反暴恐視野下社區警務新探

袁華　黃首華

關鍵詞 反暴恐 社區警務 警務模式 改革

基金項目：甘肅省高等學校科研項目（2018A-71），甘肅政法學院青年項目（2016XQNLW03）。

作者簡介：袁華，甘肅政法大學;黃首華，西北民族大學。

中圖分類號：D631 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.052

一、 引言

社會穩定關切到每個社會成員的切生利益，也是國家各項事業得以順利發展的基礎和保障。當前，我國正處在遭受暴力恐怖犯罪侵害最為嚴重的歷史階段，維護大局穩定不僅僅是當前我國公安機關的首要任務，也是各地區各級政府職能部門的重中之重。

近年來，通過開展嚴打暴力恐怖犯罪專項行動，我國的暴力恐怖犯罪活動得到了有效的遏制，反恐維穩斗爭取得重大階段性成果，已連續三年多未發生暴力恐怖案件，但是反恐斗爭仍然沒有結束，且任重道遠。在國際國內高壓反恐之下，恐怖主義元氣大傷，勢力減退，囂張氣焰得到了階段性的抑制，發動大規模暴恐事件的可能性明顯降低，但轉而向小規模、獨狼式恐怖襲擊方向發展明顯，此外防止國外恐怖犯罪活動對國內恐怖犯罪活動的示范效應，恐怖主義犯罪活動對其他刑事犯罪活動的示范效應不容小覷，給反恐工作帶了新的挑戰。

從近年來國內外已發的恐怖主義犯罪活動來看，隱蔽性、突發性特點明顯，以往的國家反恐模式以不能滿足當前預防和打擊暴力恐怖犯罪活動的需要，進一步發展和創新社區警務模式，挖掘和發揮社區警務模式的在反暴恐中的優勢和作用，是當前警務工作的重中之重。

二、社區警務模式的發展現狀

社區警務作為立體化社會治安防控體系建設中最重要基石，建立完善的社區警務模式對把握反恐怖斗爭主動權，維護社會持續穩定有著重要意義。自黨的十八大以來，全國公安機關深入推進立體化社會治安防控體系建設，社區警務的改革將是必然要求。全國各地也不斷結合實際，不斷發展創新社區警務模式，主要有以下兩種形式：

（一）“互聯網+社區警務”模式

2014年3月，全國第一個“社區云警務”系統在山東省淄博市周村區建成，是移動警務在國內的一個典型應用。2015年3月5日上午十二屆全國人大三次會議上政府工作報告中首次提出“互聯網+”行動計劃，隨之“互聯網+警務”在全國各地發展普及開來，通過共享警務與云服務、大數據等的有效結合，將社區警務工作與互聯網平臺和現代信息技術相結合，借助微信、QQ等網絡社交平臺，騰訊云等相關技術，拓展便民服務領域，創新警務運行機制，改進警務工作管理，提高警務運行效能。在社區警務工作開展中具體表現為：

一是民警可以及時將相關的犯罪新手段、犯罪防范提示、法律宣傳、辦事咨詢等信息點對點發給社區警務工作人員，形成讓數據多跑路、群眾少跑路的快速便捷的工作機制。

二是社區警務工作人員可以將反恐怖犯罪、防盜竊、防搶劫、防詐騙等宣傳知識，制成小視頻、小動畫、漫畫、海報等利用微信群、QQ群等平臺及時向社區民眾發布，同時也可以利用這些渠道途徑匯聚違反犯罪信息情報，收集打擊破案線索。

（二）網格化社區警務模式

20世紀60年代初，浙江省紹興市諸暨縣楓橋鎮干部群眾創造了發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好的“楓橋經驗”，實現了當地特有的矛盾糾紛處理模式，取得了良好的社會效果，得到了毛澤東同志的有力肯定。新時期，習近平同志再次作出指示，強調要把“楓橋經驗”堅持好、發展好。網格化社區警務模式正是對“楓橋經驗”的傳承和創新，是指由公安部門牽頭，社會治安綜合治理辦公室、社區、街道等部門負責人共同組成領導小組，以召開聯合會議、聯合檢查、交叉監督、交叉考核等方法為載體，建立健全信息流轉、事項移交等制度，形成各盡其責、齊抓共管的工作格局。其實質就是將社區警務根據區域、人口、社區治安、社區情況等進行劃分，實行民警“包片制”方式，采取“一警多格、一格多員”在片區內指導各部門開展社區警務工作，把社區警務有機融入社區管理網格，優化辦事流程，整合信息資源，打通部門壁壘，創新工作方式，進一步推動公安工作融入社區政務和社會事務中，進而達到群防群治的效果。

當下，互聯網警務模式和網格警務模式已形成主流警務模式，在發達地區或區域基本融合。通過網格信息化平臺將警務工作、宣傳教育、信息搜集、綜治工作、綜合執法、便民服務等工作統籌，實現了“網格”“警務”兩套體系的相互融合、信息交互、聯動呼應，同時協同強化基層社會治理，進行搜集情報，重點人口管控，宣傳教育和處突演練等。然而在欠發達地區由于存在信息技術達不到條件或人員較為分散等原因，這些區域目前仍主要以網格化警務模式為主。

三、反暴恐的現實需要對社區警務提出了新要求

（一）我國的反暴恐形勢依然嚴峻

近年來，我國暴力恐怖犯罪案件頻頻發生，尤其是以新疆為代表。2017年 2月14日，3名暴徒在皮山縣城某小區內持刀砍殺群眾，造成10名群眾受傷，其中5人因傷勢過重經醫院搶救無效死亡;2016年“2·28”墨玉縣暴恐襲擊事件造成3人輕傷、1人死亡;2013年巴楚縣“4.23”暴力恐怖案件，造成民警在內的15 人死亡;2012年喀什“2·8”暴力砍殺時間，造成14人受傷，15人死亡;2009年新疆烏魯木齊的“7·5”事件，造成1700多人受傷，197人死亡……可以看出恐怖主義犯罪攻擊目標泛化、涉及領域大、攻擊手段殘忍化，對國家安全造成嚴重威脅。隨著以新疆為首的各地反暴恐力度的不斷加強，嚴打暴力恐怖犯罪行動的開展，滋生暴力恐怖犯罪的溫床被徹底鏟除，反恐維穩斗爭取得重大階段性成果，已連續三年多未發生暴力恐怖案件，但是反恐斗爭仍然沒有結束，且任重道遠。究其原因主要包括以下幾個方面。

第一，恐怖主義呈現出新的特點，由以暗殺、綁架、爆炸、劫持飛機和人質等傳統方式實施的恐怖活動逐步向以利用核武器、生物武器、化學武器、放射性武器以及網絡技術、電磁技術、金融投機等新類型的恐怖主義方向轉變。

第二，我國面臨的恐怖主義威脅也不僅僅局限于“三股勢力”，還包括“東突”恐怖主義勢力威脅、國際恐怖主義威脅以及國內犯罪分子模仿恐怖手段實施犯罪造成的威脅。

第三，恐怖主義的觸角不斷向新疆以外的省份蔓延，據統計我國1988年至2016年期間全國有28個省份和地區發生過暴力恐怖犯罪事件，新疆占比百分之32.6，其他省份占比百分之67.4。

總而言之，當前我國的暴恐犯罪對國家安全和社會秩序造成的威脅比歷史上任何時期都要嚴峻，影響的領域比歷史上任何時期都要寬泛。

（二）社區警務在反暴恐斗爭中運用

自上世紀80年代以來，新疆民族分裂破壞活動頻繁發生。進入90年代以后以巴仁鄉事件為標志的民族分裂破壞活動升級為暴恐犯罪，嚴重影響了新疆社會穩定、民族團結和國家統一。

1996年在新疆形成以內部保衛機構、治保組織、治安聯防隊伍的檢查指導，組織群眾和各種治安聯防力量，建立多層次的群防群治網絡和治安防控體系，初步形式了反暴恐社區警務模式。

2002年公安部聯合民政部出臺《關于加強社區警務建設的意見》，網格化社區警務模式初步形成并在全國各地推行開來，各地也“因地制宜”形成科學、規范的社區警務工作機制。

2012開始，新疆各級公安機關要總結經驗做法，強化人往基層走、勁往基層使的導向，全面加大對基層的傾斜力度，進一步提升信息化建設應用水平、執法規范化水平和群眾工作能力，加強和改進群眾工作，增進警民關系和諧。

2013年天安門金水橋“10·28”暴恐事件和2014年昆明火車站“3·1”暴恐事件的發生，可以成為新疆暴恐犯罪向疆外省份滲透的標志性事件，進而全國各地警務模式中開始加重反恐權重，反暴恐成為各地的首要政治任務，進而也成為社區警務工作的重要內容之一。

2015年《反恐怖主義法》頒布，明確規定“關部門應當建立聯動配合機制，依靠、動員村民委員會、居民委員會、企業事業單位、社會組織，共同開展反恐怖主義工作。”這為社區警務工作中反暴恐犯罪提供了有力的法律依據，同時也明確了社區警務在反暴恐中的作用和地位。社區是組成社會的基本單位，所有的人員都離不開社區而單獨存在。社區警務的其實質就是要求警察立足于社區，積極開展各項宣傳工作，動員和組織社區群眾，實行警民合作，不斷增強社區民眾參與社區各項治安管理、預防違法犯罪的意識。暴力恐怖犯罪作為嚴重危害人們生活的一種犯罪，最重要的是在于預防該類犯罪的發生。

2014年“3·1云南昆明火車站暴力恐怖事件”發生之后，公安部立即做出指示，要求各地公安機關要按照“創新立體化社會治安防控體系”的總要求，本著“全面覆蓋，突出重點，以快制動，有效控制”的原則，探索建立動態社會環境下的新型警務模式，著力形成動靜結合、相互呼應、整體聯動的全時空巡邏防控網絡”，拉開了警務改革的序幕。但中國在傳統安全背景下采取的社區警務模式，由于其伴隨有缺乏合性、隊伍建設不規范、體系建設不完善、社區民警反恐意識不強、警務形式單一等方面的局限性，導致其在指導公安機關反對恐怖主義犯罪反面缺乏針對性。因此，根據暴恐犯罪犯罪的新態勢，“因地制宜”“對癥下藥”，結合實際情況，深化社區警務改革和創新，不斷發展警務新機制，形成群防群治，強化全民參與反恐，切實提高暴力恐怖犯罪的治理能力，顯得極其必要。

四、反暴恐視野下社區警務的新發展

社區治理需要政府和全社會的共同參與。警察機關除了充分發揮主導作用之外，還應積極主動的發動社會力量的廣泛參與，有效整合社會資源，強調社會治理的“多元化”，提高社會扁平化管理水平，形成共管共治的新局面。

（一）構建社區警務新體系

社區警務和綜合治理出發點基本一致，都是要充分發揮人民群眾對社會治安治理的巨大潛能，依靠群眾的力量鏟除犯罪產生的根源，強調社會穩定基礎工作，形成對違法犯罪行為的群防群治，進而達到預防和維護社會穩定目的。因此深化社區警務改革，就應該深度融合社區警務與社會治安綜合治理，進一步將社區警務納入社會治安綜合治理一體化進程，將一切工作的落腳點和社會安全穩定工作的重心落實落細到城鄉社區，進而形成群防群治、全名參與的社區警務工作新體系。建立以政府為主導的頂層設計，以公安為主導的“階梯式”基層社區警務綜合治理隊伍。

（二）強化社區警務隊伍建設

在建立綜合型社區警務隊伍的同時，也是信息員隊伍的建立。如何建立隊伍，首先應形成有各類各部門參與的領導小組，制定頂層設計方案。其本質就是整合社區警務中所有涉及的人力資源，例如整合各類警務人員，社區居委會，各類企事業單位的安保人員，社會志愿團體等，形成基層的組織結構。以大學為例，大學作為社區，可以從學校層面建立黨委綜合治理委員會;二級學院成立二級綜合治理委員會;持續深化到各個班級、各部門，建立以班主任牽頭、班干部、黨員或者學生會成員為組員的班級或部門，建立三級綜合治理小組。以社區為例，建立社區綜合治理委員會;以小區為單位建立以公安、社區辦事處、小區物業的聯合綜合治理委員會;以小區單元樓建立以街道辦、街道司法所、黨員干部、德高望重的老人、德高望重的老人、軍人、律師、物業、等方面的從業人員或退休人員建立樓宇綜合治理小組，進而構建完善的綜合治理體系，組建完善的綜合治理隊伍，充分發揮綜合治理隊伍在社區警務中的作用。

（三）對信息員隊伍的建立思考

在建立綜合型社區警務隊伍的同時，也是信息員隊伍的建立。如何建立隊伍，除了需要頂層設計外，還需要有完善的法律和政策支持，并具有一定的可操作性，真正達到全社會共同參與目的。然而，如何在反暴恐中發揮社區力量，達到群防群治的效果，“防什么、治什么”應該首先需要解決的問題。首先應該加隊伍的培訓，建立“多層次濾網式”信息篩選機制，然后層層上報。研判目的為了是篩選有價值的信息，就反恐怖犯罪而言，近些年來，新疆高壓勢打擊暴力恐怖犯罪，讓暴恐分子無滋生的地土。暴恐犯罪呈現向疆外擴散的趨勢。2018年10月9日根據新疆維吾爾自治區第十三屆人民代表大會常務委員會第五次會議新修訂并實行了《新疆維吾爾自治區去極端化條例》，條例對什么是極端化進行了定義，明確了極端化的范圍。各地可以借鑒參考，加強對社區警務工作人員的培訓，讓社區警務工作人員真正掌握和了解“防什么、治什么”，進而獲取更多的情報信息，進而做好預防暴恐犯罪的預防。

（四）建立科學的考核評價體系

如何發揮社區警務的力量，必須要有完整科學和可操作性強的考核評價體系。當前，全國各地均建立了社區警務及社會治安綜合治理的考核機制，然而，當前各地并沒有形成統一的考核機制，部分地區存在“重復考、多頭考”等問題，大大增加了基層社區工作者的任務量。以山西太原市為例，太原市自社區警務建設以來，共出臺了《太原市城鄉社區警務室等級化管理辦法》《三類小區劃分標準》《平安小區創建標準及評分細則》《太原市公安局大力推進城鄉社區警務戰略的實施方案》《太原市公安局社區警務群防群治“三支隊伍”建設管理規范（試行）》等一系列有關社區警務考核的管理規定，雖然在一定程度上為社區警務工作考核提供了依據，但各考核管理規定各自為陣，并未形成有效的銜接，同時也存在“重復考核、多頭考核”等問題，有待于進一步強化考核的科學性。

形成科學工作的考核體系，整合社區警務以及綜合治理考核體系，并給根據實際情況持續優化考核機制，建立統一的科學的的考核評價體系，進而避免“重復考、多頭考”、考核不規范等問題。筆者認為可以從開展群眾工作、情報信息、重點人員管理、日常檢查防范等方面進行綜合考核評價：

一是要強化對人員的考核。例如可以對社區警務工作中表現突出人員的進行獎勵，進而調動社區警務工作人員的積極性。

二是加強多門聯合，強化對單位的考評。例如可以授權社區警務對物業保安、技防物防等方面的評價權，房管部門據此對物業公司進行賞罰，這樣直接關系到物業公司的經濟收益，從而實現派出所對物業公司履職水平的直接監管。

總而言之，社區警務作為反暴恐犯罪的第一線，社區警務模式應隨著反恐犯罪呈現的新特點、新趨勢進行創新和發展，進而達到群防群治的效果。持續深化社區警務的改革，就應該高度融合社區警務和治理治理，各地政府、公安等部門應細化、深化社區警務隊伍，讓警察同社區、警察同群眾、群眾同社區之間建立良好的合作關系，同時要進一步加強三者之間信息交流，研究社情，尋求解決社區隱患問題的途徑，最大限度地預防、控制暴力恐怖犯罪。

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