樂清市養老服務業的現狀、問題及對策

鄭曉丹

（中共樂清市委黨校 科研室，浙江 樂清 325600）

按照聯合國標準，一個地區60 歲以上老年人達到總人口的10%，或65 歲老年人占總人口的7%，該地區即被視為進入老齡化社會。中國自1999 年進入老齡化社會以來，人口老齡化程度日益加重。據國家統計局發布的數據顯示，2019 年中國60 歲以上老年人口25 388萬人，占比18.1%；65歲以上老年人口超過1.76億人，占比達12.6%，這是自1999年中國進入老齡社會以來增幅最高的一年。中國已經迎來老齡人口急速增長、老齡化程度迅速加深的十年。老年人口和養老需求的增長速度遠遠超過了養老建設發展的速度，養老已成為重大社會問題?；谥袊膫鹘y文化，居家養老一直占主流，“十三五”規劃提出了建立適合我國國情的“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的社會養老服務體系。由于家庭養老功能弱化和社區養老力量不足，居家養老和社區養老已難以解決部分家庭的養老難題，尤其對于家有失能或半失能老年人的家庭，機構養老服務的積極作用日益突出，大大地緩解了巨大的家庭養老壓力，是老有所養的必要途徑[1]。

雖然樂清市老年人更傾向于居家養老，曾經極遭排斥的機構養老模式，如今卻越來越受重視，尤其第一代獨生子女父母入住養老院的意愿更為強烈。機構養老需求的上升，雖然有觀念轉變的影響成分，更多的或許是迫于倒金字塔家庭人口結構的無奈[2]。現階段樂清的居家養老和社區養老仍處于起步階段，目前養老服務業主要指機構養老服務業，面臨諸多困境，亟需找到更好發展的對策。

一、樂清市養老服務業的現狀與困境

1.樂清市養老服務業的發展現狀

（1）養老機構數量逐步增加，但結構不夠合理。如圖1所示，2010年至2019年，樂清全市養老機構數量倍增，2013年前增長趨勢相對平穩，2015年起增速加快。據了解，35 家養老機構過半屬小規模的集中養老，檔次偏低，僅提供吃住等托底性照護服務。生活護理、精神慰藉、臨終照料等剛性需求得不到滿足，慢性病、易復發病、殘障等人群的醫療保健、康復護理、生活照料等最為重要的服務提供不足。高端養老院目前還是一片空白，2013 年初已完工的余霞樂園，至今因各種原因不能投入運營，空置時間長達七年之久；做老齡地產項目為主的太陽谷，因建設過程中的問題還懸而未決。

圖1 2010—2019年樂清市養老機構數變化情況

（2）養老床位數持續增加，但與國家計劃數仍有差距。從表1可見，樂清市每千名老年人擁有床位數，從2010年的10張增長到了2019年的58張，十年間增長了5.8 倍，增勢迅猛。2017 年，該指標達到了“十二五”規劃綱要提出的每千名老年人擁有養老床位30張的目標，2019年出現了翻番的現象。圖2更加直觀地反映了樂清市養老床位供給的變化情況。根據國家“9073”計劃，3%的老年人口入住機構養老。結合2019年全市24萬多老年人口（60歲以上）計算，全市需要7 200 張機構養老床位，機構養老床位缺口將達4 200張。

表1 2010—2019年樂清市養老機構基本情況

（3）養老床位數空置率過高，供需矛盾突出。從圖3 可見，全市養老機構床位數供給呈增長趨勢，2015 年起增長率加速上升。相對于床位數的增加情況，2010 年至2014 年，同期的老年人入住數遠低于機構床位數，入住數的變化相對平緩；2015 年至2019 年，老年人入住數開始加速，但床位空置率仍然達50%。這既與政府逐步放開社會資本興辦養老機構的政策支持緊密相關，也與相關部門設定養老床位作為考核指標密不可分。養老床位的供給過度剩余，顯示了養老市場供需錯位嚴重，沒有形成有效的對接，造成大量養老資源的浪費。

圖2 2010—2019年樂清市千名老年人擁有床位數變化情況

圖3 2010—2019年樂清市養老機構床位數及入住老年人數量

（4）行業發展出現新的變化趨勢。歷經數年發展之后，樂清市養老服務業呈現了新的行業發展趨勢：其一，公辦養老機構經營模式逐步轉換，從政府包辦的公建公營模式轉向由社會力量經營的公建民營模式。全市公建民營養老機構數量從2015 年的1 家發展到了2019 年的9 家，并且相關部門已計劃將剩余的4 家公辦公營養老機構逐步推行公建民營模式，鼓勵和引導更多有資質的社會資本進入養老服務市場①數據來自樂清市民政局。其余未標明出處數據來源均同此。。其二，養老機構的服務覆蓋面進一步擴大。公辦養老機構不再限于初期的五保供養人員及失能半失能老年人，而是通過公建民營的方式，在兜底特困人員的基礎上，向有社會養老意愿的全體老年人提供服務；民辦養老機構的服務對象也不再限于入住在機構里面的老年人，而是開始向托管在鄉鎮（街道）示范型居家養老服務中心的老年人和居家老年人拓展，并逐步面向全體老年人延伸。其三，部分養老機構開始走連鎖化的經營模式，如頤養養老院和皇景養老院，目前各有兩家連鎖機構，并都有進一步的擴張計劃。其四，養老服務機構致力于從低小散開始向中高端步入。近十年來，機構數量逐年增加，規模逐步擴大，全市養老機構數量從18家發展到35家，部分養老機構的養老床位數開始朝100張以上的規模發展。其五，服務方式逐步多元化。個別養老服務機構不再是提供單一的全托入住服務，已逐步擴展到定期上門服務、間斷入住、短期入住等多種方式，以滿足老齡人群的個性化、差異化需求。

2.樂清市養老服務業面臨的困境

樂清市的老齡化呈現出老齡化速度加快、高齡化增速同步于老齡化、老年空巢家庭增多、失能半失能老年人數量增加等特點。盡管養老服務業的發展趨勢日益良性，但仍處于發展初期，距離樂清市養老需求個性化、多樣化的發展態勢甚遠。機構養老行業的發展情況，總體落后于浙江省其他縣市區數年。相關政策還沒有完全實現精準對接，仍然存在結構不合理、規制不完善、細分程度不夠、發展不均衡等問題，抑制了有效需求的充分釋放。資源配置出現了“三重三輕”的不均衡現象，在照護領域的同類保障項目中，重機構，輕居家；重居住型，輕照護型；重公辦，輕民辦。“每千名老年人養老床位數”考核指標的設定和床位補貼政策的出臺，使養老機構床位數猛增，也導致大量床位空置。

二、影響養老服務業發展的主要因素分析

養老服務業的發展受阻有多方面的影響因素，它既與政策的科學性、合理性緊密相關，也與養老機構的定位、布局和定價機制關系密切。供需矛盾是老年人的特殊需求得不到滿足，有效需求難以釋放的一個原因，最主要取決于兩大因素：收入水平和消費意愿。收入水平是有效需求的基礎因素，消費意愿則是有效需求的直接因素，只有兩者共同作用，有效需求才得以實現，養老機構才能健康發展。

1.收入的有限性從根本上限制了老年人的有效需求

總體看，老年人的收入主要來源于財產性收入、養老金收入和家庭成員轉移性收入三條途徑[3]。《2018 年樂清市國民經濟和社會發展統計公報》（以下簡稱《公報》）顯示：2018 年樂清市人均可支配收入49 739元，同比增長8.8%；全市大部分老年人（尤其是退休老年人）的收入來源相對單一，主要以基本養老保險及家庭轉移性支付為主，基本養老保險參保率高達95%；商業補充養老保險比例有所增長，但人群的占比不高；政府轉移支付受地方財政實力和相關政策限定；其他收入，如勞動收入、經營性收入、財產性收入等僅局限在少部分老年人群，目前還難以構成收入結構的穩定主體；部分高齡老年人或貧困老年人的基本生活收入不穩定。

除年輕老人外，其他老年人群均存在一定程度的購買力不強問題，尤其是高齡長壽老年人有效需求不足。究其原因主要有三：一是歷史因素。我國養老保險體系建立時間晚，基本養老保險在長壽老年人中覆蓋率低、基數小、繳費年限短，導致其養老金收入低，只能更多的依賴子女贍養和社會救助。相關數據顯示，全市80 歲以上高齡老年人在老年人中的占比逐年增長，2018 年高達15.87%，這部分老年人的收入不穩定，生活風險較大，很難形成有效需求；二是基礎養老金標準低。在整個養老金體系中，發達國家的企業年金是養老基金的支柱，而我國的企業年金和職業年金起步不久，且覆蓋面不大?！豆珗蟆凤@示：截至2018年底，職業年金僅惠及35.02萬人。2009年后，國家逐步實施農民養老金制度，盡管政府做了很大的努力，但農民養老金水平低，增速慢。全市人均基礎養老金，從2018年的每月175元增至2019 年的每月205 元①數據來自樂清市人力資源和社會保障局。，其養老金僅為企業退休職工基本養老金的1/20 左右，遠不能滿足老年人的基本生活開支，使老年人對家庭轉移支付有很大的依賴，其中有少部分老年人依靠養老金生活，購買力嚴重不足，影響到實際需求的釋放；三是適合于中高收入階層的補充性養老金未能有效發展。

2.消費愿意的動力不足直接影響了需求的拓展

《公報》顯示：樂清全市居民人均消費支出在2015 年后趨于穩定，到2018 年，人均消費支出為33 732元，同比增長9.4%，但增勢日漸放緩，城鄉居民恩格爾系數分別為28.8%和35.9%。人均醫療保健同比增長速度最為明顯。一般情況下，老年人的消費能力將隨著人均可支配收入的增加而上升。由于不同年齡段的老年人貧富差距大，他們的消費意愿及變化也存在較大差異。總體看來，老年人的消費意愿將隨著年齡的增長呈階梯式下降趨勢。在整體趨勢平穩的情況下，年輕老人可支配收入水平最高，消費意愿保持增長趨勢；老年人消費意愿相對居中；長壽老年人可支配收入遠低于平均水平，消費意愿低迷，消費增速極其緩慢。預計到2020 年，年輕老人的人均可支配收入將數倍于長壽老人，此后差距將繼續拉大?；谀贻p老人可觀的消費能力，應采取適當措施，力求服務供給與消費能力相對接，將潛在需求轉化為有效需求，進一步拓展市場空間。

三、推動養老服務業發展的對策建議

未來，隨著老年人受教育程度和平均收入水平的提高，其購買力水平也將隨之上升[4]。因此，應根據老年人購買力影響因素的變化進行合理的產業布局，以滿足多元化的潛在需求。在市場經濟條件下，離不開政府、產業、企業三方的協同發展。

1.明確政府責任，完善保障制度

養老服務具有公共產品的屬性，助推養老服務業發展，政府具有不可推卸的責任。因此，政府的職能不僅僅是兜底服務，而應向社會化服務轉變。

（1）轉變管理方式，實行差異化扶持。養老服務業全部由政府做統一性扶持，不僅效率低，而且不合理。分類扶持是提高效率的必要手段，可有效地發揮政策的激勵作用和導向作用。對于基礎性、保障性、規范性等用來兜底的服務機構，可由政府承建后交給民營機構經營，服務項目也由政府直接供給轉向社會購買?；蛘撸部刹扇∶褶k公助的方式，在用地、稅費、補貼和融資等方面通過政策優惠進行扶持。對于特殊或高端需求，由于政府的單一性、標準化服務難以適應異質性、個性化需求，政府應鼓勵和引導社會力量參與，通過市場化競爭來提高服務的性價比，精準、快速、高效地提供個性化、多元化、專業化的服務，實現供需平衡。

（2）完善社會保障制度，提高老年人的消費能力。養老保險和退休金是多數老年人的主要收入，其占比在逐步上升，并將長期地維持在一定比例，這對老年人購買力的提高起著舉足輕重的作用。完善的社會保障制度和公平合理的養老金分配制度，有助于提升老年人的消費能力，促進消費需求的釋放，助推養老服務業的發展。在整個老年階段，社會保障制度和養老金分配制度的設計既要提升年輕老年人和老老年人的消費需求，又要保障高齡老年人穩定的生存性收入，讓高齡老人不會因年齡增長而擔憂消費增加，從而促進有效需求的形成。

隨著“60后”進入退休年齡，財產性收入普遍增加，收入結構漸趨合理，這部分老年人是收入最為穩定的群體。近些年，樂清的商業養老保險出現了加速增長的態勢，說明老年人對商業養老保險的信任度逐步提高，愿意為補充養老金進行投資，這有利于緩解對家庭轉移支付的依賴[5]。因此，政府應出臺相關政策，鼓勵和支持有關部門和機構開發補充性養老金產品，提高老年人的收入，降低家庭贍養的壓力。對于高齡老年人，政府要加大轉移性支付力度，確保長壽老年人的基本生活，提升其消費能力。

2.完善產業鏈，豐富市場供給

相對而言，樂清的養老機構入市時間不長，對老年群體的消費能力、消費水平、消費結構、消費偏好等情況掌握的不全面、不深入，對需求細分不夠，能提供的服務與實際需求還有很大的差距，未能激發老年人的消費欲望，使得市場購買力后勁不足。因此，在摸準老年人需求的前提下，調整和豐富服務項目和產品，完善服務鏈條，打破供需脫節的怪圈，實現上下游產業的協同發展，從而提高養老服務業的發展效率。如養老服務過程中的醫療護理環節，養老機構應按需服務，針對不同年齡段和身體狀況提供適宜的服務，逐步改變目前老年人特殊需求無法滿足的現象。

3.拓寬發展思路，提升服務品質

從未來發展趨勢來看，養老機構為居家養老和社區養老提供補充性服務將成今后的主要發展方向。從目前情況來看，由于老舊社區配套設施不完善等問題，全市還有多個鎮（街）沒有實現居家和社區養老的全覆蓋，大部分仍處于調整狀態。為實現十九屆四中全會提出的“居家社區機構相協調，醫養、康養相結合”的養老服務體系，需結合自身實際情況，理清發展思路。

（1）推動品牌經營，打造龍頭企業。在構建養老產業鏈的過程中，打造幾家經營能力強、規模適度、競爭力突出的龍頭機構。通過提升機構整體形象，發揮龍頭示范作用，實現動態良性循環，促進產業發展。首先，針對差異性需求，精準機構定位。根據老年人的年齡段、經濟條件、身體條件、生活習慣等，對服務需求進行細分，提供“保障型、平民型、高端型”等不同層次的養老機構，以滿足各類老年人的不同需求。樂清市有近七萬離退休、企業退休人員、眾多的中小企業主，中高端養老市場潛在需求巨大，但供給仍是一片空白。針對這種情況，在填補和發展高端養老機構的同時，要及時吸取國際和國內其他地區的經驗和教訓，防止高端化和郊區化的養老社區過度興建，避免空床問題導致的資源浪費。其次，構建以村（居）委會為平臺的養老服務體系，將優質養老機構的服務延伸到居家養老和社區養老，逐步實現日間照料、上門送餐、上門家政、陪同購物等服務，打破養老服務條塊邊界和服務形式的限制，拓寬服務項目和服務范圍，充分利用現有的養老資源，提升服務能力和服務品質。

（2）提升養老機構的專業水平和照護品質。通過多項地方配套政策，加大養老產業的專業人才培養力度，鼓勵和引導樂清高等職業技術學校、衛生學?；蚱渌匈Y質的社會培訓機構，設置與老年護理相關的專業課程，培養相關學科的專業人才，如老年社工和老年護理技工，打造高端專業的從業人員形象，并借此吸引更多的從業者自愿進入該行業，逐步解決人才短缺問題。相關部門應每年組織養老機構的主管及從業人員進行業務提升和素質培訓，完善職業資格認定標準，實行持證上崗，提升其整體服務質量，充分滿足和適應老年人的需求變化，以吸引更多的老年人進入機構安養晚年。

當前，養老服務業尚處在發展初期，在發展過程中面臨著諸多問題，如同質化競爭過度、規模不經濟、服務鏈條不完整，等等。因此，養老機構在選擇區域布局之前，要充分考慮到當地需求的飽和度，尋求差異化發展之路，避免同區域的過度競爭。在充分調研的基礎上細分需求內容和需求層次，提供補充性服務，完善服務鏈條。比如補充“醫康養”相結合的護理型和照料型床位和現階段緊缺的臨終關懷型床位，突出機構養老服務的專業化特色。同時還要考慮到規模效應，根據需求變化及時調整策略，避免規模過小導致的不經濟，或規模過大形成空床率過高，導致成本居高不下。