規(guī)范性文件附帶審查制度研究

關(guān)鍵詞 規(guī)范性文件 附帶 審查

作者簡介：楊舒，三峽大學(xué)，本科，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.017

一、規(guī)范性文件附帶審查制度的重要性

黨的十九大報告對我國全面依法治國作出了重大的決策部署，并作出“建設(shè)法治政府，推進依法行政”的決定。但是，在日常的實踐中，一些規(guī)范性文件嚴重影響了法治的權(quán)威，甚至損害了人們的合法權(quán)益。例如，一些地方政府或部門出于地方或者部門利益，制定出臺的一些規(guī)范性文件，并以這些規(guī)范性文件作為依據(jù)開展非法的行政行為。為了糾正，甚至杜絕這類非法的行政行為，加強和細化規(guī)范性文件審查制度就顯得尤為必要。

我國規(guī)范性文件附帶審查制度分為三個明確的層次。

首先，新修訂的《行政訴訟法》確立了規(guī)范性文件附帶審查制度，明確規(guī)定各類相關(guān)主體有權(quán)提起規(guī)范性文件附帶審查申請，各級審判機關(guān)也有權(quán)對該類文件進行合法性的判斷。

其次，2018年最高法關(guān)于適用行政訴訟法的司法解釋進一步明確說明了規(guī)范性文件附帶審查制度中關(guān)于提出審查請求的時間、審判機關(guān)的管轄范圍、聽取制定機關(guān)的意見、審查后的處理方式等。

最后，最高法發(fā)布了首批規(guī)范性文件附帶審查相關(guān)典型案例。這些典型案例對不存在違法情形的規(guī)范性文件給予了積極認可，對規(guī)范性文件附帶審查時積極征求了制定機關(guān)的意見給予了積極確立。因此，這些典型案例不但有效的規(guī)范了行政機關(guān)制定規(guī)范性文件的行為，也為各級審判機關(guān)審理相關(guān)案件提供了參考，具有極強的指導(dǎo)性和時效性。

總體上來看，規(guī)范性文件附帶審查制度的重要性體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，規(guī)范性文件附帶審查制度有助于規(guī)范政府規(guī)范性文件制定工作，促進政府的依法行政行為，實現(xiàn)法治政府的“法治政府”的建設(shè)。

其次，規(guī)范性文件附帶審查制度有助于保障公民的合法權(quán)益，實現(xiàn)國家的法制統(tǒng)一。

最后，規(guī)范性文件附帶審查制度有助于積極維護法治的權(quán)威性，確保全面依法治國總目標的實現(xiàn)。

二、規(guī)范性文件附帶審查的涵義解析

規(guī)范性文件是指，我國的國務(wù)院各部門、縣級以上人民政府及其部門為確保相關(guān)政策的執(zhí)行，在法定權(quán)限內(nèi)制定（規(guī)章以上的規(guī)范除外）的具有普遍約束力和規(guī)范體式的決定、命令等的總稱。規(guī)范性文件的制定主體是各級行政機關(guān)和部門。規(guī)范性文件的主要內(nèi)容是針對法律、法規(guī)、規(guī)章中社會事務(wù)具體事項沒有規(guī)定不明確事項的細化規(guī)定。規(guī)范性文件的特征具體表現(xiàn)影響對象的對外性、格式內(nèi)容的規(guī)范性、使用對象的普遍約束性、適用的反復(fù)性、行政行為的具體性。

由于規(guī)范性文件附帶審查是當(dāng)事人認為行政機關(guān)侵權(quán)益而申請審判機關(guān)審查規(guī)范性文件的行為，因此我們需要對規(guī)范性文件附帶審查的內(nèi)容進行明確。

首先，規(guī)范性文件的內(nèi)涵是各級行政部門發(fā)布的能夠影響權(quán)利義務(wù)的普遍性文件。

其次，規(guī)范性文件的審查具有明確的附帶性，即審判機關(guān)在具體起訴過程中需由原告申請進行被動附帶性審查。具體來說，規(guī)范性文件作為依據(jù)才審查，主動請求才審查，規(guī)范性文件才審查。

最后，審判機關(guān)對于規(guī)范性文件只有審查權(quán)和建議權(quán)，沒有處理權(quán)。

三、我國規(guī)范性文件附帶審查實踐中存在的問題

我國規(guī)范性文件總體上運行規(guī)范，適用頻率較高。但是，我們也不得不承認，少數(shù)規(guī)范性文件的確對各類民事主體的權(quán)利義務(wù)進行了肆意的規(guī)定，也在一定程度上侵犯了公民的合法權(quán)益。通過歸納總結(jié)，我們可以發(fā)現(xiàn)，審判機關(guān)對規(guī)范性文件附帶性審查還沒有起到全面有效的審查作用，主要存在以下四個方面的問題：

（一）請求主體不完善

我國規(guī)范性文件附帶審查實踐中突出存在著請求主體不完善的問題。由于我國行政訴訟法規(guī)定只有相對人認為作為行政依據(jù)的規(guī)范性文件侵犯其合法權(quán)益時才能請求審判機關(guān)進行附帶性審查，進行導(dǎo)致無具體行政行為侵權(quán)時相關(guān)人就無權(quán)請求提起審查的問題。與此同時，我國行政訴訟法對請求主體的要求較為苛刻，規(guī)定只有具體被侵害人才有提起審查的資格，這往往導(dǎo)致其他利害關(guān)系人、第三人沒有規(guī)范性文件附帶審查原告以及提起申請人的資格。在請求主體不完善的情況下，無具體行政行為侵權(quán)時相關(guān)人、其他利害關(guān)系人、第三人無法有效保障自身的利益和社會的公共利益。

（二）審查方式不明確

我國規(guī)范性文件附帶審查實踐中也存在審查方式不明確的問題。我國行政訴訟法沒有明確規(guī)定規(guī)范性文件附帶審查的審查方式。在實際審理工作中，審判機關(guān)的書面審理往往成為最主要的審查方式。

實事求是來看，審理法官為了避免節(jié)外生枝，往往采取書面審理的方式進行審查，由于書面審查僅僅為形式上的審查，且該項審查是附帶性的，該審判不能對文件的實質(zhì)合規(guī)性進行審理，這種審理行為很難彰顯平平正義的價值觀。

（三）審查范圍存在局限性

我國規(guī)范性文件附帶審查實踐中還存在審查范圍存在局限性的問題。由于我國行政訴訟法明確將規(guī)章排除出規(guī)范性文件附帶審查的審查范圍，導(dǎo)致作為規(guī)范性文件主體之一的規(guī)章違法問題無法得到有效糾正。

此外，由于我國法律沒有規(guī)定是否對執(zhí)法主體之一的授權(quán)組織制定的規(guī)范性文件納入審查范圍，往往也導(dǎo)致審查范圍的局限性。規(guī)章和授權(quán)組織規(guī)范性文件事實上是我國規(guī)范性文件的重要組成部分，它們的缺失極大的影響了規(guī)范性文件附帶審查制度的完整性。

（四）審查建議落實的效果不力

我國規(guī)范性文件附帶審查實踐中存在著審查建議落實的效果不力的問題。2018年最高法關(guān)于適用行政訴訟法的司法解釋明確規(guī)定了規(guī)范性文件附帶審查的審查建議，即對于審查不合法的文件，審判生效三個月內(nèi)由審判機關(guān)提出修改建議，制定機關(guān)于收到建議兩個月內(nèi)做出回應(yīng)。由該規(guī)定是以建議的形式提出，制定機關(guān)為了維護自己的公信力，往往不予理睬，進行影響司法的公信力。

四、完善規(guī)范性文件附帶審查制度的建議

規(guī)范性文件附帶審查制度作為我國法律的新生事物，不可避免的存在一些不完善的部分。針對上訴我國規(guī)范性文件附帶審查實踐中存在的問題，我們需要在以下四個方面進行完善和規(guī)范。

（一）增加啟動主體

針對我國規(guī)范性文件附帶審查實踐中存在請求主體不完善的問題，為了達到完善規(guī)范性文件附帶審查制度的目的，我們可采取增加啟動主體的方式實現(xiàn)請求主體的完善。具體來說，可應(yīng)增加第三人對規(guī)范性文件附帶審查的請求權(quán)，即通過完善刑事訴訟法司法解釋的方式，在恰當(dāng)?shù)臅r間點，由審判機關(guān)將第三人引入審理程序，實現(xiàn)訴訟合并審理。此外，也可以通過完善刑事訴訟法司法解釋的方式，由審判機關(guān)邀請利害關(guān)系人作為訴訟參加人，到法庭參與行政訴訟。

（二）確立庭審審查方式

我國行政訴訟法沒有明確規(guī)定規(guī)范性文件附帶審查的審查方式。在實際審理工作中，審判機關(guān)的書面審理往往成為最主要的審查方式，由于書面審查僅僅為形式上的審查，這種審理行為很難彰顯平平正義的價值觀。因此，在規(guī)范性文件附帶審查應(yīng)采用庭審方式進行審查，即審判機關(guān)通過聽取庭審中當(dāng)事人辯論全面效地了解文件內(nèi)容，同時要求制定機關(guān)出庭進行詳盡的情況說明。在這種情況下，積極維護公民合法利益，實現(xiàn)審查糾錯的最終目的。

（三）適當(dāng)擴大審查對象范圍

針對我國規(guī)范性文件附帶審查實踐中存在審查范圍存在局限性的問題，可以采取適當(dāng)擴大審查對象范圍進行完善。

首先，要將規(guī)章納入規(guī)范性文件附帶審查的審查范圍。雖然規(guī)章有法律法規(guī)的效力，但是規(guī)章畢竟不同于法律法規(guī)。規(guī)定的立法主體不是權(quán)力機關(guān)，而和規(guī)范性文件的制定機關(guān)接近。同時，我們不得不承認規(guī)章制定主體的國務(wù)院部門和地方政府，有部門利益或地方利益的訴求，其制定的規(guī)章不可避免的有一定的片面性。因此，將規(guī)章納入規(guī)范性文件附帶審查的審查范圍意義重大。

其次，根據(jù)我國的實際情況，由于部分授權(quán)組織被授權(quán)制定的規(guī)范性文件具有行政權(quán)限，未來達到全面審查的目的，實現(xiàn)有效預(yù)防的效果，需要將授權(quán)組織的規(guī)范性文件納入審判機關(guān)的審查范圍。

（四）增強司法處理的強制力

我國行政訴訟法以及最高法關(guān)于適用行政訴訟法的司法解釋明確規(guī)定了審判機關(guān)對于規(guī)范性文件附帶審查的審查建議。由該規(guī)定是以建議的形式提出，制定機關(guān)往往不予理睬，這往往影響司法的公信力。因此，我國審判機關(guān)在明確充足理由的基礎(chǔ)上可以直接確定該項文件無效。審判機關(guān)直接確定該項文件無效并無不當(dāng)。這是因為，法治建設(shè)是社會治理的前提和基礎(chǔ)，不屬于法律體系的規(guī)范性文件不能凌駕于法律之上。規(guī)范性文件附帶審查制度有序、高效地運行才是建設(shè)法治國家具有至關(guān)重要的保障。

參考文獻：

[1]盧文兵.行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查程序探索[A].無錫市法學(xué)會，2017.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2018：179-181.

[3]沈福俊.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].上海：上海人民出版社，北京：北京大學(xué)出版社，2017：119.

[4]翁岳生.行政法（上冊）[M].北京：中國法制出版社，2016：177.

[5]邵丹，陳歡歡.行政訴訟規(guī)范性文件附帶審查制度探索[J].卷宗雜志，2015（9）：404.

[6]陳高英.試論行政規(guī)范性文件的司法審查[J].福州黨校學(xué)報，2002（3）：61-64.

[7]章劍生.論行政訴訟中規(guī)范性文件的合法性審查[J].福建行政學(xué)院學(xué)報，2016（3）：9- 13.

[8]王紅衛(wèi).行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查制度研究[J].行政法學(xué)研究，2015（6）：29- 37.

[9]賀廣良.行政規(guī)范性文件附帶審查制度的不足與完善[N].山東法制報，2017-07-28（03）.

[10]王紅衛(wèi)，廖希飛.行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查制度研究[J].行政法學(xué)研究，2015（6）：30-37.

[11]夏雨.行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查結(jié)論的效力研究[J].浙江學(xué)刊，2016（5）：147- 153.