邊疆治理現(xiàn)代化進程中的黨建治邊方略

方盛舉 劉華林

邊疆是國家主權疆域的邊緣性地帶，為解決邊疆的可治理性，政治學者把邊疆界定為“具有邊境線的省級行政區(qū)”，按這個標準，遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西等9個省區(qū)為邊疆省區(qū)，邊疆疆域面積約占全國疆域面積的60%，人口約占全國總人口的20%。邊疆治理的成效不僅僅關系到邊疆自身的發(fā)展前途，更關涉到整個國家的長治久安。尤其是在“一帶一路”倡議實施后，邊疆的重要性更加凸顯，成為與周邊國家建立利益共同體和命運共同體的戰(zhàn)略通道和合作平臺。鑒于邊疆治理在國家治理中舉足輕重的地位，習近平總書記在中央第六次西藏工作座談會上提出“治國必先治邊”的重大論斷。黨的十九大報告再次提出：“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。”黨的十九屆四中全會決議中進一步提出：“加強邊疆治理，推進興邊富民。”中國共產(chǎn)黨對中國邊疆和邊疆治理的認識在持續(xù)深化。

新中國建立70 多年來，中國邊疆治理成效顯著，邊疆經(jīng)濟更加發(fā)展、邊防更加鞏固、文化更加繁榮、社會更加穩(wěn)定、民族關系更加和諧、宗教關系更加和順。邊疆治理所取得的成就關鍵在于中國共產(chǎn)黨的正確領導和堅強領導。進入新時代以來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為黨和國家的重大戰(zhàn)略任務，相應地，實現(xiàn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化也成為邊疆省區(qū)的艱巨歷史任務。歷史經(jīng)驗邏輯和現(xiàn)實實踐邏輯都證明，實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化關鍵在于黨的領導，黨的領導是否堅強有力，關鍵在于邊疆黨組織的建設質量，所以，提高邊疆黨建質量是決定邊疆治理現(xiàn)代化能否順利實現(xiàn)的重大問題。在邊疆治理現(xiàn)代化的進程中，實現(xiàn)邊疆的良政善治是目的，邊疆黨建是達成目的的手段和動力，通過提高邊疆黨建質量，打造一個具有強大領導力、組織力、執(zhí)行力的邊疆黨組織，才能引領和保障邊疆治理現(xiàn)代化的進程，確保邊疆良政善治目標的實現(xiàn)。這就是黨建治邊方略的形成邏輯。

一、黨建治邊方略的內涵

黨和國家在長期的邊疆治理實踐中形成了豐富的治邊思想和方法，其中經(jīng)過精心設計、通過實踐檢驗、成效較顯著的方法和策略可稱為治邊方略。黨建治邊方略就是治邊方略體系中最重要的方略。所謂黨建治邊，是邊疆各級黨組織通過貫徹實施黨中央全面從嚴治黨決策部署，以加強黨的長期執(zhí)政能力建設、先進性和純潔性建設為主線，全面推進黨的建設總體布局，不斷提高領導邊疆治理的水平，進而促進邊疆發(fā)展，確保邊疆穩(wěn)定安全的活動和過程。當把黨建治邊作為一種系統(tǒng)化和工具化的實現(xiàn)邊疆良政善治的方法和策略而加以自覺采用時，就稱為黨建治邊方略。

黨建治邊方略包含兩個基本環(huán)節(jié)：一是邊疆黨組織應用科學化、規(guī)范化、制度化的方法對自身進行政治合法性建設和執(zhí)政能力建設；二是邊疆黨組織發(fā)揮自身特有的政治領導力、思想引領力、群眾組織力和社會號召力，領導其他治理主體對邊疆公共事務進行治理。筆者把第一個環(huán)節(jié)稱為“邊疆黨建”，把第二個環(huán)節(jié)稱為“邊疆黨治”。“邊疆黨建”的主體是邊疆地方黨組織和邊疆基層黨組織，這與邊疆黨建的客體具有同一性，畢竟黨建本身就是黨組織的自身建設活動，是黨組織的自我治理，即黨要管黨，全面從嚴治黨。具體來講，邊疆黨建的主客體既包括邊疆地方黨組織（省級、州市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨委），還包括邊疆基層黨組織（城鄉(xiāng)社區(qū)、機關事業(yè)單位、群團組織、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位的黨委、黨總支、黨支部等）。邊疆黨建的總體布局中涉及政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設等方面。

“邊疆黨治”就是邊疆黨組織全面領導邊疆公共事務治理的簡稱，作為一種治理活動，其主體是邊疆地方黨組織和邊疆基層黨組織，其客體是邊疆公共事務。邊疆黨組織作用于邊疆公共事務的方式是執(zhí)掌邊疆政權、全面領導邊疆各區(qū)域和各領域的公共事務治理。執(zhí)掌邊疆政權是通過對邊疆政權機構進行意志輸入、干部進入、組織嵌入和思想滲入實現(xiàn)的。黨的意志輸入指把黨的主張轉變?yōu)檫吔卫淼木唧w政策；黨的干部進入指通過法定的組織程序把黨員干部推薦進入邊疆政權機構擔任一定領導職務；黨的組織嵌入指在邊疆所有組織中設立黨委、黨組、支部、小組等黨的組織；黨的思想滲入指對邊疆全部干部群眾進行政治思想、政策主張的宣傳教育。全面領導邊疆各區(qū)域和各領域的公共事務治理，是通過領導指揮、控制協(xié)調各級政權組織、政協(xié)組織、群團組織、企事業(yè)組織等在分工協(xié)作基礎上承擔邊疆公共事務治理的責任，同時組織動員基層社會各種力量積極參與邊疆公共事務的治理活動。組織動員是指利用黨的影響力、感召力說服和引導群眾加入黨領導的各種組織化的治理活動，使群眾中所蘊藏的力量能夠得以形成最大的合力，以投入到實現(xiàn)政治理想、政治目標的活動中去。通過執(zhí)掌邊疆政權和領導邊疆公共事務治理，邊疆黨組織能夠把國家權力的力量和基層群眾的力量進行合理嫁接、有機融合，從而形成邊疆治理的強大合力，高效推進邊疆治理，確保邊疆發(fā)展、安全和穩(wěn)定。

從上述分析可見，在黨建治邊方略中“邊疆黨治”是目的，“邊疆黨建”是達成目的的手段，但必須強調“邊疆黨建”不是一般意義上的技術性手段，而是中國共產(chǎn)黨經(jīng)過長期實踐概括出來的理論化、系統(tǒng)化的方法和手段。如果說“邊疆黨治”就是指邊疆省區(qū)所要進行的“偉大斗爭，偉大事業(yè)，偉大夢想”，那么，“邊疆黨建”就是邊疆省區(qū)必須建設的偉大工程。“偉大斗爭，偉大工程，偉大事業(yè)，偉大夢想，緊密聯(lián)系、相互貫通、相互作用，其中起決定性作用的是黨的建設新的偉大工程。”①《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第17頁。

黨建治邊之所以能成為一種治邊方略，主要是基于中國革命、建設和改革的實踐經(jīng)驗總結和邊疆治理現(xiàn)實需要。毛澤東指出：“統(tǒng)一戰(zhàn)線，武裝斗爭，黨的建設，是中國共產(chǎn)黨在中國革命中戰(zhàn)勝敵人的三個法寶，三個主要的法寶。”②《毛澤東選集》（第2 卷），北京：人民出版社，1991年，第602頁。黨建曾經(jīng)保障了中國革命取得成功，也保障了社會主義建設和改革發(fā)展的順利進行。黨建之所以是確保革命、建設和改革成功的法寶，在于其有兩個主要功效：一是黨建提高了黨組織的政治合法性；二是黨建提高了黨組織的領導能力和水平。黨的先進性和純潔性建設，使黨組織源源不斷地獲得民心支持和擁護，提高了政治威望，夯實了執(zhí)政的合法性基礎，鞏固了執(zhí)政地位；黨的長期執(zhí)政能力建設，使黨組織不斷地增長領導能力和水平，能夠勝任各種急難險重任務，應對各種風險挑戰(zhàn)。當前中國邊疆執(zhí)政環(huán)境比較復雜，所面臨的急難險重任務比內地省區(qū)更多，所面臨的風險挑戰(zhàn)比內地省區(qū)艱巨，需要整合更多的治理資源，需要具備更強大的治理能力。黨的發(fā)展歷史證明，整合治理資源，增強治理能力，就是黨建的獨特功能。通過扎實的邊疆黨建，可以使邊疆黨組織最大化地贏得民心、最大化地整合資源、最大化地提升能力，從而確保邊疆實現(xiàn)良政善治。

二、黨建治邊方略對邊疆治理現(xiàn)代化的作用

邊疆治理就是以邊疆黨組織為領導核心的多元主體，為實現(xiàn)邊疆安全、穩(wěn)定與發(fā)展，依法對邊疆區(qū)域內的國家事務和社會公共事務進行管理和處置的活動及其過程。如果把邊疆治理看作一個由多元行為主體相互分工、相互協(xié)作、相互作用而形成的系統(tǒng)，即邊疆治理體系，那該體系為國家治理體系的一個子系統(tǒng)，處于邊疆治理環(huán)境的包圍之中。邊疆治理體系的結構由治理主體和主體間關系構成，治理主體包括邊疆黨組織、政權機構、政協(xié)機構、邊防部隊、社會組織、經(jīng)濟組織和群眾個體等，這些主體主要限于邊疆區(qū)域和邊疆治理層級范圍內，當然，跨越邊疆區(qū)域、超越邊疆治理層級的治理主體也會對邊疆治理發(fā)揮領導、指導、協(xié)助的作用。治理主體間的關系主要包括黨、政府、軍隊、社會組織、市場組織等之間的關系。邊疆治理體系的運行包括輸入—運作—輸出三個環(huán)節(jié)。首先，邊疆治理體系從內外環(huán)境中輸入要求和支持。要求是指邊疆各族群眾的利益訴求以及來自國家治理體系的政策指令；支持是指邊疆社會提供的稅收、信任、認同、才智以及各種治理資源等。邊疆治理體系將輸入的復雜要求和支持根據(jù)民主政治程序進行利益綜合，并形成邊疆治理法規(guī)、政策或者行動，由邊疆治理體系的輸出端，輸出到邊疆治理體系的外環(huán)境，并作用和改造外環(huán)境。

邊疆治理現(xiàn)代化就是以邊疆治理體系及治理能力現(xiàn)代化為導向的邊疆治理行動及其過程的正向演化過程。邊疆治理現(xiàn)代化實質上是邊疆治理體系現(xiàn)代化和邊疆治理能力現(xiàn)代化的總稱。邊疆治理體系由主體、主體間關系、行動規(guī)則和行為方式等構成；邊疆治理能力即是邊疆治理體系所具有的能力，由邊疆治理體系的輸入、運作和輸出各階段能力構成。所以，邊疆治理體系現(xiàn)代化包括治理主體多元化、主體關系協(xié)同化、主體行為規(guī)范化等；邊疆治理能力現(xiàn)代化包括汲取能力、吸納能力、利益綜合能力、決策能力、執(zhí)行能力、濡化能力和規(guī)管能力等的持續(xù)提高過程。綜合起來看，邊疆治理現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在以下4 個方面：治理業(yè)績高效化、治理機制協(xié)同化、治理方式法治化、治理過程民主化等。

黨建治邊方略的要旨在于通過建設邊疆治理體系中的黨組織系統(tǒng)，來實現(xiàn)整個邊疆治理體系的結構優(yōu)化和系統(tǒng)能力的提升，進而推動邊疆治理現(xiàn)代化。具體來說，黨建治邊方略對邊疆治理現(xiàn)代化有以下重要作用：

1.促進邊疆治理高效化

邊疆治理高效化是指邊疆治理效能不斷得到提升的過程。邊疆治理高效化是邊疆治理現(xiàn)代化的首要衡量標準，沒有治理效能的提升就談不上邊疆治理現(xiàn)代化，現(xiàn)代化首先就意味著高效化，所以邊疆治理高效化成為邊疆治理現(xiàn)代化的首要體現(xiàn)。

黨建治邊方略的實質就是通過扎實的邊疆黨建，把邊疆黨組織建設得更加堅強有力，不僅能夠應對“四個考驗”和“四個風險”，而且能夠帶領邊疆各族人民開創(chuàng)長治久安、繁榮進步的發(fā)展之路。邊疆黨組織在邊疆治理中發(fā)揮著核心領導作用，這說明邊疆黨組織的執(zhí)政能力和領導水平是邊疆治理效能的決定性因素，通過黨建治邊方略的實施完全可以把邊疆黨建的成效和成果直接轉化為邊疆治理效能。邊疆黨建的主要目標是全面增強邊疆黨組織的執(zhí)政本領。黨的十九大報告指出：“我們黨既要政治過硬，也要本領高強。”①《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，第68頁。政治過硬和本領高強兩大目標都是靠扎實的黨建工作來實現(xiàn)的。黨的十九大報告進一步詳細闡釋了通過黨建必須增強8個方面的執(zhí)政本領：學習本領、政治領導本領、改革創(chuàng)新本領、科學發(fā)展本領、依法執(zhí)政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領等。邊疆黨建的實際成效和成果就集中地表現(xiàn)在這八個方面本領的增強上。這8 個方面的本領，是決定邊疆治理效能的主要支撐要素。8 個本領與邊疆治理效能完全成正比關系，每個本領的增強都具有推動邊疆治理效能提升的功效。可見，黨建治邊方略通過促進邊疆治理高效化來實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化。

2.促進邊疆治理協(xié)同化

邊疆治理協(xié)同化包含兩層含義：一是指治理主體的協(xié)同化，即邊疆治理的多元主體之間形成合理的分工協(xié)作關系；二是社會主體的協(xié)同化，即邊疆多樣復雜的社會主體間形成和睦和諧的關系。黨建治邊方略的實施，同時能夠促進兩個層面的協(xié)同化。

首先，黨建治邊方略有利于促進邊疆治理主體間的協(xié)同化。邊疆治理主體的協(xié)同化是指邊疆治理體系中的多元治理主體之間形成分工合理、權責明確、協(xié)同有序、運轉高效的治理關系。多元治理主體間形成良好的協(xié)同關系是邊疆治理現(xiàn)代化的內在要求，也是邊疆治理現(xiàn)代化的重要標志。邊疆治理的重要主體有邊疆黨組織、邊疆政府機構（廣義）、邊防部隊、邊疆警察隊伍、邊疆群團組織、邊疆社會組織、邊疆經(jīng)濟組織、邊疆群眾個體等等。這些治理主體在邊疆公共事務治理過程中難免會產(chǎn)生矛盾、脫節(jié)、錯位等現(xiàn)象，若不能有效地解決，就會形成內耗，造成資源浪費，嚴重時還會發(fā)展成沖突關系或對立關系，這都不利于邊疆公共事務的有效治理。目前在邊疆治理實踐中倡導建構黨政軍警民合力治邊體系，就是要解決治理主體之間的協(xié)同問題。通常人們根據(jù)職業(yè)化、專業(yè)化、精細化原則進行合理分工，并建立科學的權責配置體制來解決治理主體之間的協(xié)同關系。但處于現(xiàn)代化過程中的邊疆社會，經(jīng)常會產(chǎn)生非常規(guī)性、非慣例性的公共問題，建立在解決常規(guī)性和慣例性問題基礎上的體制機制經(jīng)常出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，在很多職責不清的灰色地帶，要么造成治理主體缺位和錯位，要么治理主體之間可能產(chǎn)生推諉扯皮，甚至出現(xiàn)矛盾。此時，就需要一個有權威性的組織機構專門承擔協(xié)調關系的職責，邊疆黨組織就是最適合承擔這個協(xié)調職責的權威機構。協(xié)調是手段和過程，協(xié)同是目的和結果，經(jīng)過邊疆黨組織協(xié)調功能的發(fā)揮，實現(xiàn)邊疆治理主體之間的協(xié)同關系的建立就成為可能。但是協(xié)調是一種管理藝術，需要高超的協(xié)調能力，邊疆黨組織需要通過黨建工作來不斷增強邊疆各級黨組織的能力，真正擔當起“總攬全局、協(xié)調各方”的領導職責。

其次，黨建治邊方略有利于促進邊疆社會主體間的協(xié)同化。中國共產(chǎn)黨屬于公意型政黨，即黨不是某個特定階層、集團意志和利益代表，相反黨實現(xiàn)了對全部階層、集團意志和利益的超越，黨的政策主張凝聚著全體人民的最大公約數(shù)部分，代表著全體人民的根本利益。公意型政黨具有求同存異的制度優(yōu)勢，其最大限度地避免了人民內部尖銳的利益紛爭、相互拆臺、內部耗消，實現(xiàn)了人民內部各種利益關系的協(xié)同一致。中國邊疆地區(qū)集文化多樣性、民族多元性、利益差異性于一體，利益關系較內地復雜很多，正因為有邊疆黨組織的領導，以邊疆人民意志和利益的最大公約數(shù)為政策制定原則，充分體現(xiàn)社會公平正義的價值追求，邊疆不同利益群體之間才容易形成意見共識和利益共識，從而實現(xiàn)社會主體關系的協(xié)同。

3.促進邊疆治理法治化

邊疆治理法治化是指邊疆治理主體堅持依法治邊、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，逐漸形成完備的治邊法律法規(guī)體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，使科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法水平全面提升的過程。邊疆治理法治化是保障邊疆社會公平正義、維護邊疆各族群眾基本權利的重大治邊方略。全面依法治邊是邊疆治理的一場深刻革命。邊疆治理法治化是衡量邊疆治理現(xiàn)代化的主要指標，是邊疆治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)形式，缺少法治化或者法治化水平較低的邊疆治理，就不能稱其為現(xiàn)代化的邊疆治理。

黨建治邊方略對邊疆治理法治化具有積極促進作用。邊疆黨建總體布局中的思想建設、組織建設、紀律建設和制度建設環(huán)節(jié)等對邊疆治理法治化都各自發(fā)揮著獨特作用。從邊疆黨組織的思想建設環(huán)節(jié)來看，盡管黨的思想建設的核心在于解決黨員的政治理想信念的堅定性問題，但解決好黨員的世界觀、人生觀和價值觀這個“總開關”問題也是很重要的思想建設任務，其中價值觀建設就內在地包含著正確的法治觀的培育和確立。廣大黨員及其黨員領導干部帶頭牢固樹立正確的法治觀，切實增強法治意識，形成自覺的法治思維和良好的法治素養(yǎng)，對引領和保障邊疆治理法治化無疑具有強大的推進作用。

從邊疆黨組織的組織建設環(huán)節(jié)來看，堅持按照好干部標準來選拔和培養(yǎng)高素質干部是組織建設的重大任務。在好干部標準中，是否具有較強的法治意識，是否具有良好的法治素養(yǎng)，是否具有較強的依法辦事能力，就是其中的重要標準。在領導干部的選拔培養(yǎng)中“要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部”，“決不能讓那些法治意識不強、無法無天的人一步步升上來，這種人官當?shù)迷酱螅瑢h和國家危害也就越大”。①《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，北京：學習出版社，2018年，第193頁。把法治標準作為領導干部選拔培養(yǎng)的基本條件，對提高邊疆治理主體的法治化水平具有重大推動作用。

從邊疆黨組織的紀律建設環(huán)節(jié)來看，嚴明的紀律是確保黨組織團結統(tǒng)一、充滿凝聚力和戰(zhàn)斗力的根本保證。黨的紀律和國家法律既有區(qū)別，又有聯(lián)系。國家法律的約束對象是公民或法人，而黨的紀律約束對象是黨員。黨保持先進性和純潔性的要求決定了黨的紀律必須嚴于國家法律。廣大黨員遵守國家法律是最基本的底線要求，還須進一步遵守更嚴的黨紀。紀嚴于法，紀在法前。加強邊疆黨組織的紀律建設，可以讓邊疆廣大黨員及干部樹立起知敬畏、存戒懼、守底線的自覺意識，使他們“習慣于在受監(jiān)督和約束的環(huán)境中工作生活”，“使鐵的紀律轉化為黨員干部的日常習慣和自覺遵循”。②《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，第320頁。廣大黨員干部遵紀守法習慣的涵養(yǎng)形成，從文化心理的角度特別有利于維護法律權威，有利于法律有效實施，有利于推進邊疆治理法治化水平。

4.促進邊疆治理民主化

邊疆治理民主化是指邊疆治理政策過程建立了制度化的公眾參與渠道和機制，使公眾的意見建議和利益訴求能夠得到充分的表達和實現(xiàn)。要保障邊疆治理的民主化，必須確保邊疆各族群眾廣泛且有序地參與到政治過程中，因為“人民當家做主的第一個必要條件是開門，讓人民大眾有序進入政治過程，得以影響政府政策走向”③王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2014年第3期。。這里的“開門”就是提供制度化的政治參與渠道，即政治吸納。政治吸納只是一種單向開放策略，它要求人民群眾積極主動地參與。除此之外，中國共產(chǎn)黨還發(fā)展出讓決策者主動“走出門”接觸和了解人民群眾的方式，即群眾路線。黨建治邊方略的實施之所以對促進邊疆治理民主化具有重要作用，就是邊疆黨組織擁有制度化的政治吸納機制和群眾路線，可以通過“開門”和“走出門”兩種方式擴大邊疆各族群眾的有序政治參與。

政治吸納是政治系統(tǒng)對政治參與資格的制度化配置，它與民主息息相關。治理系統(tǒng)的政治吸納能力越強，有序的政治參與便越廣，民主化程度也就越高。邊疆黨組織具備的政治吸納機制主要包括政黨吸納和政協(xié)吸納。通過這兩個吸納機制，邊疆黨組織可以有效加強邊疆治理體系的吸納能力，拓寬邊疆群眾的政治參與渠道，促進邊疆治理中的民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。政黨吸納是指黨通過配置黨員資格吸納各民族精英參與黨組織的政治生活的制度安排。中國邊疆地區(qū)黨組織層次多、覆蓋面廣，尤其眾多基層黨組織直接面對各族群眾，可以廣泛吸收，發(fā)展他們成為黨員。獲致黨員身份的個體，可以憑借黨員資格參與邊疆政治過程，將邊疆群眾的根本利益通過黨員意志輸送到?jīng)Q策過程中。政協(xié)吸納是指人民政協(xié)通過配置政協(xié)委員資格吸納各黨派、各團體、各族各界的代表人士進行參政議政的制度安排。在邊疆地區(qū)，政協(xié)吸納的組織載體是邊疆省級、市級和縣級的人民政協(xié)。政協(xié)組織處于同級邊疆黨組織的領導之下。通過政協(xié)吸納，獲致政協(xié)委員身份的人士可以展開廣泛的制度化的政治參與，包括：一是在邊疆治理重大決策之前就邊疆重大問題展開充分的協(xié)商；二是對邊疆的經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等領域的重要問題展開調研，然后通過政協(xié)平臺反映社情民意或提供政策建議；三是對邊疆治理過程和治理行為進行監(jiān)督。通過這三種形式，邊疆各界代表得以進入到參政議政過程之中，對邊疆治理民主化發(fā)揮正向推動作用。

群眾路線是馬克思主義群眾史觀和我黨的革命、建設和改革實際相結合的產(chǎn)物，官方完整表述為“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。“一切為了群眾，一切依靠群眾”是一種群眾觀點，“從群眾中來，到群眾中去”是一種領導方法。“群眾路線可以說是一種逆向參與模式，它所強調的是，決策者必須主動深入到人民大眾中去，而不是坐等群眾前來參與。”①王紹光：《不應淡忘的公共決策參與模式：群眾路線》，《民主與科學》2010年第1期。堅持群眾路線，是我黨對各級黨權機關及全體黨員的要求。邊疆黨組織堅持走群眾路線的具體要求：一是邊疆黨權機關和全體黨員都要樹立群眾觀點，抵制官僚主義、享樂主義、本位主義等腐朽思想；二是邊疆黨員干部主動密切聯(lián)系群眾，搞好干群關系；三是邊疆黨權機關和黨員干部了解群眾的訴求、尊重群眾的意見、吸取群眾的智慧；四是邊疆黨組織將決策和行動置于群眾的監(jiān)督之下，并接受群眾的檢驗。遵循群眾路線的要求，邊疆黨組織可以更廣泛、更全面、更深入地吸納邊疆人民群眾的訴求、意見和建議，實質上擴大了邊疆治理中的政治參與，提升了邊疆治理的民主化水平。

三、黨建治邊方略的實施進路

黨建治邊方略的實施是一個組織管理問題，這基于以下兩點判斷：第一，“政黨首先是一種組織”②王長江：《政黨論》，北京：人民出版社，2009年，第41頁。。“政黨是一定社會集團中有著共同政治意愿的人們自愿結合在一起、以取得政治權力為首要目標的政治組織”③王長江：《政黨論》，第44頁。，它包含著“目標、協(xié)同、人員、職位、職責、相互關系、信息”等組織要素。第二，無論是“內生黨”還是“外生黨”、資本主義政黨還是社會主義政黨、革命黨還是執(zhí)政黨，只要它們要圍繞政權展開行動，就必然要對政黨組織本身及其行動展開一系列計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制和創(chuàng)新等管理活動。實施黨建治邊方略，實質上相當于對邊疆黨組織進行內部管理和外部管理相結合的活動。內部管理注重邊疆黨組織內部各組織要素的結合，外部管理注重邊疆黨組織對外治邊功能的發(fā)揮。

實現(xiàn)邊疆黨組織內部各組織要素的有機結合，就是通常意義上的邊疆黨組織的自身建設活動，即“邊疆黨建”。邊疆黨組織包含的組織要素可以借用企業(yè)組織要素分類方法分成三類，分別是“前提要素、效率要素和結構要素”④鄭海航：《企業(yè)組織論》，北京：北京經(jīng)濟管理出版社，2005年，第12—20頁。。前提要素指組織共同的目標，效率要素指組織的協(xié)同，結構要素包含組織的人員、職位、職責、關系和信息。“邊疆黨建”活動就是圍繞邊疆黨組織的前提要素、效率要素和結構要素的完善和協(xié)調而展開的。我黨在長期的革命、建設和改革的實踐過程中，針對黨組織這三類組織要素的建設，已經(jīng)形成較為成熟的建設路徑。針對前提要素，我黨運用政治建設來統(tǒng)一全黨的共同目標；針對結構要素，我黨運用組織建設來配置和協(xié)調人員、職位、職責、關系和信息；針對效率要素，我黨運用文化建設來形成協(xié)同的意愿，運用制度建設來規(guī)范協(xié)同的行動。“邊疆黨建”本身不是目的，其最終目的是為了促使邊疆黨組織發(fā)揮邊疆治理的外部功能，即促進“邊疆黨治”功能的發(fā)揮。在長期的實踐過程中，邊疆黨組織發(fā)揮“邊疆黨治”功能也形成三條成熟的路徑，分別是政治領導、組織領導和思想領導。政治領導是指邊疆黨組織確保邊疆治理系統(tǒng)正確地執(zhí)行黨的路線、方針和政策；組織領導是指邊疆黨組織通過黨委、黨組、黨支部等組織機制以控制邊疆政權和領導邊疆社會；思想領導是指邊疆黨組織綜合運用宣傳系統(tǒng)和教育系統(tǒng)對邊疆社會進行政治濡化，確保邊疆社會認同主流的政治價值、政治規(guī)范和政治觀念。如果把“邊疆黨建”環(huán)節(jié)的政治建設、組織建設、文化—制度建設與“邊疆黨治”環(huán)節(jié)的政治領導、組織領導、思想領導相結合，就能梳理出黨建治邊方略實施的主要進路。如下頁圖1所示，筆者可以把邊疆黨組織對內的政治建設與對外的政治領導歸納為黨建治邊方略實施的政治進路，把邊疆黨組織對內的組織建設與對外的組織領導歸納為黨建治邊方略實施的組織進路，把邊疆黨組織對內的文化/制度建設與對外的思想領導歸納為黨建治邊方略實施的文化-制度進路。

圖1 黨建治邊方略實施進路圖

1.政治進路

黨建治邊方略實施的政治進路是指邊疆黨組織在“邊疆黨建”環(huán)節(jié)對自身的目標要素進行政治建設，在“邊疆黨治”環(huán)節(jié)對邊疆治理進行政治領導。

組織目標決定著組織的性質和組織行動的方向，因為組織就是“為達到目標而受某些共同目的約束的個人團體”①［美］道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海：三聯(lián)書店，1994年，第6頁。。如果喪失了目標，則組織就喪失了存在的必要性。作為一個特殊的政治組織，中國共產(chǎn)黨歷來注重對黨組織目標要素的建設，在不斷的實踐中形成了保證政治目標實現(xiàn)的政治建設路徑。所謂政治建設，主要有兩種內涵：一是從黨作為有著特定政治理想和政治目標的政治組織出發(fā)，圍繞革命、建設、改革主要路線而進行的建設；二是要求在政治立場、政治路線、政治原則、大政方針等方面與黨中央保持高度一致，維護黨中央權威和集中統(tǒng)一領導。②包心鑒、楊鳳城等：《黨的政治建設與基層黨組織的政治功能(筆談一)》，《理論與改革》2019年第1期。這兩種內涵都是圍繞黨組織的目標而闡釋的，前者強調正確目標的制定，后者強調目標實現(xiàn)的保障。對正確政治目標的制定，中國共產(chǎn)黨擅長抓住廣大人民群眾共同的愿景來形成黨的政治目標，如“站起來”“富起來”“強起來”，它們對黨和群眾具有巨大的凝聚性、導向性和激勵性。對于政治目標的實現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨將其按階段、按層級、按地域、按部門分解成一套目標體系，然后通過嚴肅政治原則、政治立場、政治紀律、政治定力、政治策略等方式使全黨上下形成合力，最終在黨中央集中統(tǒng)一領導下得以實現(xiàn)。邊疆黨組織的政治建設是全黨政治建設的一部分，一方面，邊疆黨組織要擁護黨的總體政治目標，并且準確把握分解到邊疆的次級目標；另一方面，邊疆黨組織要維護黨中央的權威，服從黨中央集中統(tǒng)一的領導，牢固樹立“四個意識”，保障政治目標的實現(xiàn)。只有加強邊疆黨組織的政治建設，把握住政治方向，邊疆治理系統(tǒng)的運轉才不會發(fā)生偏離，邊疆治理才會對整個國家的現(xiàn)代化產(chǎn)生正向作用。

從政治領導路徑發(fā)揮“邊疆黨治”功能，是指邊疆黨組織通過“意志輸入”和“干部進入”的方式掌控邊疆政權，通過“政治動員”的方式領導邊疆社會，進而對邊疆治理施加影響。“意志輸入”是指黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，“干部進入”是指黨組織通過黨管干部原則向政權機關推薦重要干部。通過“意志輸入”和“干部進入”兩種機制，邊疆黨組織可以把握住為邊疆政權“出主意”和“用干部”兩個關口，保障邊疆治理政策符合國家的大政方針，保障治邊干部隊伍勝任邊疆治理重任。“政治動員”是指政治集團為實現(xiàn)特定政治目標，憑借政治權威對公眾行為進行強制或誘導的政治活動。邊疆黨組織通過對邊疆社會進行政治動員，可以為特定的邊疆議題聚合公眾認同，進而提取公眾人力資源，為邊疆治理政策的順利實施提供廣泛的群眾支持。

2.組織進路

黨建治邊方略實施的組織進路是指邊疆黨組織在“邊疆黨建”環(huán)節(jié)對自身的人員、職位、職責、關系和信息等組織結構要素進行組織建設，在“邊疆黨治”環(huán)節(jié)對邊疆治理進行組織領導。

組織結構是指組織內部各構成要素及其相互間的關系，它是組織目標實現(xiàn)的平臺，影響著組織運轉的效率。中國共產(chǎn)黨組織結構的構成要素主要包括4類：一是組織成員，指黨員個體。黨員個體是黨組織結構最基本的構成單元，也是黨組織最重要的“資源”。按照成員個體影響力的強弱，黨員個體可以分為領袖、骨干和普通黨員3類。二是組織機構，主要由一系列職位和職責所構成。中國共產(chǎn)黨的組織機構按層級劃分可分為中央組織、地方組織和基層組織三個層級，按功能差異可分為黨委、黨組、黨支部等組織形態(tài)。三是組織關系，包括分工關系、層級關系、權責關系等；四是信息，指黨組織縱橫交錯的信息溝通。黨對組織成員、組織機構、組織關系、信息這四類結構要素的建設就構成黨的組織建設的內容。邊疆黨組織的組織建設屬于我黨整體組織建設的一部分，建設內容包括：（1）在邊疆社會廣泛吸納黨員，培養(yǎng)高質量的黨員骨干；（2）恰當配置邊疆黨組織的人、事、權、責，加強邊疆黨委、黨組、黨支部等組織形態(tài)對邊疆政權的掌控力和對邊疆社會的領導力；（3）理順邊疆黨組織縱向的層級關系、橫向的分工關系、運行的權責關系以及協(xié)調各部門間行動的協(xié)同關系；（4）保障黨內信息順暢的“上傳下達”。進行上述組織建設，邊疆黨組織的直接目的是實現(xiàn)對邊疆社會的組織覆蓋和鞏固對邊疆政權的組織控制。實現(xiàn)對邊疆社會的組織覆蓋是一項艱巨的任務，因為邊疆地區(qū)具有地處僻遠、交通閉塞、居住分散等特點，組織到邊和組織扎根的時間成本、交通成本、溝通成本較高。通過長期的組織建設，邊疆黨組織目前基本實現(xiàn)了黨組織在邊疆社會橫向到邊、縱向到底的“有形覆蓋”，但離實現(xiàn)全面的“有效覆蓋”還存有距離。另外，隨著邊疆地區(qū)現(xiàn)代化進程的推進，邊疆社會出現(xiàn)大量新的社會組織、新的經(jīng)濟組織，邊疆城市、城鎮(zhèn)人口快速集聚。這些新出現(xiàn)的組織和群體蘊藏著新的政治能量，需要邊疆黨組織通過組織建設將其有序組織整合起來。所以，“樓宇黨建”“社區(qū)黨建”等新的組織覆蓋工作需邊疆黨組織認真推進。實現(xiàn)對邊疆政權的組織控制意義重大，它是保證邊疆穩(wěn)定乃至中國全局穩(wěn)定的抓手之一。雖然黨組織在全國各地控制政權的工作都同樣重要，但邊疆地區(qū)的組織控制面臨更為特殊的形勢。受地緣政治環(huán)境和歷史遺留問題的影響，邊疆政權組織長期面臨被滲透、被收買、被策動的挑戰(zhàn)，邊疆黨組織必須加強對邊疆政權的組織控制，堅決打擊和避免“兩面人”的出現(xiàn)。

從組織領導路徑發(fā)揮“邊疆黨治”功能，是指邊疆黨組織通過地方組織、基層組織以及派出機關等具體組織載體實現(xiàn)對邊疆政權的組織嵌入和對邊疆社會的組織覆蓋，進而掌控邊疆政權和領導邊疆社會實施邊疆治理。邊疆地方黨組織包括黨在邊疆的地方代表大會、地方各級委員會及其常務委員會、地方各級紀律檢查委員會。邊疆基層黨組織包括根植于邊疆基層單位的基層委員會、總支部委員會和支部委員會。邊疆黨的各級委員會的派出機關包括邊疆地方委員會派出的機關工作委員會和黨組。其中，黨委、黨組、黨支部是邊疆黨組織掌控邊疆政權、領導邊疆非黨組織、整合邊疆基層群眾常見的組織機制。邊疆黨委的主要職責是決議邊疆治理重大事項和管理邊疆重要干部。邊疆黨組的主要職責是通過嵌入邊疆國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機構之中，發(fā)揮黨對邊疆非黨組織的領導核心作用。邊疆黨支部的職責是在邊疆的企業(yè)、農村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊等基層單位進行思想教育、密切聯(lián)系群眾、發(fā)展和管理黨員、抵制不良風氣和行為等。

3.文化—制度進路

黨建治邊方略實施的文化—制度進路是指邊疆黨組織在“邊疆黨建”環(huán)節(jié)對自身的協(xié)同要素進行文化和制度建設，在“邊疆黨治”環(huán)節(jié)對邊疆治理進行思想領導。從文化—制度進路建設邊疆黨組織的協(xié)同要素，主要包含兩方面內容：

第一，邊疆黨組織通過文化建設塑造黨組織成員的組織協(xié)同意愿。黨首先是一個組織，黨的文化本質上是組織文化。組織文化是指“由一些基本假設所構成的模式，這些假設是由某個團體在探索解決對外部環(huán)境的適應和內部的結合問題這一過程中所發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造和形成的”①沙因：《組織文化與領導力》，北京：中國友誼出版公司，1989年，第9、11頁。。中國共產(chǎn)黨的組織文化就是全體黨員為了保證黨組織的外部生存和內部結合，在長期的革命、建設和改革實踐中所發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造和形成的“基本假設”，這種基本假設是黨員共同擁有的一種“理所當然”的心理邏輯，它們無意識地對黨組織行動產(chǎn)生作用。從共同認同“基本假設”到共同分享“心理邏輯”，黨的文化塑造和強化了黨員的協(xié)同意識。如“人民群眾是歷史的創(chuàng)造者”這一基本假設，一旦成為黨員所共享的心理邏輯，就會成為黨組織文化，進而引導著組織成員形成“一切為了群眾，一切依靠群眾”的協(xié)同意愿，黨員在工作中就會自覺按照這一“理所當然”的心理邏輯來采取群眾路線。黨組織文化是逐漸累積和演化的，所以黨的文化建設不是朝夕之功，而需長期不斷地對“基本假設”進行總結、提煉、推廣、闡釋，這是一個綿綿用力、久久為功的過程。這一過程也是對理論論證、宣傳、教育等手段進行綜合利用的過程。邊疆黨組織的文化建設就是綜合利用理論論證、宣傳、教育等手段，將黨的整體“基本假設”進行內化，并且在此前提下，突出某些對邊疆工作具有重要引導意義的“基本假設”進行著重內化的過程。在這一過程中，邊疆黨組織成員逐漸形成協(xié)作的意愿。

第二，邊疆黨組織通過制度建設規(guī)范黨組織成員的協(xié)同行動。組織制度是指組織集體在長期的內外博弈中所形成的，并被集體所認同和遵循的行動規(guī)則，“它們是為決定人們相互關系而人為設定的一些制約”②［美］道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，第3頁。，它們“確定和限制了人們的選擇集合”③［美］道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，第4頁。。循此理路，則黨的制度就是黨組織在長期的革命、建設和改革實踐中人為設定的一系列行動規(guī)則，其具體形態(tài)是以黨章為基本內容的黨內法規(guī)，它確定和限制黨組織成員的選擇集合，即規(guī)定黨組織成員的權利、義務和禁忌。通過制約黨組織成員的相互關系以及明確他們的行動選擇集合，黨組織成員之間的行動會逐漸避免內耗而趨于協(xié)同。但要實現(xiàn)此目的，一個重要的前提是黨組織制度不僅固化于制，而且要內化于心并外化于行。這就需要對黨組織進行不斷的制度建設，保障其制度不僅“有形”而且“有效”。邊疆黨組織欲促使其組織成員形成協(xié)同的治邊行動，亦需從這兩方面進行持續(xù)不斷的制度建設：一是保障執(zhí)行全黨的根本制度和基本制度，如民主集中制和黨的領導制度、黨的代表大會制度、黨內選舉制度、黨的干部制度、黨內監(jiān)督制度等；二是優(yōu)化和創(chuàng)新關涉邊疆治理的具體工作制度。

從思想領導路徑發(fā)揮“邊疆黨治”功能，是指邊疆黨組織向邊疆治理系統(tǒng)及系統(tǒng)外部環(huán)境宣傳和教育黨的理論知識、價值觀和愿景，以影響人們的政治認知、政治判斷和政治情感，從而為邊疆治理統(tǒng)一思想、凝聚力量和振奮精神。思想領導的本質上是黨在思想領域鞏固其合法性，這是一個黨組織思想灌輸和人們自覺同意的雙向互動過程，其直接目的是使人們認同黨的理論、贊同黨的價值觀、隨同黨的愿景。邊疆地區(qū)思想多元，宗教思想、民族思想和國外“主義”相互交叉涌動，或明或暗地與黨的思想爭奪思想排序，所以邊疆黨組織的思想領導任務非常艱巨。要實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化，促使邊疆社會在復雜性、不確定性、多元性并存的環(huán)境中“心往一處想，勁往一處使”，邊疆黨組織必須通過思想領導牢牢控制對邊疆社會的“文化領導權”。