于前者對后者進行單向度的工作委派和施壓，而后者能夠對前者進行的意見反饋十分有限。對此，D社區居委會負責人在訪談中就直言：基層政府在公共服務建設中沒有聽取居委會的相關建議。在2019年度D社區所涉及的社區事務協商過程中，街道辦事處既沒有作為主體發起過協商，也沒有參加過其他主體發起的協商過程。而在包括社區安保、就業服務、青少年服務等在內的共計16項社區服務中，政府作為直接供給方的僅有5項，其他11項全部交給了社區承擔。這些服務并非某一特定時期社區的工作主題或任務，而是在滿足社區居民日常的生活需要。盡管民政部已經多次要求減輕社區負擔，但在包括D社區在內的眾多社區，并沒有形成一個明確的社區減負清單。居委會主任對此表示，“無論這項工作從職能上應該誰負責，在社區內最后就是都由居委會負責”。社區的“增負”，反映的問題是將社區兩委作為屬地責任主體后，基層政府的責任推諉現象。

如前文所述，在類似D社區這樣的老舊社區，居民往往對社區兩委提出的利益訴求更為頻繁和多元化，然而老舊社區缺少專業物業公司這一重要的社區服務供給者。由于在資金、人員等方面的優勢，專業的物業公司和政府職能部門在提供社區服務方面的能力，實際上是遠遠強于社區兩委的。但對于老舊社區，前者處于缺失狀態，后者又借屬地管理之名將一部分自己的責任推給老舊社區。在屬地管理制下，政府不僅沒有在社區服務供給方面提供有力的支持，反而將更多的服務供給壓力施加給社區兩委。過分強調了屬地之中社區的責任，而忽視了政府同樣應當在基層治理過程中發揮重要作用。對于老舊社區居民而言最為重要的社區養老、殘疾人保障等日常社區服務，社區兩委有限的履職能力使得提供的服務質量遠遠不能滿足社區居民的迫切需求。而由政府作為主要提供方的社區動遷人員安置等服務，在老舊社區存在的矛盾又并不嚴重，并非社區居民最為需要的內容。由此可見，社區日常性服務供給與居民的實際需求出現了明顯的脫節。

（三）干擾居民自治的開展

社區不僅要為居民提供日常性的服務，更要及時解決居民在自治過程中反映的問題。在社區治理的諸多參與主體中，社區居民無疑是最重要的主體。積極而富有成效的居民參與不僅是提升社區治理的根本保障，也是推動基層治理能力現代化的基本目標。[7]在黨的十九大報告中，再次強調了堅持基層群眾自治制度的重要性，將其作為堅持人民當家作主的重要部分，強調打造共建共治共享的社會治理格局。

在屬地管理制的模式下，作為群眾自治組織的居委會卻成為了基層政府各部門實際工作在社區層面的主要執行者。在這種情況下，雖然居委會是基層群眾自治的重要組織，但在社區日益行政化的當下，居委會對于被交付的任務，無論是否有能力管理或協調，通常只能被動地執行。從各地的實踐來看，也普遍存在將各類工作過分推給基層，尤其是村、鎮、社區工作人員的情況。[8][9][10]在屬地管理與目標責任制相結合的情況下，社區轄域范圍內的各類事項一旦出現問題，基層工作人員通常都難以避免地被問責。從D社區的實踐來看，與屬地管理制下政府實際提供的較為有限的支持形成鮮明對比的，是政府主導模式下D社區居委會工作量激增。D社區居委會主任在談及居委會與基層政府的關系時，認為現階段居委會的各項工作實質上完全是在政府主導下進行的，自治色彩已經比較淡化。

總之，屬地管理作為壓力體制的一種新變種，一定程度上使居委會在基層社會治理過程中成為“政府轉嫁職能的支點”。[11]在D社區，一方面社區兩委在不同時期承接了大量來自不同基層政府部門施加的工作壓力，其中既有相對固定的工作，如定期開展的人口普查工作，也有因國家政策變化產生的突發性工作，如在“掃黑除惡”期間的宣傳、排查工作。另一方面老舊社區所固有的居民對于社區改造的強烈要求，這些問題通常又都具有較高的治理難度，又需要居委會在長期工作內始終投入工作精力進行籌備。既要面對源自社區內部居民的訴求，又要完成基層政府指派的相關任務，居委會在這一過程中面對雙重壓力，往往只能采用“選擇性應付”的策略開展工作。[12]在D社區的具體實踐中，由于社區居民并沒有形成對社區服務進行評估的整體氛圍，且老舊社區改造的工作原本就具備成效慢的特點，來自居民層面的壓力相對較小，而基層政府布置的工作完成情況則會直接影響對社區工作的考評。因此“選擇性應付”具體的表現為，當政府布置的工作與社區自治任務產生沖突時，優先將工作重心投入到時間要求更為緊急的政府工作中。在這樣的工作模式下，D社區兩委實質上承擔了較多的主體責任，社區日常工作量也大幅度增加。但由于社區開展的各項工作無法直接滿足居民的相關利益，居民密切關心的社區改造等長期工作，不斷被政府下派的各項短期工作打斷，又導致居民對于社區兩委的工作產生不滿。就此來看，如何平衡滿足居民的需求，引導居民參與基層社會治理與完成政府安排的各項工作任務，達成各類硬性指標之間的關系，已成為了社區兩委難以平衡的工作難題。實踐中，在有限的工作能力以及政府的考評壓力下，承接基層政府的工作便意味著對社區居民自治工作的擱置和延緩，居民的訴求往往無法成為社區兩委的工作重心。

四、結語

屬地管理模式下老舊社區兩委面臨的壓力，既有老舊社區所固有的難題，也有由于屬地管理的強化而額外增加的負擔。在未來的社區工作中，“改造”將會是老舊社區面臨的長期話題。這種改造絕不僅僅是建筑的翻新和環境的整修，還應當涉及到管理模式上的問題。我國目前已有老舊社區引入專業物業公司的積極嘗試。北京棗園尚城回遷社區采取的“職業經理人”物業試點模式，改善了老舊社區傳統的社區服務水平差、居民滿意度低的情況，[13]南京市的“公益物業”模式為老舊社區的順利改造提供了極大的助力，在社區環境翻新整修等方面發揮了巨大的作用。[14]一系列的改造措施將逐步改進老舊社區面臨的困境，但對于管理體制引發的壓力，則需要對管理體制形成正確的認識并進行針對性的調節。

對于屬地管理制的理解，不能過分強調屬地的概念，更不能濫用屬地的概念，屬地的劃分應當有明確的原則，在社區之中居委會等組織不享有任何行政權力，將社區作為一個獨立的屬地概念并由社區兩委完全負責轄域內事務的管理，這種模式在實際操作中存在著嚴重的局限，甚至可能成為基層政府推脫責任的借口。因此，無論采用什么樣的管理體制，應當發揮的作用是通過協同管理解決現實問題，是合理發揮各職能部門的作用，而非單純的責任到屬地。明確社區兩委的工作重心及屬性，在基層政府之間構建更為合理明確的權責體系，才能真正解決現實問題。

說明：本文系2019年度國家社科基金重點項目“特大城市基層治理中的社會整合與管理體制優化研究”（19AZZ008）的階段性研究成果。

參考文獻：

[1]吳曉林，張慧敏.治理視野中的城市基層管理改革：問題、悖論與出路.行政論壇[J]，2016（4）：25-29.

[2]燕妮，高紅.國內老舊小區治理研究現狀與熱點主題分析——基于CiteSpace知識圖譜的可視化分析[J].哈爾濱市委黨校學報，2019（3）：58-63.

[3]尹振東.垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇[J].經濟研究，2011，46（4）：41-54.

[4]楊凡.屬地管理原則“變形”的表現、根源及其矯治[J/OL].領導科學，2020（2）：89-92.

[5]張錚，包涵川.屬地管理：一個關于行政層級延長的分析框架——基于對Z街道辦事處的觀察[J].中國行政管理，2018（6）：94-99.

[6]袁慶鋒，孫晶.關于“屬地管理”的探討——以J省基層網格設置為例[J].行政科學論壇，2019（3）：17-20.

[7]趙聚軍，張雪莉.城市基層治理中的居民參與與基層管理體制優化——基于四個異質性小區的調查[J].中國行政管理，2019（3）：47-54.

[8]劉效仁.“屬地管理”不是推脫責任的擋箭牌[N].工人日報，2018-11-08（03）.

[9]周磊.屬地管理不是推責擋箭牌[N].湖北日報，2018-12-11（07）.

[1]焦申孝.把屬地管理當作筐是一種懶政[N].濟南日報，2017-12-19（07）.

[11]孫旭友.壓力型體制“進社區”：居委會的實踐運作與組織形塑——基于南京城市社區的分析[J].社會工作與管理，2019，19（1）：55-61.

[12]楊愛平，余雁鴻.選擇性應付：社區居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區為例[J].社會學研究，2012，27（4）：105-126+243-244.

[13]楊維立.創新老舊小區物業管理、提高群眾滿意度[N].中國建設報，2019-08-09（002）.

[14]郝雪梅.“公益物業”是老舊小區改造有益嘗試[N].濟南日報，2018-01-10（A14）.

Abstract：Compared with the commercial housing community， the old urban community is facing many difficulties due to the external reasons such as old infrastructure， lack of professional property company， stronger and diversified service demand of residents， coupled with the internal factors such as insufficient staff allocation and limited authority. It is difficult to reduce the burden of community. However， in recent years， the promotion of local-oriented has not helped to solve the typical problems of the old communities， and has further intensified the disconnection between the supply of community services and the actual needs of residents， hindered the promotion of community autonomy. This has become a new problem of promoting the old communities to reduce the burden and improve governance.

Key words：old communities; local-oriented management; reduce burden of community

責任編輯：王明洲