中曾根康弘：“官邸主導”改革始末

胥振鐸

“中曾根？是那個看著老老實實的首相么？”

筆者家父曾在1984年跟隨領導訪問日本，受到時任日本首相中曾根康弘的接見。2019年11月28日中曾根康弘去世的消息傳來，筆者回家詢問，得到“老老實實”與“面善”這兩個有趣評價。

中曾根長了一張大方臉，面部肌肉飽滿，有一種“天庭飽滿，地閣方圓”之感，給人堅毅與耿直的印象。這位政治家雖然因為常搖擺于不同政治派系之間而獲得“風向雞”的綽號，但其內心的堅毅與耿直卻讓他成為扭轉日本“官僚治國”的關鍵人物。

政治“主腦”

中曾根康弘青年時代的軍人經歷常常為人提及：1942年應召成為日本海軍主計中尉，負責財務與物資調配工作。但實際上，對中曾根后半生政治觀影響最大的，卻是參軍之前的內務省工作經歷。內務省是日本二戰前規模最大的官僚機構，事務范圍從國內治安、宗教事務到地方政務、國家經濟產業政策、政商合作幾乎無所不包。事實上，二戰后，中曾根從軍隊退役，仍回到內務省擔任警察工作，這讓他迅速了解日本治國理政的大小事情，為日后成為政治家打下基礎。

在內務省任職期間，中曾根在1940年12月趕上一次重要的經濟體制改革，即要求日本企業實行“資本權與經營權相分離”：企業仍保有企業產權，但生產權與調配權均歸中央政府統轄。亦即全盤放棄自由市場經濟，改由日本政府官僚計算規劃各主要產品的生產量，讓企業成為國家的一個個工廠，為侵略戰爭提供產業支撐。然而，由于日本官僚體制普遍存在冗余、低效以及推諉責任等痼疾，這種“統制經濟”（即“管制經濟”）不但沒有發揮集中統一指揮的優勢，反而讓官僚系統好大喜功，促使日本走向對美開戰之路。

二戰后，美國默許日本繼續維持經濟上的“1940體制”。日本號稱消滅政府對于企業的“統制”，但力求讓政府承擔更多社會與公益性職能的聲音不斷涌現，日本不但建立大量具有公益性的國營企業，還通過“行政指導”“業務指南”等名義繼續深化對私營企業的“統制”，只有獲得日本政府“指導”的行業與相關企業才能獲得投資與發展。

不愿再維持“官僚治國”的中曾根康弘決心辭職，并在新的日本憲法之下參與第一次眾議院選舉，轉型成為政治家。

到20世紀80年代，以歐美為首的國家開始反思二戰后產業國有化帶來的官僚作風與冗員問題：英國首相撒切爾夫人從1979年開始推動石油、電信、航空航天、鋼鐵等大型國企的私有化改革;美國總統里根力求減少稅收與政府公共開支，促進民間企業發展。中曾根迅速抓住機遇，于1980年出任鈴木善幸內閣的行政管理廳長官，主管政府機構與國企的評審與改革工作，并在次年3月啟動臨時行政調查會，準備對日本的政經體制開啟大刀闊斧的改革。

為了不讓行政調查會落入官僚手中，中曾根極力限制中央省廳的高級官僚參與，而是仿照美國總統身邊聚集的“主腦”（Braintrust），從民間企業選取有經驗的實業家為首相本人直接提供咨詢建議，以對抗陳舊而因循的官僚團體。當時臨時行政調查會的會長，是擔任過石川島播磨重工集團與東芝集團社長的土光敏夫。1983年3月臨時行政調查會閉幕后，已擔任首相的中曾根康弘繼續邀請土光敏夫擔任自己的私人咨詢機構“臨時行政改革推進審議會”會長一職，這也是他對抗“官僚主導”型政治、開啟“（首相）官邸主導”型政治的重要一步。

根據行政調查會的報告，日本國有鐵道（鐵路）、日本電信電話公社（電信）、日本專賣公社（煙草專賣等）等三家國營公益性企業（公社）在1985年至1987年之間開啟民營化改革。其中日本國鐵的改革過程最為動蕩，由于從業人員眾多（1982年為42萬人），公益性最強，日本國鐵高層官僚出現希望維持現有體制不變、或是只接受小幅微調的“國體護持派”，嚴重阻礙改革進程。對此，中曾根展現出曾為軍人的果決一面，在1985年一口氣撤銷包括時任國鐵總裁仁杉巖在內的五名高層人物，強行讓國鐵“分割民營化”法案在國會通過。1987年4月1日，日本國鐵拆分為7家以“JR”（“日本鐵路”縮寫）開頭的新型企業，掙脫官僚束縛的日本鐵路行業蓬勃發展，服務質量與財務效益均獲得提升，成為世界鐵路行業發展的典范。

除去動用國內力量外，中曾根康弘也致力于通過外部壓力倒逼日本“官僚治國”現象的改良。只是在某種程度上，這種出于良好意愿的舉措，卻為日本開啟了至今仍在延續的“失去的三十年”。

市場開發

從1955年以來，日本與美國之間就圍繞消費品貿易頻繁產生摩擦，從最初的紡織品到1970年代的鋼鐵、彩電，再到1980年代的小轎車，日美雙方政府的拉鋸戰一直反復持續。官僚主導”形態下，日本面對貿易摩擦一般采取“自主規制”方式，即以“行業指導”為名，通過各行業協會以半強制手段限制出口企業的出口產品規模。

美國最初洋洋得意，但20年后，他們發現無論日本怎么“自主規制”，美國不但沒能扭轉自1965年以后的對日貿易赤字，赤字額度反而越長越高。這引起了美國政經界對自身政策的反思，他們開始認為，日本官僚有形無形地封閉國內市場才是美國持續貿易逆差的原因所在。正因為日本市場相對封閉，所以大藏省（主管財政與金融業務）才能順利調節日元匯率，而通商產業省（主管進出口與產業政策制定）才能自主決定對哪些產業展開投資，擴大日本在各個行業的自主生產能力。

里根政府上臺后，美國對日本的政策開始調整：不再消極限制日本出口美國產品，但同時也不能允許日本繼續關閉市場大門，而是要將日本國內的消費市場“自由化”，允許美國企業在日本市場與日企平等競爭。只要成功，即便部分美國企業在消費品貿易環節吃了虧，其他美國高科技企業也能想方法補回來。

里根的這番設想，自然與致力于瓦解“官僚主導”的中曾根康弘不謀而合。1983年5月，中曾根康弘作為首相前往美國參與G7弗吉尼亞峰會，合影時被安排在里根左手邊。當年11月，他更是在位于東京奧多摩湖的山莊中招待里根夫婦，用流利英語演說日本文化。里根與中曾根互稱“羅恩”（Ron）和“阿康”（Yasu），一時傳為佳話。這種舉動凸顯出中曾根不希望只通過官僚系統與美國接觸，更希望與美國總統本人建立良好關系，倒逼官僚體制與自己同調。

經過大量私下溝通，1985年1月開始，里根與中曾根共同宣布以“美日雙方互相全面開放市場”為目標，正式開啟“MOSS協議”談判（市場導向型區域選擇性協議，Market-Oriented，Sector-Selectivetalks）。經過半個多月的磋商，日本同意不再“自主規制”。3月1日，里根特地發表講話，表明希望日本盡快放棄所有“自主規制”政策，以作為進一步談判的基礎。在4月的一篇日記中，里根更是認為“友人康弘”是幫助美國擴大對日貿易利益的重要人物。

然而，日本官僚系統卻給了自家首相以及美國總統一個“非暴力不合作”的態度：當年3月28日，日本通商產業省宣布延長1984年對于日本出口美國汽車的“自主規制”政策。此舉讓美國氣惱不已，美國參議院在第二天就以92∶0全票通過對日實行報復性制裁。作為制裁的延續，到1987年4月，美國還對日本的電腦、彩電、電動工具等產品施加100%懲罰性關稅。

突如其來的制裁讓日本企業與日本官僚體系叫苦不迭，而中曾根的“官邸主導”型政治卻給日本出口行業扔下了一顆“炸彈”：在日本藏相（財相）竹下登的推動下，1985年9月，美國、日本等五國簽訂“廣場協議”，促使日元兌美元漲價翻倍（1988年初），讓日元與日本資本國際化更進一步。國際短期資本快速進出日本，讓大藏省逐步失去對于國內資本的預估與掌控能力，削弱日本“官僚治國”的基礎。

為了更加擊中日本官僚的痛點，中曾根隨即成立另一個私人咨詢機構“應對國際協調之經濟結構調整研究會”，并要求原日本銀行（央行）總裁前川春雄擔任會長。該研究會在1986年4月提出一份關于日本未來經濟結構發展的報告（前川報告），明確提出“轉變產業結構，擴大內需”的政策，將日本從出口為主的生產型國家，逐步轉向以投資與進口為主的消費型國家。文中甚至直接提到“相關國家的協調與介入能使產業結構調整更加有效”，不點名地把美國看作日本經濟體制改革的“良藥”。

就在報告創作過程中，1986年1月，日本與美國在電信、醫療器械等四個方面完成MOSS協議談判，初步確立對外開放國內市場的基礎;到9月，兩國圍繞半導體產品問題達成協定，日本決定擴大外國（主要是美國）半導體企業進入日本市場的機會。在1987年10月中曾根辭去首相職位以前，他已基本完成日美之間的貿易談判。由于國外企業大量投資日本，這讓只能調動國內企業的通商產業省再也不能充分預估未來產業發展，資本的自由流動更讓日本的產業政策不再具備強制性，日本從國際金融產業眼中的“孤島”變成“香餑餑”。

即便中曾根與里根雙雙退出政壇之后，兩人的繼任者仍延續雙方創立的原則。1990年6月，兩國共同出臺《日美構造協議》報告，旨在明確兩國貿易的結構性問題并提出解決方案。報告指出，日本應廢除不利于外國資本進入的各項法律，政府投資則應從出口產業轉為公共事業，通過擴建新機場、高速公路乃至人工島來進一步擴大內需，向全球開放日本市場。

不僅如此，從1994年開始，兩國每年都會秘密簽署《日本與美國間關于減少規制的對話要求書》，美國相繼要求日本強化知識產權保護，在日本傳統的大陸法系上引入美式陪審員制度，將日本郵政公社改組為民營企業等。應該說，日本在1990年代以來的諸多改革均可以從中曾根時代與美國建立的密切聯系中找到源頭。

后續效應

雖然中曾根在任時期強調日本“融入國際社會”的重要性，進一步打開日本市場大門，讓日本人的1980年代空前繁榮，但新生而不夠穩健的“官邸主導”型政治卻讓日本遭遇更大難關。

“官邸主導”型政治的核心，是首相要增加私人政治團隊的構建與交流，但這就讓政治變得愈發不透明。到了1989年，中曾根與當時已經就任首相的竹下登雙雙涉嫌腐敗丑聞，竹下登被迫辭職，中曾根也一度被迫退出自民黨以避嫌。竹下登之后，日本又經歷多個短命內閣，自民黨甚至在1993年結束連續35年的執政生涯，直到1996年橋本龍太郎接任內閣才重新挽回頹勢。

也因為私人團隊缺乏與官僚系統的合作經驗，這一階段日本政府金融政策顯得十分突兀。1989年至1991年間，日本反復出臺金融與土地政策，用以抑制泡沫經濟帶來的土地市值虛高，但“虎狼之藥”卻挫傷市場信心，導致日本土地價格與股價從1991年開始大幅暴跌。日本政治家與官僚均缺乏相關應對經驗，最終讓“泡沫經濟”的破裂成為整個日本經濟崩盤的開始。

不過，凡事皆有利弊，即便中曾根身上存在諸多問題，也不妨礙其黨派與精神的繼承者安倍晉三對他加以盛贊：“（中曾根）在維護世界和平、經濟秩序方面發揮重要作用。”

（作者系日本史學者）