農(nóng)村宅基地制度演變的歷史邏輯及改革啟示

馮蘭茹　鄭興明

關(guān)鍵詞 宅基地 “三權(quán)分置” 社會(huì)保障

作者簡(jiǎn)介：馮蘭茹，福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，碩士生，研究方向：馬克思主義中國(guó)化;鄭興明，福建農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，博士，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：馬克思主義中國(guó)化。

中圖分類號(hào)：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.085

隨著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和定居，農(nóng)村宅基地大量閑置，既沒(méi)有為農(nóng)民進(jìn)城生活提供有效的貨幣支持，也在實(shí)際上增大了城市建設(shè)用地的壓力。并且，大量房屋因長(zhǎng)期閑置而破敗不堪，又嚴(yán)重影響了村莊建設(shè)的優(yōu)化和美化。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房相關(guān)政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”改革就成為十九大以來(lái)解決上述問(wèn)題的政策選擇。盡管先期進(jìn)行“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)的33個(gè)城市積極探索，并形成了各具特色的宅基地流轉(zhuǎn)模式，不過(guò)，實(shí)際流轉(zhuǎn)數(shù)量并不多。除去相關(guān)法律制度還需要進(jìn)一步完善這一基本原因外，農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的積極性不高也是關(guān)鍵因素。因此，弄清楚影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿的深層次原因，就成為當(dāng)前研究宅基地“三權(quán)分置”改革的緊迫任務(wù)。本文通過(guò)我國(guó)宅基地制度的歷史變遷來(lái)闡釋宅基地之于農(nóng)民的社會(huì)保障邏輯，為宅基地“三權(quán)分置”改革提供相關(guān)理論支持。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地制度歷史演進(jìn)中的社會(huì)保障邏輯

（一）單一產(chǎn)權(quán)，家庭保障

1950年，新中國(guó)頒布了《土地改革法》，第一次以制度變遷的方式讓農(nóng)民獲得了土地的所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“耕有地，居有屋”的夢(mèng)想。按照《土地改革法》，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有，房契是產(chǎn)權(quán)憑證，農(nóng)民完整地?fù)碛杏烧厮袡?quán)衍生出來(lái)的所有權(quán)利，可以自由的轉(zhuǎn)讓、買賣以及抵押宅基地。在這一制度安排下，宅基地不僅保障著農(nóng)民的基本居住需求，而且也可以通過(guò)變現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值，發(fā)揮貨幣保障的功能。新中國(guó)成立初期，農(nóng)村以合作醫(yī)療和“五保”供養(yǎng)制度為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系還未建立，因此，從時(shí)間對(duì)應(yīng)來(lái)看，建國(guó)初期宅基地農(nóng)民私有的產(chǎn)權(quán)制度安排事實(shí)上承擔(dān)了農(nóng)民家庭的保障功能，發(fā)揮著最基本也是最后保障防線的功能。

（二）“兩權(quán)分離”，集體保障

為適應(yīng)國(guó)家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略需要，從1953年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造和人民公社化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)由私人所有向集體所有轉(zhuǎn)變。1958年人民公社建立以來(lái)，土地集體所有、公社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，并以人民公社為組織依托，執(zhí)行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，農(nóng)業(yè)剩余開(kāi)始源源不斷地輸向城市工業(yè)。這一制度調(diào)整的結(jié)果直接影響或弱化了農(nóng)民自我保障的能力，與這一調(diào)整同時(shí)對(duì)應(yīng)的是，以人民公社為組織依托，以農(nóng)村生產(chǎn)分配制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度、五保制度、宅基地制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體保障體系開(kāi)始確立。在這一集體保障體系中，農(nóng)民可以無(wú)償分得宅基地，但只有使用權(quán)，宅基地單獨(dú)不準(zhǔn)出租和買賣，農(nóng)村宅基地交易模式是“地隨房走”。在這一制度規(guī)定下，宅基地的流轉(zhuǎn)非常有限，對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地就是最低限度的生存和居住保障。1978年，農(nóng)村開(kāi)始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，人民公社解體，農(nóng)村的集體保障體系框架雖然沒(méi)有大的調(diào)整，但也因?yàn)槭チ私M織依托開(kāi)始在事實(shí)上向家庭保障轉(zhuǎn)移。土地產(chǎn)出成為家庭保障的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，宅基地仍發(fā)揮居住保障的功能。此后，隨著改革不斷推進(jìn)，農(nóng)民開(kāi)始大量向城市遷移并趨向長(zhǎng)期遷移和家庭整體遷移，農(nóng)民只有宅基地使用權(quán)并且使用權(quán)有限流轉(zhuǎn)等相關(guān)制度安排的實(shí)踐結(jié)果就是宅基地之于農(nóng)民家庭的居住保障功能基本喪失。

（三） “三權(quán)分置”，社會(huì)保障

進(jìn)入新世紀(jì)，針對(duì)農(nóng)村集體保障能力弱化、保障功能缺失等問(wèn)題，政府開(kāi)始有步驟地重建農(nóng)村社會(huì)保障體系：2003年開(kāi)始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2007年開(kāi)始在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，2009年開(kāi)始在全國(guó)推廣新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)。與人民公社時(shí)期農(nóng)村社會(huì)保障體系主要實(shí)行實(shí)物保障不同的是，新型農(nóng)村社會(huì)保障體系以貨幣為主要保障形式，農(nóng)民需要按照比例繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。在新型農(nóng)村社會(huì)保障體系下，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民來(lái)說(shuō)，宅基地“兩權(quán)分離”、有限流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)既無(wú)法發(fā)揮其基本的居住保障功能，也無(wú)法有效地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民參保的貨幣支持。宅基地居住保障功能和財(cái)產(chǎn)保障功能雙雙失效已經(jīng)在事實(shí)上背離了其制度設(shè)計(jì)的初衷，必須進(jìn)行改革。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，開(kāi)始探索宅基地“三權(quán)分置”改革，提出在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，細(xì)分宅基地的使用權(quán)，將使用權(quán)進(jìn)一步分為宅基地資格權(quán)、宅基地及其相關(guān)附屬建筑的使用權(quán)。宅基地資格權(quán)是農(nóng)民的身份福利，農(nóng)民憑資格權(quán)分配到宅基地，獲得基本的住房和生活條件保障，保障性是資格權(quán)最突出的權(quán)利屬性。細(xì)分后的宅基地使用權(quán)指宅基地及相關(guān)附屬建筑的利用，突出了宅基地用益物權(quán)的屬性。宅基地用益物權(quán)的屬性界定使其得以突破集體的框架以實(shí)現(xiàn)更大范圍的流轉(zhuǎn)，在提高宅基地利用效率的同時(shí)，也有助于變現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價(jià)值，增強(qiáng)其對(duì)于農(nóng)民的貨幣保障能力。從社會(huì)保障制度的發(fā)展要求來(lái)看，“三權(quán)分置”改革其實(shí)也是農(nóng)村社會(huì)保障由實(shí)物形式向貨幣形式轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。

從單一產(chǎn)權(quán)到“兩權(quán)分離”再到“三權(quán)分置”，宅基地在不同時(shí)期的制度設(shè)計(jì)都內(nèi)涵了社會(huì)保障功能的考量，實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)隱性的社會(huì)保障制度安排。從我國(guó)宅基地制度演變的邏輯來(lái)看，宅基地“三權(quán)分置”改革絕不是簡(jiǎn)單地厘清權(quán)利關(guān)系，其內(nèi)涵的各種保障功能在新舊制度體系中有效對(duì)接也是改革必須要解決的基本問(wèn)題。

二、社會(huì)保障框架下的宅基地“三權(quán)分置”分析

結(jié)合前述分析，我國(guó)宅基地制度在其發(fā)展的不同時(shí)期，都內(nèi)在地承擔(dān)了社會(huì)保障的部分功能。在集體保障的制度背景下，“兩權(quán)分離”的制度設(shè)計(jì)主要發(fā)揮的是宅基地的居住保障功能。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，改革初衷雖然是放開(kāi)、搞活使用權(quán)以提高宅基地的利用效能，但宅基地的社會(huì)保障屬性表現(xiàn)出的歷史慣性和路徑依賴決定了在新制度體系中其社會(huì)保障屬性必須得到延續(xù)。

圖1：“三權(quán)分置”改革前后宅基地各項(xiàng)社會(huì)保障功能的變化

如圖所示，“三權(quán)分置”后宅基地的保障功能得到全面發(fā)揮。首先，堅(jiān)持宅基地集體所有權(quán)延續(xù)了從根本上保障公平與穩(wěn)定的功能。其次，農(nóng)民享有的宅基地分配資格權(quán)，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的專屬權(quán)利，從分配源頭為農(nóng)民提供了基本生存保障，發(fā)揮著保障公平與穩(wěn)定的作用。再次，使用權(quán)細(xì)分主要是明確宅基地及地面建筑的用益物權(quán)，減少了宅基地流轉(zhuǎn)的制度性障礙，有利于農(nóng)民在一定期限內(nèi)將包括宅基地在內(nèi)的房屋使用權(quán)讓渡出去，以實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)性保障功能。農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情形不同，其發(fā)揮的保障功能是不一樣的：如果宅基地為農(nóng)民自用，其功能就是基本的居住保障;如果是流轉(zhuǎn)使用，其發(fā)揮的是財(cái)產(chǎn)保障功能。農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)又存在用途改變和用途不變兩種情形。

（一）用途改變

宅基地用途改變主要指宅基地及其附屬建筑不再發(fā)揮居住功能，僅保留宅基地建設(shè)用地的功能。選擇用途改變來(lái)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)通常是移居到城（鎮(zhèn)），短時(shí)間不回來(lái)或者永遠(yuǎn)不準(zhǔn)備回來(lái)的農(nóng)戶家庭，一次性獲得較多的貨幣補(bǔ)償最符合他們的流轉(zhuǎn)初衷。按我國(guó)建設(shè)用地的相關(guān)政策要求，通過(guò)城鄉(xiāng)用地指標(biāo)置換這種形式流轉(zhuǎn)宅基地可能獲得貨幣的最大化補(bǔ)償。用途改變這種類型的流轉(zhuǎn)可以城鄉(xiāng)用地指標(biāo)置換為主。需要明確的是，農(nóng)民讓渡的是宅基地的使用權(quán)，其資格權(quán)并沒(méi)有隨使用權(quán)轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，依然為農(nóng)戶持有，除非因改變戶籍身份（將戶口遷入設(shè)區(qū)的市）的強(qiáng)制性放棄 。這種流轉(zhuǎn)方式可以近似地理解為農(nóng)戶家庭長(zhǎng)期離開(kāi)或者永遠(yuǎn)不回來(lái)，作為理性人，盡管農(nóng)民在選擇流轉(zhuǎn)時(shí)會(huì)綜合評(píng)估其中的利弊得失，但還是存在著流轉(zhuǎn)戶因?yàn)榘ㄘ毟F在內(nèi)的種種原因要求返回農(nóng)村要求重新分配宅基地的可能。目前宅基地有償退出的補(bǔ)償原則基本是誰(shuí)退出誰(shuí)收益，但是按照我國(guó)宅基地制度保障公平與穩(wěn)定的制度初衷，此種流轉(zhuǎn)形式所獲得的收益應(yīng)該是村集體和農(nóng)民按比例分配，既要保障農(nóng)民能夠真正獲得宅基地的財(cái)產(chǎn)性收益，也要充實(shí)、提高集體的基本公共保障能力。

（二）用途不變

宅基地居住用途不變指的是宅基地及其附屬建筑依然發(fā)揮著居住功能，即便有改變，其用途是可以得到恢復(fù)的，包括改造成賓館、倉(cāng)庫(kù)、生產(chǎn)車間等形式。此種形式的流轉(zhuǎn)對(duì)象包括村集體、個(gè)體經(jīng)營(yíng)大戶、大公司等。選擇不改變用途來(lái)流轉(zhuǎn)的主要是短期離開(kāi)農(nóng)村或者較長(zhǎng)時(shí)間離開(kāi)但還準(zhǔn)備回來(lái)的農(nóng)民家庭。此類型的流轉(zhuǎn)主要是在一定時(shí)期讓渡宅基地及其附屬建筑的使用價(jià)值以得到穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)收入。此種類型流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵一是完善相關(guān)法律，為流轉(zhuǎn)提供規(guī)范保障、減少糾紛。二是改善基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造條件，以推動(dòng)更多的宅基地流轉(zhuǎn)。

三、政策啟示

宅基地“三權(quán)分置”改革既要厘清權(quán)利關(guān)系，通過(guò)使用權(quán)流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)宅基地有效利用，也要延續(xù)和發(fā)揮其內(nèi)在的社會(huì)保障功能，是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的工程。必須綜合設(shè)計(jì)，分類推進(jìn)。

（一）綜合設(shè)計(jì)

各地宅基地流轉(zhuǎn)具體情形盡管千差萬(wàn)別、但也非各自為政，必須從國(guó)家層面上綜合設(shè)計(jì)，為改革提供根本性、規(guī)范性支持。（1）明晰法律權(quán)利。清晰的產(chǎn)權(quán)制度是交易的前提，推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)，首先需要法律對(duì)集體所有權(quán)主體給予清晰的界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸集體所有，但集體到底是指“農(nóng)民集體”還是“集體經(jīng)濟(jì)組織”一直沒(méi)有明確的法律解釋，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的前提必須在法律層面明確宅基地所有權(quán)的權(quán)利主體。從宅基地得以用活的改革目標(biāo)出發(fā)，宅基地的權(quán)利主體界定為“集體經(jīng)濟(jì)組織”能夠避免權(quán)利集中到村委會(huì)、鎮(zhèn)政府等主體手上，有助于保障農(nóng)戶的權(quán)益。其次，農(nóng)戶資格權(quán)也要給予明確的規(guī)定。資格權(quán)是福利權(quán)，是基于過(guò)去城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制安排下農(nóng)民對(duì)國(guó)家發(fā)展所做貢獻(xiàn)和犧牲的一種補(bǔ)償性制度設(shè)計(jì);同時(shí)也是一種身份權(quán)，只有具有某一“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人”的成員資格，才能享有分配宅基地的權(quán)利。考慮改革開(kāi)放初期宅基地政策的短暫放開(kāi)和人口流動(dòng)等因素，成員資格的確認(rèn)，不能簡(jiǎn)單以戶籍為依據(jù)，應(yīng)當(dāng)兼顧國(guó)家政策要求與村莊自身需求，采用國(guó)家立法與集體自治相結(jié)合的方式。（2）建立全國(guó)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。放活宅基地的使用權(quán)、宅基地有償退出，既要發(fā)揮宅基地自身的造血功能，又不得違規(guī)違法買賣宅基地。如果單純依靠集體經(jīng)濟(jì)組織自身“回收”與內(nèi)部再利用，宅基地就難以釋放出更大的潛在效益。并且，宅基地有償退出，全國(guó)任何一個(gè)農(nóng)村都存在，但不同地理區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)的農(nóng)村宅基地在流轉(zhuǎn)價(jià)格和可行性存在著較大差距，偏遠(yuǎn)地區(qū)宅基地的流轉(zhuǎn)基本沒(méi)有市場(chǎng)，而發(fā)達(dá)地區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)又緊張，建立全國(guó)性宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)或市場(chǎng)，有助于打破宅基地流轉(zhuǎn)的地域性障礙，推動(dòng)宅基地流轉(zhuǎn)在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。因此，宅基地作為全國(guó)性改革需要在全國(guó)范圍統(tǒng)籌考慮，綜合設(shè)計(jì)。有必要由政府主導(dǎo)建立全國(guó)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)平臺(tái)、統(tǒng)一信息、統(tǒng)一價(jià)格，實(shí)現(xiàn)宅基地置換的有效配置。

（二）分類推進(jìn)

宅基地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民的自主選擇，流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)對(duì)象千差萬(wàn)別，任何由政府主導(dǎo)的模式都無(wú)法有效滿足農(nóng)戶復(fù)雜多樣的流轉(zhuǎn)需求，宅基地改革只能分類制訂政策，積極推進(jìn)。（1）發(fā)揮農(nóng)村基層組織作用來(lái)推動(dòng)流轉(zhuǎn)。由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)主導(dǎo)，將分散的農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)成立村社一體的合作社或股份公司，引導(dǎo)農(nóng)戶將分配的宅基地及地面建筑以自愿入股的方式加入，實(shí)現(xiàn)宅基地及相關(guān)建筑由村集體統(tǒng)一管理和集中經(jīng)營(yíng)，并在集中的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合和規(guī)劃，組建農(nóng)村生產(chǎn)、養(yǎng)殖、加工、觀光旅游等公司，構(gòu)建“村社一體、產(chǎn)權(quán)清晰”的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)宅基地使用效率提升并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，增加農(nóng)民收入。（2）鼓勵(lì)新一代農(nóng)村精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)來(lái)帶動(dòng)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村精英指農(nóng)村中那些有著較高文化知識(shí)和靈活經(jīng)營(yíng)頭腦的農(nóng)民，他們可能是經(jīng)營(yíng)能手，也可能是退伍軍人，還可能是在城市打拼但有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)的農(nóng)民工。因?yàn)檫@部分群體出生在農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村有著深厚的感情，他們有在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力。因此，制訂鼓勵(lì)農(nóng)村精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的相關(guān)政策，形成以個(gè)體經(jīng)營(yíng)為特色的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，既有助于創(chuàng)建農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，也為在鄉(xiāng)農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。這種以農(nóng)村精英所主導(dǎo)的、以農(nóng)村內(nèi)部創(chuàng)業(yè)為載體的流轉(zhuǎn)形式，還對(duì)農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型有一定的推動(dòng)作用。（3）改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引外來(lái)公司下鄉(xiāng)投資來(lái)帶動(dòng)流轉(zhuǎn)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司擁有現(xiàn)代化的管理手段、成熟的管理模式、穩(wěn)定且長(zhǎng)的生產(chǎn)鏈條，對(duì)農(nóng)村各種要素集聚的帶動(dòng)作用大。不過(guò)資本下鄉(xiāng)對(duì)目的地農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施要求比較高，需要通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村投資條件來(lái)吸引外部投資，有效帶動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)整合和農(nóng)民就業(yè)。

宅基地“三權(quán)分置”改革的有效推動(dòng)有助于農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善，反過(guò)來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善也能為宅基地“三權(quán)分置”改革提供有效支持。這主要是由于長(zhǎng)期以來(lái)宅基地事實(shí)上的社會(huì)保障功能造成了農(nóng)民對(duì)其一定程度的心理依賴，即使是進(jìn)城多年的農(nóng)民，依然傾向于把宅基地作為自己的后路。雖然這種選擇可能是出于鄉(xiāng)土情結(jié)，但對(duì)未來(lái)的擔(dān)憂卻是無(wú)法忽略的事實(shí)。因此，不斷健全農(nóng)村社會(huì)保障制度體系，為農(nóng)民尤其是老年農(nóng)民提供更多層次、更寬領(lǐng)域、更高水平的社會(huì)保障，消除退地農(nóng)民的后顧之憂，也是減輕改革阻力，推動(dòng)宅基地退出的必要條件。

注釋：

放棄指農(nóng)戶家庭遷入城市（設(shè)區(qū)）并取得非農(nóng)業(yè)戶籍的同時(shí)，自動(dòng)失去在農(nóng)村的一切權(quán)利，包括承包地和宅基地，交還村集體。

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