德國《專業人才移民法》中的制度變遷分析

關鍵詞 德國 《專業人才移民法》 制度變遷 歷史制度主義

作者簡介：趙國偉，吉林外國語大學西方語學院德語系主任、副教授，研究方向：德語教學法、翻譯、國別研究。

中圖分類號：D9516 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.102

人口老齡化的加劇和專業技術人才的缺失嚴重影響了德國經濟的發展，德國民中大部分人由于缺少專業技術背景和受教育程度較低，對德國目前經濟的發展貢獻度并不高。目前，德國就業市場大約有120萬崗位處于空缺狀態，為了解決專業領域人才匱乏問題，吸引專業人才，2019年6月7日德國聯邦議會通過了《專業人才移民法》， 該法案于2020年3月1日正式生效，旨在降低歐盟以外國家和地區專業技術人才的入境標準，吸引更多的高素質專業人才。

一、歷史制度主義

上世紀八九十年代由詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森開創的新制度主義成為了政治學、經濟學、公共政策等社會科學的核心理論之一。歷史制度主義最為關注的是對制度變遷的解釋。在概念上，歷史制度主義是指制度創設或政策最初發起時所選擇的政策將持續和決定性地影響未來的政策。雖然制度總是在一段時間內具有穩定性的特征，但是不斷增加的壓力會造成均衡斷裂，引起制度變遷。

歷史制度主義的核心概念是路徑依賴（die Phadabhngigkeit），它是指當一個政府項目或組織開始沿著某一條路徑發展，那些最初選擇的政策就會按照一種慣性趨勢一直持續下去。那條路徑也可能會被改變，但是需要很大的政治壓力才能產生改變， 這是因為和政府或公共組織的慣性力量十分強大的緣故。

在解釋制度變遷時，歷史制度主義引入了“均衡斷裂”這一概念，制度具有穩定性，雖然在大多數時間內處于均衡狀態，但這種狀態卻不是永恒不變的，當制度的均衡被打破就會出現均衡斷裂，也就會出現制度的變遷，也就是路徑依賴下的制度變遷，這種變遷是一種劇烈的變遷形式，另外一種制度的變遷是漸變式的變遷，主要包括“置換、置入、偏移、轉化”四種形式。

二、專業人才移民法

高級管理人才，科學家等只有來自歐盟內部國家才可以申請移民德國。多元文化的融入理念在德國移民政策中隨著巴薩木·提比 （Bassam Tibi）“主導文化”的提出逐漸失去意義，而歐洲范圍內的世俗化的價值共識（如德國憲法、語言、社交習慣、歷史與文化傳統等）——主導文化在德國移民政策的執行過程中被賦予了更多的意義。但隨著德國在2015年后接收大量的難民及德國人口老齡化的程度不斷加劇，專業人才大量匱乏，給德國經濟帶來了長期的消極影響。

因此，德國要想保持長期的經濟穩定，必須要對其移民政策做出與時俱進的修改，面對經濟利益，“有序移民”和將降低非歐盟區域之外的專業人才移民德國門檻的議題迫在眉睫，該方案的起草在執政黨內部經歷了長時間的辯論，但2018年10月，大聯合政府就該法草案達成共識并很快在內閣通過。

2019年12月17日，德國總理安格拉·默克爾在聯邦政府與總理府的商業和工會代表舉行最高會晤后表示，“全球對專業的競爭非常激烈”。默克爾在談到技術工人短缺時說：“出臺這樣的法律是十分緊迫的，我們正在解決專業人才匱乏的問題，德國必須提供有吸引力的工作條件和有吸引力的環境。” 護理人員、建筑業工程師和工匠等是德國所缺乏的主要專業人才，聯邦政府旨在通過該法案，更好地調節“有序移民”進入德國勞動力市場，勞動力市場不僅向高素質的人才開放，而且來自非歐盟國家的具有工作合同的申請者、受過大學教育的申請者、接受正規職業技術培訓的申請者也有在德國工作的資格，新法案還取消了對專業人才必須來自歐盟國家的限制，并引入了“專業人才”概念，由此可見，該法案主要為德國經濟發展服務。《專業人才移民法》出現的主要新變化為：

（一）“專業人才”的概念擴大

新的《專業人才移民法》對“專業人才”的概念進行了擴大，“專業人才”是指具有大學學歷或至少接受過兩年正規職業教育的人才，但前提是，這兩類人才的資質須得到德國主管機構認可。

（二）取消“優先審核”制度

專業人才將更加容易進入德國就業市場。申請者在提供工作合同、具體工作職位或專業資質被認可的情況下，聯邦勞工局將取消德國本地或來自歐盟的申請者優先審核制度，這意味著聯邦勞工局不再審核申請者是否來自德國或者歐洲，不再“德國人優先”。

（三）求職簽證所適用的范圍擴大

所有符合上述規定的兩類專業人才在符合下列條件下，可獲得最長6個月的求職簽證：

1.資質獲得德國相關機構承認和認可。

2.能夠證明在德找工作逗留期間擁有足夠的生活費用。

3.擁有與就業崗位相符合的德語水平，其德語語言能力要達到《歐洲語言教學與評估框架性共同標準》規定的B1水平。

（四）關于申請者在德參加職業培訓逗留時間的規定

所有來自歐盟區域之外的專業人才如果需要在德國進行培訓，在下列條件下：

德國相關機構確定申請者自身資質存在缺陷，因此，需要在德國進行職業培訓。具備相應的德語知識（語言水平為A2）能夠在德國逗留的時間為18個月的基礎上，再延長6個月，最高達到兩年。

《專業人才移民法》的出臺是德國朝著現代移民法的道路不斷前進的結果。雖然這部法律一方面在經濟上為德國吸引外部專業人才創造了條件，另一方面該法案也拒絕了針對“德國福利體系”的移民，同時對申請庇護也進行了說明，只有那些在德國能夠自己工作養活自己的，并能認同德國價值觀的人才能有取得居留權的資格。

三、《專業人才移民法》中的制度變遷

（一）《專業人才移民法》的路徑依賴分析

二戰后到新世紀之初德國的移民主要為 “外籍勞工”及來自德國周邊地區和具有德國血統的難民，到80年代出現了移民高潮，但德國的移民發展與德國政府對移民的態度是不一致的，“德國不是移民國家”直到上世紀90年代末還幾乎是德國政界的共識。德國的移民政策以2001年發布的“移民政策報告”為標志，為解決德國國內專業人才缺乏、老齡化高和出生率低的問題，德國政府正式面對本國的移民問題，開始承認自己是個移民國家。從德國最初的移民政策到最新的《專業人才移民法》可以看出，政策的出臺與變遷主要由國家主導，在此過程中呈現出很強的路徑依賴，新版的移民法與之前的移民政策相比總體的基調是沒有變化的，依然是以提高移民的質量，以認同德國的主導文化為主，為德國的經濟服務的目標則沒有變化。

（二）《專業人才移民法》中的制度變遷分析

1.制度置換。社會政治、經濟與文化等大背景的變化可能會產生一種全新的圖景，制度序列也會發生新的變化，制度內既有的規則模式被變形，新版移民政策發生變化是在沒有打破原有制度規則的情況下發生的，將原來專業人才的來源范圍擴大到了非歐盟國家的第三國，人才從大學本科學歷擴展到了接受兩年正規職業教育的人才。

2.制度置入。“置入”是指將新的規則凌駕或并行于既有規則而引發的變化。在新版法案沒有過多改變原有移民法政策結構的前提下，注入各政黨經過辯論后取得一致的“偏好”——取消優先審核制度。

3.制度偏移。規則是可以發生偏移的，如果制度或規則為應對環境變化而發生變化時，就會出現制度的偏移。德國的勞動力市場在2000年之后對高素質移民采取了傾斜政策，對一些如電子信息技術專業人才給予“綠卡”，他們可以在滿足一定的年薪情況下在德國居留的時間長達五年，而新的法案一方面顧及到了一些如航天航空等高素質移民，另一方面還顧及到了如護理人員這樣不需要特別高的學歷的專業人才，所以對“專業人才”重新進行了定義，擴大了專業人才的概念范圍。

4.制度轉化。制度轉化是指以不同的方式利用已有的規則和結構的過程。新法案中對“找工作簽”就是制度轉化的過程，以前的政策是在德國讀完大學并順利拿到學位的第三國申請者可以有6個月的工作簽證，按照新規定，來自第三國的大學文憑申請者或接受過正規職業培訓的申請者，只要能證明有生活來源，就可以獲得德國6個月的找工作簽證。

四、結論

本文對德國移民政策變遷的梳理及對2020年生效的《專業人才移民法》新變化的分析，探討了歷史制度主義視角下的德國移民制度的變遷。德國的移民制度主要由國家主導，在德國移民政策中一直存在分化排斥的特點。因此，德國的移民制度具有典型路徑依賴特點，但是面對新的國際、國內壞境，德國在原有移民政策的條件下，經過各政黨數次激烈的辯論，最終使得新的方案得以通過。總之，《專業人才移民法》的出臺將更加有利于德國經濟的發展，提高德國國際人才的競爭力。

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