基于受益性原則的地方主體稅種體系建設(shè)

王余

[提要] 基于受益性原則方向構(gòu)建地方主體稅體系，不僅契合當(dāng)前財(cái)稅制度改革的重要內(nèi)容，同時(shí)也為當(dāng)前地方稅種體系存在的矛盾和重建提出新思路。因此，在地方稅系建設(shè)問題上，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)受益性原則，將主要稅種劃分到受益的地方不同層級(jí)政府。采取這種劃分方式能夠提升地方政府的稅收征管質(zhì)量，有動(dòng)力提高轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量，有利于地方政府現(xiàn)代化管理水平的提高。

關(guān)鍵詞：地方稅體系;受益原則;稅源歸屬

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年3月31日

一、引言

早期的經(jīng)典財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方稅體系之所以能夠存在并不斷補(bǔ)充完善是因?yàn)榈胤秸哂行畔?yōu)勢(shì)，能夠?qū)用裥枨蠛推酶玫幕貞?yīng)和可問責(zé)性。這一理論成為西方多級(jí)政府體制的國(guó)家實(shí)施分稅制和建立地方稅體系的基本理論依據(jù)。蒂布特（1956）“用腳投票”理論，認(rèn)為地方政府分別提供公共服務(wù)和征稅措施時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用褡鳛椤袄硇匀恕弊匀粫?huì)比較各地方提供的公共服務(wù)，以自己偏好為導(dǎo)向選擇居住地，并自愿為這些公共產(chǎn)品和服務(wù)買單。從國(guó)外最初有關(guān)地方稅種選擇的相關(guān)研究來(lái)看，King（1984）提出地方稅種選擇的“三不原則”，即不應(yīng)該選取那些稅基流動(dòng)性相對(duì)過大的稅種，如商品的增值稅; 不能讓本地稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給到本轄區(qū)之外的居民;地方政府不宜選取本地居民不易察覺到的稅種、應(yīng)增強(qiáng)地方稅制的透明度。呂冰洋（2019）認(rèn)為不管是中央和地方政府，還是地方各級(jí)政府間的稅種劃分都應(yīng)該遵循三個(gè)原則，即：經(jīng)濟(jì)效率原則、受益性原則、有效激原則。

綜合來(lái)看，我國(guó)目前地方稅體系建設(shè)應(yīng)該重點(diǎn)體現(xiàn)受益性原則，堅(jiān)持以受益性原則為導(dǎo)向?yàn)榈胤礁骷?jí)政府重新確定稅種，只要收益性原則能夠?qū)崿F(xiàn)，自然會(huì)帶動(dòng)另外兩個(gè)原則的實(shí)現(xiàn)。

二、地方稅體系建設(shè)需要以受益性原則為導(dǎo)向

（一）受益稅體系有助于地方各層級(jí)政府提升公共服務(wù)的質(zhì)量和管理水平。從1994年我國(guó)財(cái)政體制改革的實(shí)踐看，本文認(rèn)為我國(guó)分稅改革在注重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的時(shí)期早已遠(yuǎn)去。在正式推行“營(yíng)改增”之前，營(yíng)業(yè)稅收的收入一直都是地方政府主要財(cái)源之一。從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，地方政府為了穩(wěn)定、擴(kuò)大這部分財(cái)源。通常會(huì)不斷地招商引資，只注重企業(yè)效益不顧質(zhì)量，甚至?xí)幽切?duì)環(huán)境和資源消耗巨大的企業(yè)。“營(yíng)改增”之后地方政府的稅源主要為增值稅分成以及來(lái)自轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)和商品流通。地方政府為了增加本級(jí)政府稅收收入，會(huì)鼓勵(lì)地方企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)民生公共服務(wù)關(guān)注不足。

如果將受益稅作為地方政府的主體稅，取代原有的生產(chǎn)性稅基，那么地方政府只要想增加稅收收入， 就必須保護(hù)、開發(fā)稅基。就討論已久的房地產(chǎn)稅而言， 地方政府通常會(huì)在地塊周邊提供優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療和公園等公共資源來(lái)增加土地未來(lái)評(píng)估價(jià)值。優(yōu)質(zhì)的公共資源會(huì)吸引更多的居民，甚至是轄區(qū)以外的居民入住，無(wú)形中擴(kuò)大了房地產(chǎn)稅的稅源，這也印證了“用腳投票”原理。

（二）符合我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和解決社會(huì)主要矛盾的現(xiàn)實(shí)需求。羅斯托 （1988） 在研究世界各個(gè)國(guó)家的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化歷程時(shí)，提出了能夠解釋國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論”，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段的內(nèi)容進(jìn)行了闡述。該理論指出在一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期， 政府最主要的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和居民收入持續(xù)增長(zhǎng)，主要職能是提供經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，加大政府購(gòu)買和投資，為經(jīng)濟(jì)注入活力。但多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定程度，居民對(duì)收入問題不再那么敏感，反而是對(duì)環(huán)境、文化等精神層面提出了更高的要求。我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況亦是如此，依據(jù)習(xí)近平對(duì)當(dāng)前社會(huì)主要矛盾論斷，老百姓提高了對(duì)自身生活質(zhì)量的關(guān)注，尤其是對(duì)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的要求。因此，建立受益性的地方稅體系不僅促使地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，同時(shí)也體現(xiàn)了我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

（三）推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變。如果以地方GDP增長(zhǎng)為政績(jī)的唯一考核標(biāo)準(zhǔn)，只要GDP增長(zhǎng)能給地方政府帶來(lái)更多的效用， 那么政府官員的動(dòng)機(jī)偏好則反映更多的是企業(yè)和企業(yè)家的偏好。這樣只會(huì)造成政府與企業(yè)互動(dòng)關(guān)系，政府官員和企業(yè)家關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)，后果可能只會(huì)帶來(lái)粗暴型GDP增長(zhǎng)，同時(shí)會(huì)出現(xiàn)官私合謀、地方債盲目擴(kuò)張等惡劣情況;相反，將居民需求納入政府績(jī)效考核之中，那么地方政府和官員自然會(huì)做到想人民所想，反映的自然是轄區(qū)內(nèi)居民的偏好。如果地方政府主要稅源不是生產(chǎn)性稅種，而是零售稅或者消費(fèi)稅等的流通稅，那么地方政府就沒有任何激勵(lì)去保護(hù)企業(yè)，重點(diǎn)是花精力去保護(hù)本轄區(qū)內(nèi)的消費(fèi)市場(chǎng)，保護(hù)消費(fèi)者的利益。

三、不同受益性稅種的歸屬問題

（一）省級(jí)地方政府主體稅種選擇

1、企業(yè)所得稅。企業(yè)所得稅在再分配環(huán)節(jié)對(duì)納稅企業(yè)進(jìn)行征稅，具有充沛的稅源，流動(dòng)性相對(duì)較高的稅基和一定的稅收收入彈性等特點(diǎn)。適合作為省一級(jí)政府地方稅的原因是企業(yè)不同于其他集體，具有很強(qiáng)的趨利性，一旦地方企業(yè)所得稅政策損害企業(yè)的利益，企業(yè)資本勢(shì)必會(huì)流向?qū)ζ溆欣牡貐^(qū)。因此，將企業(yè)所得稅收入控制在省級(jí)層面不僅可以避免二三級(jí)政府間稅基爭(zhēng)奪，省級(jí)政府還可以利用稅收政策對(duì)全省企業(yè)資源進(jìn)行調(diào)度，使得資源得到合理配置。

2、一般性消費(fèi)稅。目前，在世界各國(guó)中開征一般性消費(fèi)稅的國(guó)家并不多見，且叫法不一，例如美國(guó)將一般性消費(fèi)稅稱之為零售稅，固定的比例稅率為主，并將該項(xiàng)稅收收入作為州政府的主體稅源。消費(fèi)者繳納的稅款附加在商品價(jià)格之外，各州之間在稅率上存在著差異。就我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，“營(yíng)改增”之前我國(guó)對(duì)生活性服務(wù)業(yè)所征收的營(yíng)業(yè)稅具有一般性消費(fèi)稅的性質(zhì)。該稅稅基大，用來(lái)籌集財(cái)政收入，其作為受益性稅種存在。地方政府出于完善消費(fèi)基礎(chǔ)設(shè)施或者改善消費(fèi)環(huán)境等目的提高滿足居民消費(fèi)的公共服務(wù)水平。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，選擇性與一般性消費(fèi)稅的差異在于：選擇性消費(fèi)稅重在調(diào)節(jié)，適用多檔稅率，適合在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收;后者則強(qiáng)調(diào)籌集財(cái)政收入，適用統(tǒng)一稅率，適合在零售環(huán)節(jié)征收前者。前者適合作為中央稅，后者適合作為地方稅。

（二）縣市級(jí)地方政府主體稅種選擇

1、個(gè)人所得稅。和企業(yè)所得稅相同，個(gè)人所得稅在再分配環(huán)節(jié)對(duì)納稅人進(jìn)行征稅，具有充沛的稅源、流動(dòng)性強(qiáng)的稅基和相應(yīng)的收入彈性。不同之處在于個(gè)人所得稅收益性較強(qiáng)。公共服務(wù)的提供和享受具有屬地原則，即公共服務(wù)水平的提高可以聚集更多高收入人群，服務(wù)的水平和個(gè)人所得稅稅源是密切相關(guān)的。作為地方稅存在的個(gè)人所得稅會(huì)導(dǎo)致地區(qū)之間的稅基差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)往往會(huì)有更多高收入群體聚集，其納稅能力明顯高于發(fā)展落后地區(qū);其次個(gè)人較強(qiáng)的流動(dòng)性會(huì)使得對(duì)流動(dòng)性稅基造成扭曲，導(dǎo)致個(gè)人避開高稅率地區(qū)實(shí)現(xiàn)少繳稅目的。

2、房地產(chǎn)稅。另一個(gè)具有代表性的稅種就是眾多學(xué)者討論已久的房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅的稅基不具有流動(dòng)性，地區(qū)之間稅率不同或者實(shí)行不同程度的征收管理對(duì)稅源流動(dòng)影響較小。房地產(chǎn)稅的征收是根據(jù)對(duì)房地產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估，價(jià)而值的高低與地方公共服務(wù)水平密切相關(guān)，這就激勵(lì)地方政府提高區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)的完善度;房地產(chǎn)稅收入具有一定的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，對(duì)政府支出計(jì)劃的影響較小。正因?yàn)榉慨a(chǎn)稅這些特點(diǎn)，許多學(xué)者主張將其作為地方政府主體稅種。但同國(guó)外房產(chǎn)稅相比，我國(guó)目前開征房地產(chǎn)稅會(huì)有兩個(gè)不足之處：一是征管成本很高;二是稅收規(guī)模很小。

四、結(jié)論

總結(jié)本文可以得出的結(jié)論有：（一）在重新構(gòu)建地方稅體系的過程中要堅(jiān)持以受益性原則導(dǎo)向。堅(jiān)持該原則的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，有助于地方政府提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平;第二，符合我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決社會(huì)主要矛盾的需求;第三，能夠幫助地方政府加快職能轉(zhuǎn)變。（二）通過文獻(xiàn)分析法總結(jié)出具有代表性的受益稅主要有：個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、一般性消費(fèi)稅和房地產(chǎn)稅。我國(guó)地方稅建設(shè)以受益性原則導(dǎo)向，可采取的辦法：一是將個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅收入納入縣市級(jí)地方政府稅收征管體系中;二是將企業(yè)所得稅和一般性消費(fèi)稅收入納入省級(jí)地方政府稅收征管體系內(nèi)。

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