偵查活動監督面臨的困境與完善路徑
——在以審判為中心的背景下展開

張 艷 ，郜占川

(1. 蘭州文理學院 馬克思主義學院， 蘭州 730000； 2. 甘肅政法大學 法學院， 蘭州 730000)

偵查活動監督是檢察機關的傳統職能，其監督對象包括公安機關、國家安全機關、軍隊保衛機關、監獄等偵查機關，只是從總體上看，公安機關所擁有的偵查措施最多、偵查權力最大。檢察機關擔負對偵查活動全面監督的責任，然而，根據實證調研可以得知，目前這項工作任重而道遠。首先，偵查監督部門的人員力量不足，開展偵查活動監督過程中不少人還存有“重實體，輕程序”的思想，這無疑給監督工作增加頗多阻力；其次，司法實踐中，偵查具有隱秘性和主動性，偵查活動多數情形下僅有偵查機關及犯罪嫌疑人兩方參與，外界難以介入，偵查機關可以直接采取除逮捕以外的其他強制措施，而強制措施均以偵查機關的單方主導為特征，且適用強制措施過程亦不以犯罪嫌疑人的意志為轉移，這就極度壓縮了犯罪嫌疑人的權利空間，即便偵查機關侵犯了犯罪嫌疑人的合法權利，檢察機關也難以及時了解；再次，偵查活動監督目前多以書面審查為主，書面審查雖可提高監督效率，但偵查機關提供的案件材料卻難保偵查活動的真實、完整及收集違法信息的可能，因此，書面審查很難應對檢察機關高效開展偵查活動監督的需要；最后，實踐中，偵查活動監督的手段除提前介入方式之外，還包括書面糾正違法、檢察建議、口頭糾正違法三種形式，但上述形式的作用不顯著。筆者通過實證調研與數據收集，就甘肅省人民檢察院2008年至2018年偵查監督活動數據進行了全面統計：2008年，監督偵查機關立案151 件，糾正不當立案41件，糾正漏捕39人；2009年，監督偵查機關立案229件，糾正不當立案101件，糾正漏捕25人；2010年，監督偵查機關立案423件，糾正不當立案336件，糾正漏捕 719人；2011年，監督偵查機關立案461件，糾正不當立案358件，糾正漏捕 842人；2012年，監督偵查機關立案532件，糾正不當立案730件，糾正漏捕872人；2013年，監督偵查機關立案639件，監督撤案 1400 件,糾正漏捕972人；2014年，監督偵查機關立案429件，監督撤案644件，糾正漏捕638人；2015年，監督偵查機關立案205件，撤案362件，糾正漏捕317人，書面糾正偵查活動違法421件次；2016年，監督偵查機關立案180件，監督撤案289件，糾正漏捕289人；2017年，監督偵查機關立案208件，監督撤案386件，糾正漏捕305人，糾正偵查活動違法456件次；2018年，監督偵查機關立案245件，監督撤案437件，糾正漏捕382人，糾正偵查活動違法613件次[1]。為方便直觀了解各項數據，上述數據如圖1所示。

實踐中，書面糾正偵查活動違法通知書具有一定的法律效力，但在前12年的偵查活動監督方式中占比很低，而立案監督、糾正不當立案、監督撤案、糾正漏捕等在當年的偵查活動監督方式中的占比雖然較高，但是在司法實踐中的效力卻明顯不如發出書面糾正偵查活動違法通知書，這便可以解釋為何多數情況下檢察機關即便發現偵查機關的錯誤或問題，時間一久有些案件不了了之的緣故。

筆者就甘肅省人民檢察院偵查監督處針對管轄范圍內存在的刑訊逼供、違法辨認、非法證據排除等違法偵查活動發出糾正違法通知的種類和數據作過不完全統計，自2008年至2018年這12年期間，偵查機關還是存在數量不少的違規、違法偵查活動的情況。

偵查活動監督目前存在的種種問題及系列困擾，勢必導致檢察機關不能及時有效地開展偵查活動監督工作，偵查機關在偵查活動中極有可能頻繁地采取諸如非法傳喚、刑訊逼供、違法拘留和逮捕、辨認對象沒有類似混雜或者數量不符合規定、未及時全面收集證據、超期羈押等觸及到公民的生命健康和財產安全的措施，嚴重侵犯公民的基本權利。

筆者認為，若在現有機制的基礎上高質量地開展偵查活動監督，可從以下幾方面著手：第一，完善審查逮捕階段聽取辯護人意見的制度，建立健全偵查監督審查機制，打破偵查活動單純被偵查機關壟斷的局面；第二，完善提前介入制度，創設法制聯絡員，引導偵查活動順利、合法地進行；第三，完善并改革檢察機關的績效評價制度，調動檢察官敢于監督、主動監督的積極性；第四，建立檢察機關對偵查活動的糾錯及懲戒機制，解決當前偵查活動監督軟弱無力的局面；第五，搭建檢察機關與偵查機關協調、溝通、共享的機制，打破長期以來形成的偵檢兩方信息不對稱的局面。就現有偵查活動監督的機制來說，雖然已有初步的頂層制度設計，但實踐操作中問題比較嚴重，適時深入研究偵查活動監督，健全完善相關機制，為規范我國偵查機關偵查活動、完善我國偵查活動監督機制能夠提供有益的現實參考。

1 偵查活動監督的內涵與界定

1.1 偵查運行可行性分析

我國刑事訴訟法對“偵查”一詞進行立法定義，即：各類偵查主體所實施的有關強制性措施。通過該定義我們可以得出，擁有偵查權的主體是多元的，譬如公安、國家安全、軍隊保衛、監獄部門。從事偵查活動的主體是偵查機關，目的是為查清案件事實，這一目的決定了偵查權存在的合理性。

從法理視角分析，偵查歸根到底是一種行為，而偵查權作為一種權力是對偵查活動通過法律規定予以確定的，即偵查權是一種立法授權。由此確定偵查活動實施的主體、手段及程序，解決了偵查活動由誰負責、何種方式進行、如何合法展開等問題。然而，實踐中，偵查權天生具有較強的行政色彩，實踐中的特性表現是偵查手段的不節制和法外手段的約束缺乏，因為司法實踐中存在為數不少的偵查失范進而侵犯公民權利的問題，例如非法傳喚、刑訊逼供、違法拘留和逮捕、超期羈押、非法搜查及查封等強制性偵查措施。

1.2 偵查活動監督的內涵

立案監督、審查逮捕、偵查活動監督之間是否存在聯系？三者間有何區別？筆者有必要對該問題加以厘清。立案屬于偵查的啟動環節，決定是否追訴犯罪嫌疑人及保護被害人利益，對立案進行監督當然屬于偵查監督的范疇；審查逮捕是根據案件證據材料做出要么捕要么不捕的決定，這種審查實際是對偵查機關的階段偵查行為予以總體評價，本質也屬偵查監督；偵查活動監督則是對偵查行為本身是否合法由檢察機關采取符合法律規定的特定方式進行的監督。三種行為的審查方式、內容與所處階段雖不同，但共同構成對偵查的監督。

出于對實務界的調研與界定的厘清，筆者在文中對偵查活動監督的內涵從實務角度作狹義的理解，將其與立案監督、審查逮捕合稱為偵查活動監督的內容，即偵查監督的內涵為：由檢察機關采取的符合法律規定的特定方式對偵查機關的偵查行為是否合法所進行的監督。

1.3 偵查活動監督的法律依據

當前，偏離國民預期的偵查濫用時有發生，對偵查活動的監督也存在種種問題，筆者在下文中所提出的系列疑問亦為實踐中的焦點所在：何為偵查活動監督？從字面理解，偵查活動監督就是偵查主體對偵查機關的偵查行為進行的監督，但問題是該監督權由誰行使？由哪一級主體行使？該對哪些偵查行為進行監督？通過何種方式及途徑進行監督？上述問題均為厘清概念所不可回避的問題。

我們可從相關法律條文中尋找依據。例如2012年的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》(下文簡稱為《規則》)第380條：“檢察機關對公安機關的偵查活動是否合法進行監督。”有關偵查監督的具體內容在《規則》第381條：“偵查活動監督的主要任務是糾正以下行為：對犯罪嫌疑人刑訊逼供、誘供的；對被害人、證人以體罰、威脅、誘騙等非法手段收集證據的；偽造、隱匿、銷毀、調換或者私自涂改證據的；徇私舞弊、放縱、包庇犯罪分子的；故意制造冤假錯案的；在偵查活動中利用職務之便謀取非法利益的；在偵查過程中不應當撤案而撤案的；貪污、挪用、調換所扣押、凍結的款物及其孳息的；違反刑事訴訟法關于決定、執行、變更、撤銷強制措施規定的；違反羈押和辦案期限規定的；在偵查中有其他違反刑事訴訟法有關規定的行為的。”對偵查監督效力問題體現在《規則》第386條：“對違法情形的情節較輕的，由檢察人員以口頭的方式向偵查人員或公安機關的負責人提出糾正，并及時向本部門的負責人匯報；對情節較重的違法情形，應報請檢察長批準后，向公安機關發出糾正違法通知書。”第387條：“檢察機關發出糾正違法通知書的，應根據公安機關的回復，監督并落實；沒有回復的，應督促公安機關回復?！钡?89條：“檢察機關審查逮捕，發現偵查人員偵查活動中有違法行為，情節嚴重構成犯罪的，應移送本院偵查部門審查，若無權管轄的，應移送有管轄權的機關處理。”

由此可見，偵查活動監督的對象有：(1)針對調查活動進行的監督。具體包括：詢問證人、詢問被害人及訊問犯罪嫌疑人的行為監督；勘驗、檢查、搜查行為的監督；扣押、鑒定行為的監督；通緝、辨認行為的監督。(2)針對強制措施的監督。包括拘傳、拘留、取保候審、監視居住、逮捕。檢察機關若發現偵查活動存在違法情形，可根據情節輕重提出口頭糾正違法意見、書面糾正違法通知書直至追究偵查人員的刑事責任。

2 當前偵查活動監督面臨的問題及遭遇的困境

2.1 觀念陳舊與力量不足成為偵查活動監督的瓶頸

長久以來，我國的司法實務界存在一種“重實體、輕程序”的根深蒂固的觀念，尤其在“相互配合、相互制約”這一問題的理解和適用上，出于開展工作的影響，檢察機關在“相互配合”這一方面表現尤其突出，而“相互制約”這一監督意識則甚為薄弱。很多檢察人員認為，偵查機關實踐中辦理案件數量多、難度大、阻力強，若再給偵查人員頭上加道“緊箍咒”，則辦案工作很難持續。司法實踐中，另外一個現實問題則是檢察機關監督力量的不足。經過調研與統計，首先，筆者以蘭州市主城區所在基層人民檢察院為例，所在轄區只有一家城關區人民檢察院，人員編制168人，其中行政編制153人，工勤編制15人[2]。但偵查機關(以城關區公安分局為例)，有29家派出所，民警人數1370名[3]。檢察機關面對數量如此之多的偵查機構和人員，如果要進行全面有效的偵查活動監督顯然力量上存在不足。其次，在檢察機關內部，偵查監督工作主要由偵查監督的部門承擔，目前的現狀是人員少而案子多。面對如此龐大的偵查機關，檢察機關的監督工作顯然心有余而力不足，加之偵查監督部門每日承擔大量的審查逮捕工作，明顯難以對偵查活動進行全面而深入的監督。檢察機關與偵查機關無論從機構數量還是人員數量方面都存在嚴重不對等，這都導致檢察機關出現疲于應付的狀態，更別提發揮出對偵查活動有效監督的作用。

2.2 偵查的秘密性、主動性導致偵查活動監督的滯后性、被動性

根據筆者對偵查監督部門的訪談與案例研究，對于偵查機關違法偵查的諸多信息，多數情況下是由偵查監督部門的工作人員在審查逮捕期間提訊犯罪嫌疑人才得以知曉，有時甚至是在詢問被害人或證人時才得知偵查機關實施了何種行為。即便如此，能夠通過審查證據發現偵查活動違法的情況也少之又少，檢察人員辦案過程中不可能有充足的精力對所有涉案的物證、書證及言詞證據等一一核實。人少案多只是客觀條件，畢竟實踐中檢察機關發現偵查的違法行為主要還是從審查逮捕案卷材料中獲取，有些違法信息即便發現也難以收集證據，最終導致有時發現了偵查違法行為也不了了之。對于偵查機關諸多強制性偵查措施，檢察機關僅對逮捕有一定的控制能力，至于偵查機關選擇采取的拘傳、拘留、取保候審、監視居住等強制措施根本不經檢察機關的批準即決定，權力一旦不受制約，隨之而來的可能就是非法搜查、非法扣押、刑訊逼供、超期羈押等侵犯人權的違規行為甚至是違法犯罪的行為[4]。從某種程度上講，當前檢察機關只能對已發生的、已知道的違反法律規定的偵查行為進行監督，而此時監督的性質，實質上屬于對已發生的人身、財產之損害進行的救濟，而非監督的真正目的。

2.3 偵查活動監督相關法律缺位與監督手段缺乏強制性

筆者曾對檢察機關的偵查監督部門進行過調研，檢察機關對偵查機關的監督多是一種建議性監督而非強制性監督，除少數情況下偵查人員因不法偵查構成犯罪被移送有關部門追究責任外，絕大多數偵查違法行為檢察機關只能按情節輕重提出檢察建議、口頭糾正意見、書面糾正違法通知書。檢察建議、口頭糾正意見的方式顯然不具有強制力，至于向偵查機關發出的書面糾正違法的通知書之監督后果，我國刑事訴訟法對此也無明確規定，只有1999年最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規則》第388條規定：“檢察機關提出的糾正意見不被接受的，應向上一級檢察機關報告，并抄報上一級公安機關。上級檢察機關認為下級檢察機關的意見正確，應通知同級的公安機關督促下級的公安機關去糾正?！?/p>

對此，理論界和實務界一直存有疑惑：如果出現公安機關仍不糾正的情況，檢察機關又將通過何種途徑予以救濟呢？在實踐中，如果沒有配套的監督實施方案，如果沒有現實的強制力作為保障，如果沒有對監督對象的懲戒權，偵查活動監督還能稱得上是一種監督嗎？

2.4 提前介入制度存在漏洞與偵查取證行為失范

《規則》第567條規定了檢察機關可提前介入到偵查活動的具體做法，檢察機關根據需要可以派其工作人員參加偵查機關對重大案件的討論與其他的偵查活動，發現違法行為根據情節進行處理，這種做法與書面審查卷宗等事后監督相比，一定程度上確實有避免事后監督所帶來的無法糾正的弊端。但是，實踐中出現兩個問題：一是檢察機關將提前介入當作與偵查機關“打成一片”的方式，對提前介入的價值取向產生錯誤的認識，導致對案件認識的先入為主，放棄正式移交后的嚴格把關；二是將提前介入當成“包辦代替”，檢察機關派員引導取證正常且必要，但檢察人員有時會成為偵查人員的助手，甚至出現參與偵查而非引導偵查這種本末倒置的現象，由于沒有法律明確規范提前介入制度，導致提前介入制度還存在一定的漏洞和不完整性。

偵查具有天然的擴張性和攻擊性，偵查活動基本由偵查機關控制，但違法偵查行為時有發生。比如若沒有外在的監督和制約，實踐中偵查人員通常會以偵查效果為導向，傾向采取比較嚴厲的或者裁量幅度內的上限偵查手段，由此便可能或者很易滋生法外行為。例如訊問犯罪嫌疑人時，偵查人員時而采取變相的刑訊逼供、誘供、騙供甚至非法扣押、非法搜查等違法手段，給犯罪嫌疑人造成肉體和精神上的折磨，因非法取證造成的冤假錯案也時見報端。這種偵查壟斷的強制性局面里，由于檢察機關對偵查活動直接介入的機制不完善，以及缺乏中立的第三方司法控制，多種因素都會導致偵查中的違法行為屢禁不止的情況。

3 偵查活動監督的完善方案與路徑設計

我國奉行的是刑事訴訟階段論，司法實踐中訴訟程序是以偵查為起點展開的，現階段推行的是“以審判為中心”的訴訟制度改革。與我國司法活動中長期存在的“重偵查、輕審判”訴訟現狀存在沖突，沖突解決不了，偵查機關權力過大的結果也就在所難免，對檢察機關監督置若罔聞的事例也將屢見不鮮。檢察機關作為偵查權力的法定制約機關，應盡快完善監督偵查活動的運行規則，細化設定偵查機關接受監督的義務與情形和不接受監督所應承擔的不利后果，盡快使偵查活動監督的效果避免紙面化、虛無化，以盡快將監督落到實處，以確保偵查案件的事實和證據經得起相關法律的檢驗。

3.1 完善審查逮捕階段聽取辯護人意見的制度

偵查實踐中，偵查機關從事的偵查活動基本上屬于封閉的系統，檢察機關在審查逮捕階段主要依靠審查卷宗材料的方式發現是否存在偵查違法，但這種做法具有明顯的局限性：一是偵查人員并非一定將存在問題的證據材料隨案移送，這便導致檢察機關無法作出完整判斷；二是偵查過程只有偵、檢兩家參與并作出判斷，缺乏辯護人的充分參與，無法達到公平、真實、客觀的效果。我國《刑事訴訟法》第34條明確了在偵查階段的律師辯護人地位。第39條在制度上保障了律師的會見權，第88條明確提出了檢察機關在審查逮捕階段可以聽取辯護人意見的制度。筆者建議，將審查逮捕階段聽取辯護人意見作為一項重點制度在司法解釋的層面予以詳細規定，例如：規定檢察人員應當在細致審閱案卷的基礎上，建立犯罪嫌疑人及其辯護人發現偵查活動違法提請檢察機關監督的機制；偵查機關應積極聽取辯護人發表的意見，聽取后以書面形式作出分析報告等。上述這些措施既有利于檢察機關及時準確認定案件事實、查清有罪或無罪證據，也為檢察人員了解偵查活動相關情況提供詳細的信息渠道。

3.2 完善提前介入制度，建立法制聯絡員機制

筆者建議：細化和規范檢察人員對偵查活動的提前介入制度，消除監督的盲目與滯后問題，明確檢察機關介入的時間、地點、基本情形及介入后如何對偵查活動施加影響，既確保監督實效又保障偵查順利進行，還要確保偵查機關充分發揮刑偵特長，避免檢察人員失誤；建議檢察機關向偵查機關建立法制聯絡員機制，一則可以延伸和下沉檢察監督的觸角，對偵查活動不規范行為及時發現并依法監督，二則法制聯絡員通過查閱案件臺賬、監控錄像、旁聽審訊、參與討論案件等方式，對偵查活動進行常態化的監督，實現檢察機關對偵查信息的實時掌握，以暢通其信息來源[5]。例如，對于職務犯罪偵查部門立案偵查的案件，同級檢察機關與該部門設立的法制聯絡員適時介入后，則可就偵查活動相關違法事項發出指令，且偵查人員應當服從；但對有異議的指令可向上級職偵部門提出，上級職偵部門再向其同級的人民檢察院提出復議。

3.3 完善并改革檢察機關的績效評價制度

績效評價制度對于檢察人員而言，有利于調動檢察人員敢于監督、主動監督的積極性；對于偵查人員而言，自其收到檢察監督通知后則應及時對違法行為人予以處分，并將信息反饋于檢察機關，若消極回避，檢察機關將再次啟動監督程序對其進行監督，而相應績效評價也再次計入檢察人員的評價檔案。結合目前全國推行的司法辦案責任制改革，筆者認為，對員額檢察官如何辦理偵查活動監督案件流程應予以明確，以便于做到權責一致、獎懲分明。例如，偵查活動監督線索由檢察機關控告申訴部門評估后受理，由檢察長指定員額檢察官辦理，員額檢察官提出初步意見后提交偵查監督部門檢察官會議討論，員額檢察官參考討論意見作出處理決定。采取該方式辦理偵查活動監督案件，一方面可以強化對偵查活動監督案件辦理的專業化水平，另一方面按照辦案責任制的要求，根據辦案數量、質量和效果，綜合對員額檢察官的考核評價，權責有別、獎懲分明，符合司法體制改革的目標，既能提高監督效率，也能保證監督質量。

3.4 建立檢察機關對強制性偵查措施司法審批制度

筆者建議，應從立法上建立健全檢察機關對公民人身和財產重大強制性偵查措施的控制：凡是偵查活動中涉及拘傳、拘留、監視居住、搜查、扣押等公民人身、財產的重大偵查行為，偵查機關須事先向檢察機關報批，檢察機關按法定程序審查，認為符合條件的簽發令狀，偵查機關必須嚴格依照令狀規定的范圍和方式采取相應的強制性偵查措施，執行完畢后及時向檢察機關進行備案，以便檢察機關對該強制性偵查措施的后續監督[6]。緊急情況下，允許偵查機關對非涉及人身權利的事項采取強制性偵查措施，但在法定時限內(例如24小時之內)須及時向檢察機關報批，否則法定時間一到必須解除或變更該強制性偵查措施。建立強制性偵查措施的司法審批制度，既有利于防止偵查權力的泛化和濫用，還能通過監督手段有力地把控強制性偵查措施的正確適用。

3.5 建立檢察機關對偵查活動的懲戒和糾錯機制

在偵查活動監督中，檢察機關面臨的最大困境就是監督權威性不足和強制力保障缺乏。實踐中，經常出現檢察機關一邊監督、偵查機關一邊違法辦案的怪象。若要解決當前偵查活動監督軟弱無力的局面，筆者認為，須完善檢察機關針對偵查活動的糾錯和懲戒機制：從應然層面，立法上應明確檢察建議、糾正違法通知行為在偵查活動監督中的法律強制力，文書一旦下發，偵查機關就必須執行，而且應將執行情況及時向檢察機關反饋，否則視為違法；從實然層面，檢察機關可以創建偵查人員黑名單系統，以輔助檢察機關對多次發生違法偵查的人員行使處罰建議權，即檢察機關有權建議將其調離；對于發生嚴重違法行為的行為人，建議其所在單位給予其相應的處分；對經常不理會或者一直敷衍檢察機關的監督導致該單位偵查違法現象嚴重的偵查機關負責人，檢察機關有權向上級檢察機關提出，由上級檢察機關對接同級偵查機關，將該負責人的崗位予以調整[7]。

3.6 搭建檢察機關與偵查機關協調、溝通、共享的平臺

實踐中，偵查機關所從事的偵查活動具有相對封閉的特征，為打破長期以來信息不對稱的困局，筆者建議搭建檢察機關與偵查機關協調、溝通、共享的平臺：一是建立刑事案件的業務系統對接，賦予檢察機關查看偵查機關辦案系統中有關刑事立案、采取偵查措施等的權限，以便及時知悉相關偵查活動的連續而全面的信息。二是建立刑事案件信息的定期通報制度，即由檢察機關的法制聯絡員定期向偵查機關了解刑事立案后偵查活動及采取強制性偵查措施情形，檢察機關根據收集的信息每個月向偵查機關通報監督情況。三是檢察機關建立針對偵查人員的違法記錄系統，在該共享系統中，檢察機關對偵查機關辦理的案件實行定期抽查制度，根據偵查違法程度設定不同等級，定期向偵查機關發出不同級別警報，偵查機關今后對偵查人員作出晉級或獎勵決定時，必須考慮檢察機關對偵查人員作出的相關評價。

4 結語

在“以審判為中心”的改革背景下，深入開展對偵查活動監督機制的研究工作，與中央工作會議要求建設法治國家的總基調相一致，對于推進中國司法文明也具有深遠的意義[8]。偵查機關從事偵查活動的過程中，尤其對懲罰犯罪與保障人權這兩種法益進行權衡時，容易作出失衡決策，進而侵犯犯罪嫌疑人合法權利，損害國家司法機關整體形象。檢察機關對偵查活動及時監督，對違法違規偵查行為有效規制，體現一個國家對建設法制社會的決心和態度。筆者希望通過研究偵查活動監督若干問題，能為規制偵查權的運行、平衡法的價值沖突和保障人權方面盡綿薄之力，更希望此文能夠為我國法治國家的建設增磚添瓦。