南海伏季休漁行政法律探究

關(guān)鍵詞 南海 伏季休漁 法律規(guī)制

作者簡(jiǎn)介：黃晨東，廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，本科。

中圖分類號(hào)：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.061

一、緒論

海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展是中國(guó)當(dāng)前亟待研究和解決的問(wèn)題之一。由于過(guò)度捕撈、海洋污染以及中日、中韓、中越漁業(yè)協(xié)定陸續(xù)生效等原因，沿海漁民生計(jì)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這使得法律（政策）與人們實(shí)際利益發(fā)生沖突。雖然早在1986年我國(guó)就制定了《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱《漁業(yè)法》），形成了以《漁業(yè)法》為上位法，行政法規(guī)和制度政策為配套的漁業(yè)法律體系，制定并實(shí)施了伏季休漁等制度、捕撈漁民“雙轉(zhuǎn)”等政策，但是仍然沒(méi)有緩和數(shù)量眾多的以海為生者和總量有限的海洋資源之間的矛盾。

在所有漁業(yè)法律規(guī)制中，伏季休漁管理制度的時(shí)效性強(qiáng)、管理對(duì)象的高度集中、管理的強(qiáng)度大，法律的制訂和實(shí)施執(zhí)行狀況都直接地關(guān)切到了漁民的利益。由于大部分漁民受自身因素和現(xiàn)實(shí)因素的限制，只能以出海捕魚(yú)作為獲取收入來(lái)源的主要方式，使得家庭收入銳減、生活水平下降，進(jìn)而引發(fā)了一系列連鎖反應(yīng)。到目前為止，雖然有學(xué)者們對(duì)休漁制度的制定、實(shí)施方式、實(shí)施效果等方面研究較多，但依然難以應(yīng)對(duì)漁民和政府之間日益復(fù)雜的矛盾。為此，本文筆者特到粵西硇洲島予以調(diào)研，以當(dāng)?shù)夭稉茲O民為對(duì)象，探究這一群體在南海伏季休漁制度下的現(xiàn)狀，分析該制度存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地提供一些解決措施。

二、伏季休漁法律概念之界定

由于各國(guó)的國(guó)情不同，各國(guó)的學(xué)者對(duì)“伏季休漁”制度的定義也有所差異。不過(guò)，制定此制度的初衷都是為了保護(hù)漁業(yè)資源的和漁業(yè)生態(tài)，維護(hù)漁民的長(zhǎng)久利益，同時(shí)促進(jìn)漁業(yè)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。

我國(guó)法律法規(guī)并沒(méi)有直接界定休漁制度的概念，而是在上位法，即《漁業(yè)法》第三十條所規(guī)定 “禁漁區(qū)和禁漁期”這一原則性概念，以國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的形式規(guī)定休漁海域、休漁作業(yè)類型、休漁時(shí)間等內(nèi)容 。通說(shuō)認(rèn)為，休漁制度是指在國(guó)家法律法規(guī)授權(quán)的前提下，經(jīng)國(guó)務(wù)院漁業(yè)相關(guān)部門(mén)特批，由漁政主管部門(mén)主導(dǎo)，在一定期限、海域范圍內(nèi)實(shí)施的一種保護(hù)漁業(yè)資源的制度。因其實(shí)施期限通常在夏季，所以該制度也稱為“伏季休漁制度”。

值得注意的是，本文中的伏季休漁制度是需要被精確界定的：首先，伏季休漁的實(shí)施范圍受到限定。本文伏季休漁制度所指的是南海海域，之所以限定實(shí)施范圍，這是由各海域?qū)嶋H自然條件所決定。為了讓各海域能夠因地制宜地落實(shí)好這項(xiàng)制度，不同海域?qū)嵤┑男轁O制度也略有不同。同理，各地的休漁時(shí)間也不同。

三、伏季休漁期海洋捕撈漁民的現(xiàn)狀探究

（一）粵西湛江市執(zhí)行伏季休漁制度的基本情況

表1：湛江市歷年執(zhí)行伏季休漁制度的基本情況

以湛江市為例（見(jiàn)表1），伏季休漁制度已實(shí)施了21年，政策持續(xù)的時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，管控的力度越來(lái)越大，漁民們的維生狀況受該制度的變動(dòng)而面臨更為嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，造成政府和漁民之間的矛盾也愈發(fā)沖突。

（二）伏季休漁期對(duì)海洋捕撈漁民造成的生計(jì)問(wèn)題

休漁期延長(zhǎng)1個(gè)月，這代表著漁民需要承擔(dān)多一個(gè)月失業(yè)與無(wú)收入的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)調(diào)研，總結(jié)得出漁民在休漁期維持生計(jì)的方式如下：

一是趕海。趕海是指漁民們會(huì)趕在潮落時(shí)到海岸邊的礁石旁打撈或采集。在休漁期間，硇洲島的部分漁民會(huì)到海邊趕海，通過(guò)出售給收購(gòu)商來(lái)賺錢(qián)。雖說(shuō)通過(guò)這種方式也可以維持基本生計(jì)，但是趕海與出海捕魚(yú)所獲得的收益相比來(lái)說(shuō)要少得多。

二是轉(zhuǎn)業(yè)投入臨時(shí)工市場(chǎng)。近年來(lái)休漁期呈現(xiàn)延長(zhǎng)趨勢(shì)，這讓越來(lái)越多的漁民選擇轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。硇洲島也存在轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的情況，轉(zhuǎn)業(yè)最普遍的情況在于考取“船員證”出遠(yuǎn)洋捕魚(yú)或者合法垂釣。沒(méi)有相關(guān)技術(shù)資格證書(shū)的漁民，則會(huì)選擇在休漁期這兩三個(gè)月期間外出打散工，投入到各行各業(yè)中。但由于漁民的可遷移能力較低，且島上能夠提供的就業(yè)機(jī)會(huì)少，漁民要在短期內(nèi)快速找到工作的難度大，這時(shí)候漁民容易面臨短暫性失業(yè)問(wèn)題。

三是小手工作業(yè)。根據(jù)調(diào)研，漁民們會(huì)在家里織捕蟹網(wǎng)、捕魚(yú)網(wǎng)。在休漁期，不能出海捕撈的女性漁民會(huì)選擇從事手工織網(wǎng)這樣的小手工作業(yè)方式來(lái)彌補(bǔ)家用、維持生計(jì)。

四是投入種植業(yè)。在休漁期間，漁民得到的空閑時(shí)間更多，他們會(huì)把多出來(lái)的時(shí)間和精力更多地投入到農(nóng)活當(dāng)中。在受訪的115位漁民中，只有6位漁民在休漁期選擇轉(zhuǎn)入到種植業(yè)，比例約占全部受訪捕撈漁民數(shù)的5%。

五是經(jīng)營(yíng)民宿。在休漁期內(nèi)，硇洲島上開(kāi)有民宿、且不外出打工的捕撈漁民往往會(huì)將經(jīng)營(yíng)民宿作為主業(yè)。在隨機(jī)受訪的115位漁民中，有15位漁民是以營(yíng)業(yè)民宿作為兼業(yè)的，比例約占全部受訪漁民的13%。在這15位漁民中，有13人選擇在休漁期間專心經(jīng)營(yíng)自家民宿，比例約占87%。

四、伏季休漁法律制度存在的問(wèn)題

從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，伏季休漁制度對(duì)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和漁民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益著實(shí)有利;但從休漁期硇洲島漁民的維生現(xiàn)狀看來(lái)，伏季休漁制度在一定程度上還是導(dǎo)致了漁民謀生困難、收入水平與生活質(zhì)量下降等問(wèn)題產(chǎn)生。因而本文認(rèn)為，休漁制度在保護(hù)漁業(yè)法益方面取得了不錯(cuò)的成績(jī)，但從保護(hù)漁民法益角度則稍有不足。總的來(lái)說(shuō)，存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：