社會信用體系法治化區(qū)域?qū)嵺`探究

關(guān)鍵詞 社會信用體系 地方信用立法 杭州樣本

基金項目：杭州市哲學(xué)社科規(guī)劃課題“杭州社會誠信體系法治化研究”（編號M20YD030）。

作者簡介：杜慶華，浙江水利水電學(xué)院講師，研究方向：社會信用體系建設(shè)。

中圖分類號：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.071

社會信用體系法治化，就是通過相關(guān)法律法規(guī)對信用主體權(quán)利義務(wù)的明確規(guī)定，將社會信用體系建設(shè)的要求規(guī)范化具體化。2016年12月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第37次集體學(xué)習(xí)時指出“對突出的誠信缺失問題，既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，又要完善守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制”。2018年6月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第11次常務(wù)會議上，強(qiáng)調(diào)社會信用體系建設(shè)要堅持“應(yīng)用導(dǎo)向，立法先行”。2019年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》要求“推動制定社會信用體系建設(shè)相關(guān)法律。”在黨和國家高度重視社會信用體系建設(shè)法治化的背景下，各級地方政府積極推動社會信用體系法治化區(qū)域?qū)嵺`。

一、杭州社會信用體系法治化建設(shè)概況

2002年“信用杭州”建設(shè)啟動。2006年杭州列入浙江省個人信用建設(shè)試點(diǎn)城市。2008年杭州啟動聯(lián)合征信系統(tǒng)項目建設(shè)。2016年杭州建成“一網(wǎng)三庫三系統(tǒng)”。2018年杭州成為我國首批12個社會信用體系建設(shè)示范城市。就制度建設(shè)而言，杭州先后制定了社會信用體系建設(shè)十一五、十二五、十三五規(guī)劃，相繼出臺了多部涉及信用管理的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。概而言之，杭州社會信用體系法治化建設(shè)主要涵蓋以下幾個方面：

（一）守信激勵和失信懲戒聯(lián)合獎懲

2018年9月，杭州市人民政府發(fā)布《關(guān)于建立完善信用聯(lián)合獎懲制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的實施意見》。其主要內(nèi)容為：一是構(gòu)建信用獎懲聯(lián)動格局，打造多主體協(xié)同推動的獎懲聯(lián)動體系。二是細(xì)化信用聯(lián)合獎懲路徑。根據(jù)部門聯(lián)動、社會協(xié)同原則，實施行政聯(lián)合獎懲、市場聯(lián)合獎懲和社會公眾約束三種獎懲形式。三是健全信用聯(lián)合獎懲機(jī)制。以行政性聯(lián)合獎懲為抓手，建立聯(lián)合獎懲合作備忘錄、聯(lián)合獎懲對象名單和獎懲措施清單。

（二）公共信用信息歸集、應(yīng)用和管理

2016年8月，杭州市人民政府第66次常務(wù)會議審議通過《杭州市公共信用信息管理辦法》。該辦法將公共信用信息分為社會公開信息、授權(quán)查詢信息和政府內(nèi)部應(yīng)用信息，規(guī)定了公共信用信息的歸集、應(yīng)用和管理。主要內(nèi)容包括：一是公共信用信息的歸集。公共信用信息的歸集實行目錄化管理，該辦法第十條至第十二條以列舉方式分別規(guī)定了基本信息、失信信息和其他信息的內(nèi)容。二是公共信用信息的查詢。該辦法根據(jù)查詢主體的不同，設(shè)置了不同的制度安排。三是公共信用信息的維護(hù)。該辦法第二十四條到三十條，從失信信息的公開和查詢期限、異議提申請、申請修復(fù)等方面對公共信用信息的維護(hù)做出了規(guī)定。

（三）信用信息主體權(quán)益保護(hù)

隱私權(quán)是信用信息主體最基本的主體權(quán)益。《杭州市公共信用信息管理辦法》和《杭州市人民政府關(guān)于建立完善信用聯(lián)合獎懲制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的實施意見》強(qiáng)調(diào)“保護(hù)商業(yè)秘密和個人隱私”。其次，信用信息主體權(quán)益保護(hù)，表現(xiàn)為知情權(quán)、異議權(quán)、消除權(quán)、修復(fù)權(quán)、復(fù)議訟訴權(quán)等。《杭州市公共信用信息管理辦法》第二十一條規(guī)定了信息主體的知情權(quán)，即信息主體有權(quán)查閱自己的信用狀況和記錄。該辦法第二十五條至二十八條詳細(xì)規(guī)定了信息主體的異議權(quán)，從異議申請、異議標(biāo)注、異議處理三個方面做出了規(guī)定。

（四）信用服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)范

《杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快我市社會信用體系建設(shè)的實施意見》對信用服務(wù)業(yè)的規(guī)范和發(fā)展提出明確要求。一是健全信用服務(wù)業(yè)運(yùn)管機(jī)制，搭建信用服務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈運(yùn)管機(jī)制。二是培植信用服務(wù)市場需求，提供好用的信用產(chǎn)品和精湛的信用服務(wù)。三是以市場為導(dǎo)向，加大對信用服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的扶持力度。四是強(qiáng)化信用協(xié)會作用，進(jìn)一步發(fā)揮好信用行業(yè)協(xié)會組織推動信用行業(yè)體系建設(shè)的作用。

（五）誠信環(huán)境建設(shè)

《杭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快我市社會信用體系建設(shè)的實施意見》《杭州市加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)的實施方案》等地方規(guī)章，明確了優(yōu)化杭州社會誠信環(huán)境的舉措。一是強(qiáng)化政府誠信的引領(lǐng)作用，全面推進(jìn)“誠信政府”建設(shè)。二是積極拓寬信用工作宣傳渠道。三是深化信用宣傳教育工作。推動不同群體不同層面的信用教育培訓(xùn)工作。四是重視專業(yè)人才隊伍建設(shè)。構(gòu)建完善的信用管理職業(yè)培訓(xùn)與專業(yè)考評制度，培養(yǎng)一批專業(yè)化信用人才。

二、杭州社會信用體系法治化的成效與經(jīng)驗

經(jīng)過多年努力，杭州社會信用體系法治化建設(shè)取得了積極成效。一是社會信用體系法治化助力城市治理能力提升，讓信用杭州成為杭城的“名片”。二是社會信用體系法治化助力城市文明建設(shè)，讓誠信成為杭州的核心文化。三是社會誠信體系法治化助力普遍信任的產(chǎn)生，讓享受信用生活成為市民的新風(fēng)尚。隨著“信用惠民”的普遍應(yīng)用，市民對信用建設(shè)的認(rèn)同感不斷提升。

杭州社會信用體系法治化的實踐告訴我們，做好社會信用體系法治化：

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府的組織、引導(dǎo)、推動和示范作用

社會信用體系法治化，是社會治理方式變化的客觀呈現(xiàn)。費(fèi)孝通先生根據(jù)社會成員的結(jié)合方式以及社會秩序的維系機(jī)制的不同，把人類社會分為禮俗社會和法理社會[1]。伴隨禮俗社會向法理社會的邁進(jìn)，社會誠信由主要依靠道德規(guī)范向主要依靠法律規(guī)制轉(zhuǎn)變。杭州市2002年設(shè)立了信用建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，注重發(fā)揮政府在社會信用體系法治化建設(shè)中的組織、引導(dǎo)、推動和示范作用。其主要舉措包括：創(chuàng)新信用治理，編織聯(lián)合獎懲一張網(wǎng);深化信用嵌入，打造信用監(jiān)管一條龍;強(qiáng)化政務(wù)用信，多維度串聯(lián)信用場景。

（二）堅持以人民為中心的價值導(dǎo)向，推進(jìn)重點(diǎn)民生領(lǐng)域信用應(yīng)用

社會信用體系法治化是信用惠民的制度基礎(chǔ)。現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型使得以契約、法律、法規(guī)等制度的約束為基礎(chǔ)的“制度信任”成為現(xiàn)代人交往的信任基礎(chǔ)。“違法必罰的法律邏輯所形成的穩(wěn)定行為預(yù)期，即是人們產(chǎn)生‘制度信任的基礎(chǔ)。”[2]杭州積極發(fā)展信用惠民工程，推出 “信用+閱讀”“醫(yī)信付”，以及“信易貸、信易租、信易行、信易游”等“信易+應(yīng)用”。

（三）堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順幾對關(guān)系

社會信用體系法治化具有復(fù)雜性和綜合性，既涉及法律與道德的聯(lián)系，也涉及公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。杭州在社會誠信體系法治化的進(jìn)程中，較好地處理了以下三個方面的關(guān)系。一是把抽象的道德概念用精準(zhǔn)的法學(xué)語言表達(dá)出來，避免直接引入道德規(guī)范。二是在肯定政府公權(quán)力的同時，凸顯信用信息主體的合法權(quán)益，保障信息主體的合法權(quán)益。三是較好地區(qū)分了信用懲戒和行政懲戒，保證信用懲戒自身的合法性。

三、問題與建議

（一）主要問題

1.信用立法融貫性不足。目前，社會誠信體系建設(shè)主要依據(jù)黨和國家的政策性文件。一些城市積極推進(jìn)地方信用立法方面，但其立法融貫性不足。如，《杭州市公共信用信息管理辦法》在信用評級、守信激勵失信懲戒、信用修復(fù)等關(guān)節(jié)點(diǎn)上缺乏可操作性的規(guī)定，導(dǎo)致信用規(guī)范相互支持和相互證立不足。

2.失信懲戒規(guī)范性不足。當(dāng)前，地方信用立法對失信懲戒的規(guī)范性不足，集中體現(xiàn)為失信懲戒泛化。如，2019年6月，修訂后的《杭州市生活垃圾管理條例》第七十二條規(guī)定，“違反本條例規(guī)定受到行政處罰，依照《浙江省公共信用信息管理條例》等有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為不良信息的，依法記入有關(guān)個人、單位的信用檔案。”[3]而國務(wù)院發(fā)布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（2017修訂）第三十四條對“不按規(guī)定的時間、地點(diǎn)、方式，傾倒垃圾、糞便的”行為有“責(zé)令糾正違法行為、采取補(bǔ)救措施，可以并處警告、罰款”的規(guī)定。但記入信用檔案的影響力實際上高于警告和罰款的影響力。

3.信用信息互聯(lián)共享不足。截止2018年年底，我國建立了統(tǒng)一的社會信用代碼并基本實現(xiàn)了全覆蓋，建立了國家公共信用信息基礎(chǔ)設(shè)施。國內(nèi)不少地方積極提出推進(jìn)區(qū)域信用合作。但總地來說，我國信用信息的互聯(lián)共享不足。主要表現(xiàn)為：覆蓋全社會的征信系統(tǒng)還沒建立，還有一些自然人和企業(yè)的社會信用記錄沒有得到歸集;一些公共信用信息處于分散狀態(tài)，信息孤島依然存在;已經(jīng)參與互聯(lián)的行業(yè)或地區(qū)，由于信息種類、評價體系等的不同，難以進(jìn)行合理的折算。

（二）幾點(diǎn)建議

1.提升地方信用立法的融貫性。除了國家層面完善法律法規(guī)、政府規(guī)章，使之完善形成系統(tǒng)的法律體系外，地方信用立法也應(yīng)當(dāng)有所作為。地方信用立法，既要處理好與已有法律制度的協(xié)調(diào)銜接，也要處理好自身立法的規(guī)范性和融貫性。地方信用立法，在確定相關(guān)權(quán)限和必要制度節(jié)點(diǎn)后，應(yīng)該在信用應(yīng)用、信用評級、守信激勵失信懲戒、信用修復(fù)等關(guān)節(jié)點(diǎn)指向明確，可操作性強(qiáng)，并使不同規(guī)范能夠相互支持、相互證立。

2.提高行政性懲戒的規(guī)范性。失信懲戒類型化規(guī)制的重點(diǎn)是行政性懲戒。行政性懲戒規(guī)范化應(yīng)遵循以下幾個原則：一是依法行政原則。依據(jù)《立法法》第八十二條規(guī)定，行政性懲戒中聲譽(yù)不利、資格剝奪、自由限制類懲戒措施，必須要有明確的法律依據(jù)。二是比例原則，又稱“最小傷害原則”或“禁止過度原則”。如果行政目標(biāo)的實行可能引發(fā)對行政相對方的不利影響，那么這種不利影響應(yīng)當(dāng)被限定在盡可能小的幅度內(nèi)。三是關(guān)聯(lián)原則。公權(quán)力機(jī)關(guān)對違法失信主體進(jìn)行行政性懲戒時，必須依法確定違法失信行為與懲戒措施之間有必不可少的、合理的關(guān)聯(lián)。

3.完善公共信用信息共享機(jī)制。一是完善公共信用信息共享的法律法規(guī)。公用信用信息共享亟需出臺統(tǒng)一的法律法規(guī)，明確信用信息共享的內(nèi)容和范圍，明晰主體的權(quán)利和義務(wù)。二是搭建統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。建設(shè)包括信息共享工程建設(shè)類、方法類、應(yīng)用類等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，為跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)的接口連接和數(shù)據(jù)交換等提供技術(shù)保障。三是增強(qiáng)信用共享保障機(jī)制。各部門、各地方應(yīng)當(dāng)從工作機(jī)構(gòu)、人員編制、項目經(jīng)費(fèi)等方面著手，健全跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的公共信用信息資源管理合作機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土社會[M].中華書局，2013：5-6.

[2]王淑芹.社會誠信建設(shè)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型——由傳統(tǒng)德性誠信到現(xiàn)代制度誠信[J].哲學(xué)動態(tài)， 2015（12）.

[3]杭州市生活垃圾管理條例[EB/OL].（2019-08-16）https：//hznews.hangzhou.com.cn/xinzheng/tongzhi/content/2019-08/16/content_7247128.htm.