加強和改進我國城市管理立法的思考

王黎瑤

摘要：在全面推進依法治國以及城市化進程加快的大背景下，如何科學、有效、精準地進行城市管理立法，確保城市管理做到有法可依，切實提升城市管理的法治化水平，讓城市管理更加規范有序，是一個亟待解決的現實問題。從城市管理立法的必要性入手，介紹了一些城市的典型做法，深入分析現階段我國城市管理立法面臨的突出問題，并提出相關政策建議。

關鍵詞：城市管理;立法;政策建議

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.011

一、現階段加強和改進我國城市管理立法的必要性

城市是人群、機構和資源的匯合之地，也是矛盾、風險和危機的積聚之所，城市管理集中體現了城市政府的行政能力。城市管理立法是為了規范城市管理部門的行政和執法行為，由依法享有立法權的主體按照法定權限和法定程序制定、修改、補充、廢止規范性法律文件的活動，目的在于構建更高質量、更有效率、更可持續的城市管理體系。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，為依法管城治城提出了新的任務和要求，迫切需要加強和改進我國城市管理立法工作，提高立法的針對性和有效性，逐步實現城市管理的制度化、程序化、規范化、法治化。

（一）加強和改進城市管理立法，是建設社會主義法治國家的必然要求

建設社會主義法治國家必須堅持依法行政，加快形成完備的法律規范體系，全面推進科學立法。作為國家立法體系的重要組成部分，城市管理立法對城市管理范圍，城管執法主體地位、職能定位和權責內容，執法權力的授予、行使和執法程序的遵循，城管執法溝通協調機制等進行安排，提高城市管理執法水平，以良法保障人民群眾的合法權益，讓人民群眾享受美好城市生活。

（二）加強和改進城市管理立法，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

堅持全面依法治國，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優勢。城市管理是國家治理體系的重要組成部分，推進城市治理體系和治理能力現代化，必須促進城市管理法治化，從立法上對融合城市管理與城市服務、加快嚴格執法與文明執法的有機結合、推進城市管理執法的標準化、實現社會力量與城管隊伍齊抓共管、推進城市管理事務的社會化等作出制度安排，推進城市管理理念和城市管理方式轉變，從而推進政府職能轉變，加快法治政府和服務型政府建設。

（三）加強和改進城市管理立法，是提高新型城鎮化水平、實現城鎮管理現代化的必然要求

隨著我國城鎮化快速發展，城市規模不斷擴大，保障城市健康運行的任務日益繁重，加強和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日漸突出。同時，我國多數地區在城市市政、交通運行、人居環境、應急處置、公共秩序等方面的管理仍存在問題，制約了城市健康發展和新型城鎮化的順利推進。這就要求既要從規劃建設的源頭上加強對城鎮化的引導，又要從管理層面上加強對城鎮管理的規范管理，從法律制度上解決好現代“城市病”。

二、我國城市管理立法的典型做法

為保障城市化的順利推進，提升市民的幸福指數，實現城市公共利益的最大化，住房和城鄉建設部2017年3月出臺了《城市管理執法辦法》，為規范城市管理執法活動提供了法律遵循，填補了此前20余年城市管理執法規范的空缺。從地方立法看，不少城市進行了積極探索，形成了一些典型做法，為構建完備的城市管理法律體系奠定了實踐基礎。

（一）第一個采納“城市管理”概念的城市——長沙市

長沙市以《長沙市城市管理條例》頒布實施為契機，先后頒布實施了《長沙市城市市容和環境衛生管理辦法》《長沙市戶外廣告設置管理辦法》《長沙市餐廚垃圾管理辦法》等一系列法規規章，逐步形成了“一部法規，多項制度”的城市管理法律體系，強化城市管理和行政執法的可操作性。《長沙市城市管理條例》彰顯了城市管理由粗放管理到精細管理轉變的理念，城市規劃的內容不僅僅局限于建筑布局，還細化到顏色管理。建立了城管執法的統一制度，包括執法人員執法資格、著裝、執法程序等;建立信息共享、執法聯動、部門協調機制;除對專業性強、影響重大或者跨區域的違法案件外，管轄一般實行屬地原則。

（二）第一個引入“城市治理”概念的城市——南京市

南京市充分發揮地方立法的積極性、主動性，在全國率先創新理念、探索突破，2012年10月31日制定出具有“龍頭法”意義的《南京市城市治理條例》，這是國內首部關于城市治理的地方性綜合立法。《南京市城市治理條例》突出以人為本的理念，強調維護市民權益特別是參與管理權利，注重完善政府機關和其他組織的治理責任制度，精細建構上級和基層協同配合執法機制，在立法精神上強調民主行政、依法行政和高效行政的現代行政法治觀念，條文設計彰顯多元主體共同參與、柔性管理為核心的城市治理理念，打造多層次的市民和社會組織有序參與城市治理機制，有助于走出當下城管執法的特殊困局，形成政民合作、共同治理的行政管理體制和行政法制，符合行政管理體制改革和現代民主法治發展的方向。

（三）第一個使用“城市綜合管理”概念的城市——武漢市

武漢市委、市政府出臺《關于全面提升城市綜合管理水平的意見》，要求創新城市綜合管理理念，推進機制體制創新。為鞏固和擴大該成果，形成城市綜合管理長效機制，2013年2月出臺了《武漢市城市綜合管理條例》。《武漢市城市綜合管理條例》體現城市管理采用強化目標管理、突出考核的理念。對管理目標細化，涵蓋了建筑景觀、臨街商業網點、建筑立面容貌、道路橋梁、公共排水、施工工地環境、路燈、戶外廣告和門面招牌、道路交通秩序等20多項內容，且每項都劃定了達標基準。將網格化管理與考核結合起來，通過縱向考核激勵基層組織管理積極性;增加橫向考核機制，強化部門協調意識;預防“釣魚執法”，維護執法的公正性;明確對欺騙、引誘當事人實施違法行為的直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分，構成犯罪的依法追究刑事責任。

三、加強和改進我國城市管理立法面臨的突出問題

我國部分城市的探索實踐為推進我國城市管理立法奠定了基礎、提供了經驗。但應該清醒地看到，我國城市管理立法存在立法層級不高、效力不強，一些城市立法質量不高、問題導向不強，地區間立法缺乏統籌、進展不平衡，立法技術不規范等問題。有效破解這些難題和困局，是加強和改進我國城市管理立法的必然路徑。

（一）缺乏統一的國家立法

《中共中央、國務院關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》規定要建立健全法律法規，加強城市管理和執法方面的立法工作。目前國家層面尚未出臺城市管理法律法規，地方立法采取以專門法律授權的方式，授予地方政府相關部門履行城市管理職能，專門法律的分散性造成地方政府配置城市管理職權不合理、不規范，導致部門間權責不清、多頭執法等城市管理亂象叢生。此外，通過國家立法解決地方城市管理的共性問題，如城市管理的屬性、公民參與的正當性、部門協同的合理性以及綜合執法的合法性等，不僅有利于提高立法效率，而且有利于完善城市管理法律體系。

（二）立法科學性有待進一步提高

一些城市管理地方立法權限劃分沒有明確標準，省、市兩級，人大、政府兩類立法權限劃分不清晰。城市管理地方立法也較為零散，總綱式立法數量少，同一項城市管理立法事項分散于不同的地方法規或行政規章之中，增加了法律規范沖突風險，不利于法制統一。此外，一些地方城市管理立法沒有聚焦城市管理亟待解決的突出問題，缺乏問題導向，對具體事項的規定往往照搬照抄上位法的內容，沒有針對城市管理實踐存在的問題作出制度安排。

（三）區域發展不平衡、不協調給立法帶來挑戰

城市之間經濟社會發展水平的高低，直接影響城市管理地方立法進程，導致地區間立法質量存在較大差距。經濟發達且城市管理水平較高的城市秉持共享共治的治理理念，由城市管理立法向城市治理立法轉變，其立法理念與技術先進，立法數量較多，經濟欠發達城市立法的管理型和管控型特色顯著，立法數量較少，城市管理制度難以滿足現代治理需求。城市管理立法作為一項系統工程，既要從全局角度統籌做好各項立法工作，又要兼顧區域實際、體現城市發展階段性特征，是立法中的一大難題。

（四）立法技術不規范

一是條文表述不夠規范。按照全國人大常委會制定的《立法技術規范（試行）》規定，法律法規的條款在表述時應使用雙音節詞語“為了”“可以”“應當”等，而不能使用“為”“可”“應”等單音節詞語。二是規定的操作性不強。例如，柔性管理界定不明確，容易造成實際操作不當。駕駛電動自行車限載的規定以年齡作為限定界限存在不合理性，因為無法從身高與體重準確界定年齡，不便于實際應用。三是責任主體缺位。比如，地方法規對噪聲的來源進行了分類，并規定了相應的限制時間和區域，但是對于噪聲的日常管理以及管理缺位的法律救濟則沒有明確。四是公民參與規定抽象。城市良好秩序的實現，必須依靠政府和民眾的共同努力，它需要立法對公眾參與制度作出詳細規定。五是規定缺乏柔性。例如，對于法律法規沒有規定行政機關應當強制執行的違法行為，可以申請人民法院強制執行，也可以采取信用公示機制等非司法手段。

四、政策建議

為貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，更好發揮法治對城市管理的引領、規范、保障作用，不斷提高城市管理立法質量和效率，以良法推進城市管理的法治化和精細化，提出以下政策建議。

（一）樹立科學的城市管理立法理念

堅持立法為民的理念，始終把人民群眾對美好城市生活的向往和需要放在第一位，運用法治思維和法治方式開展城市管理工作，提高城市管理法治化水平。在共建共享共治成為普遍共識的背景下，城市管理立法要堅持行政管理與公共服務并舉，扭轉重管理輕服務、重義務輕權利、重權力輕責任傾向，將樹立服務理念作為城市管理立法理念轉變的有力抓手，由管控型立法向治理型立法轉變，保障市民的知情權，防止行政權力濫用，為市民的合法權利提供有效的保障機制與救濟途徑，全面提高城市依法管理能力，為城市管理工作提供有力法治保障。

（二）加快制定出臺《城市管理法》

我國城鎮化水平不斷提高、進程不斷加快，城市管理處于關鍵時期。城市管理實踐向前推進一步，法治建設就要跟進一步，依法科學有序管理至關重要。《城市管理法》作為國家城市管理領域的基本法，對城市管理和執法行為中的共性問題做出原則性規定，起著規范城市管理和城管行政執法行為的作用，是制定城市管理地方性法規規章的基本依據。建議國家層面盡快出臺《城市管理法》，堅持頂層設計和法治實踐相結合，確立城市管理立法的價值理念、原則、本位以及空間效力等基本問題，體現綱要性、通則性、基本性、合一性等要求，為在法治軌道上統籌推進各項城市管理工作，保障城市有序運轉提供有力保障。此外，還應完善與之配套的《行政處罰法》《行政強制法》《政府信息公開法》《城市居民委員會組織法》等相關法律法規。

（三）劃分地方立法權限

制定劃分省、市兩級城市管理立法權限的標準，避免重復立法和資源浪費。如果城市管理事項反映了省內的普遍性問題，可以由省級人大及其常委會出臺地方性法規，各設區的市則沒有必要針對這類事項再制定本市的地方性法規;如果城市管理事項在省內各市情況復雜、問題各異，則有必要由各市立法，省級人大可以出臺指導意見。同時，制定劃分地方人大和地方政府立法權限的標準，確定二者立法權限范圍，避免沖突。大部分城市管理屬于行政執法領域，可以由政府先行制定規章，并對規章的適用情況進行評估和檢驗，條件成熟并能夠長期適用的應上升為地方性法規。

（四）堅持城市管理立法的問題導向

以問題為導向，是開展城市管理立法的首要前提，也是檢驗地方立法是否有特色、法規是否有質量的重要標準。一是充分考量城市的經濟發展水平、法治環境、人文背景等實際狀況，通過立法切實回應本地區的實際需求。二是以立法方式解決城市管理難題，優先解決城市環境、交通道路擁堵、市政設施短缺、停車難等群眾反映強烈的突出問題，補齊公共服務短板，提升城市生活品質，讓市民擁有更多獲得感。三是立法要體現可操作性，充分考慮行政法規規章的執行問題，有效化解諸如城管暴力執法、市民暴力抗法等執法糾紛，引導廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合城市管理工作，促進規范有效執行，保障城市安定有序。四是地方立法在立法原則和立法精神上要和上位法保證高度一致，不能突破地方立法權限，著力構建系統完備、科學規范、運行有效的城市管理法律法規體系。

（五）規范地方立法技術

一是適用宜細不宜粗原則。《立法法》賦予設區的市立法權，是為了讓地方結合具體情況制定有針對性的規范體系。因此，城市管理地方立法應當對癥下藥，因地制宜。二是地方立法語言力求準確、嚴謹、通俗。地方性法規應當尊重法律共同體對法律語言的共識，對不規范的立法語言進行矯正。同時，采用生活用語風格，以便公眾能夠更好地理解和遵守。三是建立地方立法專職人員制度。地方應當建立立法專職人員準入制度，設置職業準入資格考試和專門管理制度。四是設置立法審查制度。在市人大常委會批準通過法案之前，設置立法審查程序，以語言表達、體例設計、結構編排等方面是否規范為標準，進行評估。

（六）從立法上推進數字化城市管理

數字化城市管理是以現代城市管理決策、執行、監督分立制衡為基本理念，將信息技術應用于城市管理實踐，并形成與之相適應的城市管理體制、機制、流程和方法。它提供了解決城市綜合管理問題的技術平臺。城市管理立法應當通過規定數字化城市管理的管轄權限與流程、系統及配套設施的建設、信息的收集處置反饋以及對公民權利保護，推進數字平臺的運行與維護。立法設計建議有如下幾點考慮：一是建立市民參與機制。城市綜合管理部門應當公開行政決策、行政執法、行政裁決、行政監督等信息，創新機制吸收市民參與城市管理。二是建立部門協同機制。以城市綜合管理主管部門為主導，通過數字化城市管理平臺，部門間開展協同治理工作。三是建立首查責任機制。為了避免部門間相互推諉造成的管理真空，首先發現違法情況或接到舉報的部門為首查責任機關。違法行為不屬于其管轄的，應當在規定的工作日內將案件材料移送負有查處職責的部門處理;受移送的部門應當依法及時查處，并在處理決定做出后在規定的工作日內書面通報首查責任部門。四是建立監督考核機制。城市綜合管理主管部門應當將部門權力清單信息向社會公開，方便群眾查詢，并接受社會監督。五是建立權利救濟機制。公民、法人或其他組織認為其合法權益受到城市管理部門侵害的，可以通過行政復議或行政訴訟等方式救濟。

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Abstract：Under the background of comprehensively promoting the rule of law and accelerating the process of urbanization， how to make urban management legislation scientific， effective and accurate， ensure that there are laws to adhere to in urban management， effectively improve the level of the rule of law in urban management， and make urban management more standardized and orderly is an urgent practical problem to be solved. Starting from the necessity of urban management legislation， this paper introduces some typical practices of cities， deeply analyzes the outstanding problems faced by urban management legislation in China at this stage， and puts forward relevant policy recommendations.

Key words：urban management; legislation; policy recommendations

責任編輯：王明洲