南海伏季休漁行政法律探究

關(guān)鍵詞 南海 伏季休漁 法律規(guī)制

作者簡介：黃晨東，廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，本科。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.061

一、緒論

海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展是中國當(dāng)前亟待研究和解決的問題之一。由于過度捕撈、海洋污染以及中日、中韓、中越漁業(yè)協(xié)定陸續(xù)生效等原因，沿海漁民生計面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這使得法律（政策）與人們實際利益發(fā)生沖突。雖然早在1986年我國就制定了《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱《漁業(yè)法》），形成了以《漁業(yè)法》為上位法，行政法規(guī)和制度政策為配套的漁業(yè)法律體系，制定并實施了伏季休漁等制度、捕撈漁民“雙轉(zhuǎn)”等政策，但是仍然沒有緩和數(shù)量眾多的以海為生者和總量有限的海洋資源之間的矛盾。

在所有漁業(yè)法律規(guī)制中，伏季休漁管理制度的時效性強、管理對象的高度集中、管理的強度大，法律的制訂和實施執(zhí)行狀況都直接地關(guān)切到了漁民的利益。由于大部分漁民受自身因素和現(xiàn)實因素的限制，只能以出海捕魚作為獲取收入來源的主要方式，使得家庭收入銳減、生活水平下降，進而引發(fā)了一系列連鎖反應(yīng)。到目前為止，雖然有學(xué)者們對休漁制度的制定、實施方式、實施效果等方面研究較多，但依然難以應(yīng)對漁民和政府之間日益復(fù)雜的矛盾。為此，本文筆者特到粵西硇洲島予以調(diào)研，以當(dāng)?shù)夭稉茲O民為對象，探究這一群體在南海伏季休漁制度下的現(xiàn)狀，分析該制度存在的問題，并針對性地提供一些解決措施。

二、伏季休漁法律概念之界定

由于各國的國情不同，各國的學(xué)者對“伏季休漁”制度的定義也有所差異。不過，制定此制度的初衷都是為了保護漁業(yè)資源的和漁業(yè)生態(tài)，維護漁民的長久利益，同時促進漁業(yè)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。

我國法律法規(guī)并沒有直接界定休漁制度的概念，而是在上位法，即《漁業(yè)法》第三十條所規(guī)定 “禁漁區(qū)和禁漁期”這一原則性概念，以國務(wù)院部門規(guī)章的形式規(guī)定休漁海域、休漁作業(yè)類型、休漁時間等內(nèi)容 。通說認(rèn)為，休漁制度是指在國家法律法規(guī)授權(quán)的前提下，經(jīng)國務(wù)院漁業(yè)相關(guān)部門特批，由漁政主管部門主導(dǎo)，在一定期限、海域范圍內(nèi)實施的一種保護漁業(yè)資源的制度。因其實施期限通常在夏季，所以該制度也稱為“伏季休漁制度”。

值得注意的是，本文中的伏季休漁制度是需要被精確界定的：首先，伏季休漁的實施范圍受到限定。本文伏季休漁制度所指的是南海海域，之所以限定實施范圍，這是由各海域?qū)嶋H自然條件所決定。為了讓各海域能夠因地制宜地落實好這項制度，不同海域?qū)嵤┑男轁O制度也略有不同。同理，各地的休漁時間也不同。

三、伏季休漁期海洋捕撈漁民的現(xiàn)狀探究

（一）粵西湛江市執(zhí)行伏季休漁制度的基本情況

表1：湛江市歷年執(zhí)行伏季休漁制度的基本情況

以湛江市為例（見表1），伏季休漁制度已實施了21年，政策持續(xù)的時間越來越長，管控的力度越來越大，漁民們的維生狀況受該制度的變動而面臨更為嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，造成政府和漁民之間的矛盾也愈發(fā)沖突。

（二）伏季休漁期對海洋捕撈漁民造成的生計問題

休漁期延長1個月，這代表著漁民需要承擔(dān)多一個月失業(yè)與無收入的風(fēng)險。根據(jù)調(diào)研，總結(jié)得出漁民在休漁期維持生計的方式如下：

一是趕海。趕海是指漁民們會趕在潮落時到海岸邊的礁石旁打撈或采集。在休漁期間，硇洲島的部分漁民會到海邊趕海，通過出售給收購商來賺錢。雖說通過這種方式也可以維持基本生計，但是趕海與出海捕魚所獲得的收益相比來說要少得多。

二是轉(zhuǎn)業(yè)投入臨時工市場。近年來休漁期呈現(xiàn)延長趨勢，這讓越來越多的漁民選擇轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。硇洲島也存在轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的情況，轉(zhuǎn)業(yè)最普遍的情況在于考取“船員證”出遠(yuǎn)洋捕魚或者合法垂釣。沒有相關(guān)技術(shù)資格證書的漁民，則會選擇在休漁期這兩三個月期間外出打散工，投入到各行各業(yè)中。但由于漁民的可遷移能力較低，且島上能夠提供的就業(yè)機會少，漁民要在短期內(nèi)快速找到工作的難度大，這時候漁民容易面臨短暫性失業(yè)問題。

三是小手工作業(yè)。根據(jù)調(diào)研，漁民們會在家里織捕蟹網(wǎng)、捕魚網(wǎng)。在休漁期，不能出海捕撈的女性漁民會選擇從事手工織網(wǎng)這樣的小手工作業(yè)方式來彌補家用、維持生計。

四是投入種植業(yè)。在休漁期間，漁民得到的空閑時間更多，他們會把多出來的時間和精力更多地投入到農(nóng)活當(dāng)中。在受訪的115位漁民中，只有6位漁民在休漁期選擇轉(zhuǎn)入到種植業(yè)，比例約占全部受訪捕撈漁民數(shù)的5%。

五是經(jīng)營民宿。在休漁期內(nèi)，硇洲島上開有民宿、且不外出打工的捕撈漁民往往會將經(jīng)營民宿作為主業(yè)。在隨機受訪的115位漁民中，有15位漁民是以營業(yè)民宿作為兼業(yè)的，比例約占全部受訪漁民的13%。在這15位漁民中，有13人選擇在休漁期間專心經(jīng)營自家民宿，比例約占87%。

四、伏季休漁法律制度存在的問題

從長遠(yuǎn)角度來看，伏季休漁制度對漁業(yè)資源的養(yǎng)護和漁民的長遠(yuǎn)利益著實有利;但從休漁期硇洲島漁民的維生現(xiàn)狀看來，伏季休漁制度在一定程度上還是導(dǎo)致了漁民謀生困難、收入水平與生活質(zhì)量下降等問題產(chǎn)生。因而本文認(rèn)為，休漁制度在保護漁業(yè)法益方面取得了不錯的成績，但從保護漁民法益角度則稍有不足。總的來說，存在兩個方面的問題：