河湖長制推進過程中的關系處理

高立龍

[提要] 河湖長制作為我國河湖治理與保護領域中的一項重大制度創新，從根本上解決了以往的“九龍治水”與“碎片化”問題。但是，作為一種新的制度，河湖長制也存在固有的缺陷與不足。河湖長制在推進過程中，需要正確處理好流域整體與流域內部、政府與市場、權利與責任、補償主體與補償客體、政府監管與社會監管之間的關系，建立健全長效機制。

關鍵詞：制度創新;內在關系;河湖長制

本文系湖南省社會科學院智庫研究專項課題：“‘一湖四水河湖長制實施績效評價與推進機制研究”（項目編號：19ZHC17）階段性成果

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月20日

一、河湖長制存在制度上的缺陷與不足

（一）河湖流域沒有實現統籌管理。2016年底和2017年底，國家分別提出了河長制和湖長制的概念，在我國大部分地區，河湖是連通的，在地理空間上屬于同一個流域，然而在我國現行管理體制中，河長與湖長卻是截然分開的，分屬不同的人進行管理，這樣就容易造成河湖治理與保護中的不同步，進而導致交互污染問題。同時，針對跨省界河湖，國家并沒有指定更高一層級的河長與湖長，而是由水利部下屬的流域水利委員會統籌協調各省市之間的關系，水利委員會由于層級和管理權限不足，很難從根本上消除跨省界河湖治理中的“九龍治水”和“碎片化”問題，從而影響河湖治理與保護的效率與效果。

（二）涉水主體積極主動性不足。國家在“意見”中明確提出，要建立省、市、縣、鄉四級河（湖）長體系，由總河長（湖長）統籌協調上下游、左右岸、涉水行業與部門之間的關系，形成治理與保護的合力。但是河長和湖長是行政事務的管理者而不是具體事務的執行者，河湖長制的出臺對于流域各地區和涉水各行業部門而言是一個額外的“負擔”。作為一種典型的“行政發包制”，河湖長制在推進過程中往往會面臨涉水主體主動性積極性不足的問題，難免會出現“踢皮球”“出工不出力”現象，從而也會影響河湖治理與保護的成效。

（三）市場化機制明顯缺失。市場是資源配置的最有效方式，但是國家出臺的實施意見更多的是強調政策和行政命令的推動，市場化機制明顯缺失，多主體參與渠道明顯不足。突出表現在河湖污染第三方治理機制沒有建立，基于全流域的自然資源資產產權制度、生態補償機制有待建立與完善，針對涉水主體的自然資產產權交易制度、排污權交易制度仍在探索之中。這些市場化機制和制度的建立與完善，對于河湖長制的縱深推進和可持續發展，具有不可替代的重要作用。

（四）考核獎懲機制不完善。國家在“意見”中明確提出，由省級河湖長對市級河湖長進行監督考核，市級對縣級進行監督考核，一級考核一級。但是針對省級河湖長，國家并沒有明確提出監督考核主體與考核辦法，這樣，在省級河湖長可能不積極不作為的前提下，就會對整個流域的治理與保護成效產生影響。同時，各級河湖長作為河湖事務的實際參與者，是“運動員”，又是河湖治理保護成效的考核監督者，是“裁判員”，自己監督考核自己，河湖治理保護的考核獎懲結果難免會失去公正性。社會公眾是河湖治理保護成效的見證者和受益者，更應該是積極的參與者，“意見”提出，要強化社會監督考核，但是在具體的形式、渠道、內容方面沒有做出明確規定，社會監督考核主體權限明顯不足，渠道有待完善，也會影響考核監督結果的公平公正。

二、河湖長制推進過程中需要正確處理好的五個關系

（一）正確處理好流域整體與流域內部之間的關系。堅持全流域管理理念，加快推動河長制和湖長制向河湖長制轉變，基于河湖整體流域設立省、市、縣、鄉四級河湖長，由流域河湖長統籌管理河湖上下游、左右岸、涉水各行業與各部門，形成治理與保護的合力，省級河湖長負責對市級河湖長、市級負責對縣級、縣級負責對鄉鎮級的管理、監督和考核，考核結果可作為年度工作成效的重要組成部分。針對國內七大流域和跨省界湖泊，在國務院設立派出機構或賦予各水利委員會更多的管理權限，建立聯席會議制度，統籌管理流域各省市、涉水行業企業與部門，由派出機構或水利委員會對涉水各主體進行管理、協調、監督和考核，實現統籌管理、協同運行、合力推進。

（二）正確處理好政府與市場之間的關系。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，能夠由市場解決的堅決交給市場，最大化河湖治理與保護的效率。要在省、市、縣、鄉四級“官方”河湖長體系之外設立相應的“民間”河湖長，“民間”河湖長可由企業負責人、環保志愿者等以正規流程選聘后擔任，“官方”河湖長負責河湖整體事務的統籌協調、戰略實施、監督考核，“民間”河湖長負責具體事務的執行和操作。要賦予“民間”河湖長更多的組織管理權限和資金設備支持，嚴格選聘程序和監督考核，建立末位淘汰機制和問責機制，強化管理效能。在河湖生態治理與日常巡查工作中，要充分發揮環境治理與保護市場主體的規范化和專業化水平，著力引進第三方治理和巡查公司，由河湖長辦公室負責出資，以項目委托的形式進行推進，由“民間”河湖長進行監督和考核。

（三）正確處理好權利與責任之間的關系。針對涉水主體積極主動性不足的問題，要正確處理好權利與責任之間的關系，實現權責統一、權責對等、有權必有責，堅決杜絕權大于責，避免責大于權現象的出現。具體來講，就是要明晰涉水各行業部門、各主體的權利與責任，明確哪些區域、哪些領域、哪些行業、哪些現象由誰來管、怎么管的問題，全力消除河湖治理保護中的交叉部分和空白地帶，徹底杜絕“環保不下水、水利不上岸”現象。同時，要嚴格獎懲問責，對于超額完成任務的單位和個人，予以獎勵;對于“出工不出力”或者履職不力的，堅決予以問責，做到權力到部門、責任到領導、獎懲到個人。

（四）正確處理好補償主體與補償客體之間的關系。貫徹執行中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，加快推進自然資源資產產權制度改革，清查自然資源資產底數、明晰自然資源資產所有者以及所有者的權責與權益、健全相關監管保護制度等。在制度改革的基礎上加快建立完善基于河湖全流域的生態補償機制，以環境污染來源、環境污染現狀、經濟社會犧牲程度等為依據，以區域政府為主體明確補償的出讓方（主體）和受讓方（客體）以及補償標準。推進科學研究和國內外典型經驗借鑒，創新生態補償模式，在資金補償方式的基礎上探索開展產業轉移補償、技術援助補償、跨地區產業合作等新形式。加快研究探索自然資產產權交易制度和排污權交易制度，建立排污權、水權、用能權、衍生品等各類交易平臺，以企業為主體整體布局、試點推進。

（五）正確處理好政府監管與社會監管之間的關系。針對監督考核機制不完善的問題，要健全河湖治理與保護中的多主體參與渠道和嚴格考核獎懲制度。企業、非政府組織、廣大公眾等是河湖治理與保護的見證者與受益者，同樣也應該是積極的參與者，要加快建立河湖環境信息交流與反饋平臺，賦予各類主體更多的參與、交流和監督權限，在河湖生態環境的日常巡查、環境污染問題報告、治理成效評估等方面更多地發揮非政府組織和公眾的積極性、主動性、創造性。同時，要加強信息交流與反饋平臺的管理，由省級河湖長辦公室組織專門的管理團隊，及時接受信息、反饋問題、公布結果。在嚴格考核獎懲制度方面，要強化對省級河湖長的監督考核，由國務院派出機構或流域水利委員會分年度，以國控水質斷面為主體對省級河湖長進行考核，考核結果作為年度工作成果的重要組成部分并及時向社會公布，接受監督。之后，由省級河湖長對市級河湖長、市級對縣級以及由“官方”河湖長對“民間”河湖長進行考核，強化考核結果的導向與引領作用，建立獎懲機制，對于工作不力的，分別予以資金懲罰、行政問責、解雇解聘等懲處，對于表現優良的河湖長予以資金發放、通報表揚等獎勵，所需資金由河湖長辦公室和懲罰資金兩部分組成。

主要參考文獻：

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