物業管理機制的弊病與革新

閻俊

摘 要 現有物理管理機制存在多重弊病，包括：業主共同決策無法保障、業主大會主體資格存疑、業主委員會虛置與失控、業主委員履職積極性不高。以市場邏輯為進路，修改《物業管理條例》第8條與第15條，構建微信管理平臺，引導設立業委管理公司，節省溝通成本，加強專業、高效的物業質量監管力量，從而疏解物業管理糾紛的矛盾。

關鍵詞 物業管理 管理機制 弊病 革新 市場邏輯

近年，物業服務相關糾紛呈現出高發態勢。以北京為例，2014年全市法院受理物業糾紛案件24019件，但到了2018年，收案49013件，是2014年全年收案量的2.04倍，年均增幅達19.5%。[1]湖南長沙地區的情況也與此類似。從樣本案件來看，有以下特點：其一，多數案件以調解和撤訴結案;其二，案涉主體較多，以共同訴訟的形態出現;其三，具體爭議內容以追索物業費的傳統物業服務合同糾紛為主。司法作為權利救濟的最后一道防線，不能持續、有效地處理物業服務糾紛。因此，分析現有管理機制的弊病，并構建新的物業服務質量監控機制，成為必要。

一、現行物業管理機制的弊病

（一）組織困境：業主共同決策無法保障

1.物業管理機制中的授權脈絡。根據房產建設與交易的實際情況，物業管理分為前期物業管理、物業管理招投標、后期物業管理3個階段。[2]其中，前期物業管理服務企業并非由業主、業主大會選聘，而是由建設單位選聘。只有在后兩個階段業主的授權機制才會開始發揮作用。正常情形下，業主大會是業主共同決策的機構。業主大會表決通過管理規約作為物業管理自主運行的基礎準則。考慮到小區人員龐雜，頻繁組織業主大會并不合乎實際，于是經業主大會選舉產生業主委員，由之組成業主委員會，承擔會議、訂則、監督等職責，處理小區物業管理經常性事務。

2.業主大會的設立與運行。立法與實踐中存在一些這樣的問題：其一，召開首次業主大會需要啟動資金。有些小區由開發商提供，有些小區則采取自籌的方式，雖然一些地方性法規規定“首次業主大會會議經費由建設單位承擔”，[3]但《物業管理條例》對此并沒有明確。其二，《物業管理條例》第10條規定物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府指導成立業主大會。實踐中，居民委員會的主管人員與業主之間存在角力，前者認為須掌握基層自治的主導權，由其引導設立較好，更為準確的說法是黨建引領。然而現有立法中并沒有明確這種操作，于法無據。后者中有部分聲音認為，社區自治應將主導權握在業主自己手中。自治規則應遵循現實情況，若業主權利意識不足，就應該引導、培育，若小區業主權利意識與組織能力足夠，那么就應該放手。如此有進有退，才能保證社區治理有序發展。其三，《業主大會和業主委員會指導規則》（建房〔2009〕274號）第8條要求首次召開業主大會的要求僅為“已交付的專有部分面積超過建筑物總面積50%”，那么業主大會的正當地位就不會穩固，首次業主大會作出的決議就并非業主共同意志的體現。其四，業主大會成立過程并不簡單，需要熟絡《物權法》，國務院及各部委頒發的行政規章以及地方立法等多層級、多類型的立法文件，要求有系統的法律知識與組織技術。目前的制度建設無法激勵相關人員投入社區自治。不可否認的是，業主對這方面是有需求的，現行立法并沒有解決這個問題。其五，后期物業管理中，物業管理機制的授權沿著“業主—業主大會—業主委員會”的脈絡發生。據《物權法》第76條規定，業主共同決策須達到建筑面積與業主總人數雙重比例要求。研究表明，業主大會的會議組織成本高，集體討論無法有效進行，業主參與討論缺乏專業能力與積極性。[4]所以，業主的意志不能順暢地匯聚到業主大會，授權第一步就出現了屏障，后續的業主委員會的地位與效能，以及物業管理服務企業的質量也就會出現相應的問題。5個方面的問題說明，組織業主大會需要解決啟動資金，需要估量政府介入的力度與方式，需要考慮小區自治的合法性與正當性，需要有專業人才引領社區自治，需要解決信息搜集與傳播的技術瓶頸。

（二）立法缺陷：業主大會主體資格存疑

業主大會是由特定物業單位或小區內的全體業主或業主推選的代表組成，代表和維護物業單位或小區內的全體業主的共同利益和意志，行使業主對物業管理權的自治性會議體機構。[5]《物權法》第83條規定，業主大會具備要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨礙、賠償損失的權利。《物業管理條例》第11條規定業主大會職責包含：制定和修改議事規則，選聘和解聘物業服務企業，改建或重建建筑物及其附屬設施。也就是說，立法確認業主大會具有形成意思表示的機制、締約能力，處分共有財產的能力。然而，在現有立法層面，《民法總則》《物權法》《物業管理條例》等牽涉物業管理的法律中均未明確業主大會的民事主體資格。所謂名不正言不順，不具備主體資格的團體，意圖構建法律關系之時就會受制于地位不均等、行為效力等方面的制約與局限。值得注意的是，2018年3月，《國家發展改革委辦公廳關于在辦理相關業務中使用統一社會信用代碼的通知》公布，其附件中列明住房城鄉建設部門制法適用業主大會的統一社會信用代碼證書。盡管目前還未出臺明確業主大會主體資格的法律，但是從該文件可以探知官方對業主大會在社區自治中的地位的認可。

目前，學界就業主大會法律地位的討論并不鮮見，[6]傾向認為立法應該確立業主大會的主體資格。

（三）監督失效：業主委員會錯置與失控

1.業主委員會的法律地位。業主委員會是根據法律或業主公約，由業主大會選舉產生一定數量的業主代表為委員組成，在業主大會閉會期間執行業主大會的各項決議或決定，落實業主公約的各項規定，并代表全體業主監督物業管理企業（公司）的物業管理行為的自治性物業管理常設機構。[5]《物業管理條例》第15條規定：業主委員會①履行召集業主大會會議、代表業主與業主大會簽訂物業服務合同、監督物業服務企業等職責。以長沙地區某小區為例，業主委員會在街道辦事處、住建局備案之后，以備案文件就可以前往銀行開設獨立的賬戶。筆者并不認可這種做法，前述授權脈絡已經表明，歸根到底，業主委員會衍生于業主大會，是業主大會的執行機關和代表機構，其本身并不具備獨立的意思表示能力。還需要指出的是，業委會的主體資格經確認之后，似乎是尊重業委會作為常設機構的特點，精簡了會議程序，但是也隱藏了業委會濫用權力的風險。只顧便捷，而不界分權力邊界的做法背離規則設計的原則。學界目前也有一部分意見認為應賦予業主委員會主體資格。該思路缺乏正當性，應該予以廢棄，轉而重視業主大會的法律地位。

2.業主委員會的實際效能。樣本案件中，業主委員會呈現諸多問題。其一，業主委員會存在侵害業主知情權的情形。舉例說明：某小區業主委員會自2012年接手小區至起訴日，管理混亂，財物收支不透明，不依法公開相關信息。法院認為，業主對小區公共事務和物業管理的相關事項享有知情權。[7]其二，業主委員會的運行缺乏相應的自治章程。如果小區存在管理規約，往往又失之簡略。其三，業主委員會因缺乏業主大會與業主的監督，權限大，不受牽制，為少數人所把控。其四，業主委員會未按照規定制作會議記錄，保留相關資料，為日后矛盾糾紛的產生埋下了伏筆。[8]問題表明，制度架構的權力格局是以業主大會為核心，而在實踐中業委會卻取得了核心地位，組織困境、立法思路、制度漏洞共同造就了這種局面。物業管理機制變革就是要改變現有的這種畸形狀態。

（四）激勵不足：業主委員履職積極性不高

1.業主委員的資質要求。《物業管理條例》第16條第二款僅規定：業主委員會委員應當由熱心公益事業、責任心強、具有一定組織能力的業主擔任。目前，業主自治尚處于初級階段的重要表現之一，在于業主委員會委員的履職能力參差不齊。實踐中，根據小區住戶的特點，業主委員會的組成也相應有所差異。一些小區的業主委員會多選自退休人員，年輕力量不足，執行力不夠;一些小區年輕人多，那么業委會的組成機構也相應合理，競爭更為充分，選拔程序更具有實質意義。值得注意的是，一些小區根本無法召開業主大會會議、組建業主委員會，遑論業主委員的選拔。

2.業主委員的權利與義務。值得注意的是，雖然相關法律法規對業主委員會委員的道德水平、工作能力和時間精力等提出了較高的要求，但并未對其薪酬待遇作出規定。這使得目前絕大部分業主委員會的工作都屬于無償的公益服務性質。從調研結果來看，部分小區議事規則規定業主委員會成員的津貼標準：業主委員會主任600元/月，副主任400元/月，委員200元/月。也就是說，業主委員會的權利義務是失衡的。一分錢，一分貨，有多少付出就會有多少回報，無視這個規律而寄希望于部分業主的道德品質，不但制度會失效，而且會產生如前所述的副作用，貽害社區自治。

二、物業管理機制革新

（一）修改《物業管理條例》第8條

改變已有的制度弊病，就是要加強業主大會地位，削弱業主委員會，正本清源。有學者指出，明確業主大會的主體地位，業主大會即可獨立設立賬戶、可以獨立充當原告或被告、可以登記共有財產。[9]筆者對此表示贊同。相較于法人地位，業主大會適用非法人組織的規定更為適宜。其一，《物權法》第72條規定：業主對建筑物專有部分以外的共有部分享有權利，承擔義務，不得放棄權利不履行義務。也就是說，業主委員會管理的財產與業主個人之間并沒有分而獨立，和法人制度中的財產獨立、責任獨立相區別。其二，《民法總則》要求法人應當有自己的名稱、組織機構、住所、財產或者經費，注冊要求較為復雜。業主大會作為社區自治組織，形式要件并沒有必要作出相應的規范，立法應尊重其開放性與多元性。

筆者建議《物業管理條例》第8條可修改為：“物業管理區域內全體業主組成業主大會。業主大會經登記成立，具備《民法總則》第四章規定的非法人組織資格。業主大會應當代表和維護物業管理區域內全體業主在物業管理活動中的合法權益。”

（二）構建業主互聯網溝通平臺

社區若要實現自治，必須解決組織難題。這直接影響到業主的投訴傳遞、民意如何集中、授權如何進行。以長沙地區為例，現在已有相關企業開發手機應用軟件以服務于社區自治。經調研發現，以業主大會成立程序為例，“宣傳動員—發起簽名—建設籌備組階段—籌備組名單公示—草擬各項文件—文件草案公示—候選人報名—候選人名單公示—選舉與表決—首次業主大會召開—備案成立”，各個階段都可以在該網絡平臺中實現。業主大會的召開從過去難以召開的局面走向常態化。小區業主的議事、決議平臺一經確立，物業管理相關主體之間的對話僵局就會打破，社會矛盾得以疏解，辦事效率與社區整理利益得以保障。

總結來看，物業管理機制的革新路徑必須切合時代特點。網絡社會通過個體之間的直接連接來解決信息交換問題。公民可以直接參與到公共事務中，對公共事務表達意見從而能夠繞過中間代理層級;也可以直接提出公共服務需求，從而指導公共服務資源的供需平衡。[10]也就是說，分散的業主因互聯網的勾連而使得其意思表示得以快捷、高效傳播，匯聚。深圳地區的經驗表明，[11]互聯網溝通平臺的核心細節有兩項：業主信息與不動產登記數據對接，業主線上意思表示的真實性。原有的授權機制并沒有發生變化，而只是組織形式發生了變化，由線下轉變為線上。一經建立，該平臺將直接影響業主、業主大會、業主委員會、房地產行政主管部門、街道辦事處之間的關系，去除信息屏障，使得授權更為簡便，意見反饋渠道更為通暢。業主也因此真正實現自己的權利，監督與評價物業管理企業得以真正落地。

（三）修改《物業管理條例》第15條，引導設立業委管理公司

以網絡技術疏通業主與業主大會決議之間的屏障之后，必須解決的問題是業主委員會的履職能力問題。論及市場的邏輯，筆者以為在于社會分工與交換。亞當·斯密于《國富論》中指出，人性之中“互通有無、互相交易”的傾向引發了社會分工。社會分工又為市場擴增、財富增殖的前提。[12]首先，一般認為，業主委員會成員履職屬于無償的、奉獻集體的行為，除非經過業主大會決議確定報酬方案。[2]那么就此而言，現行立法背離人性中的利己傾向，因此業主委員的尋租行為極有可能發生。其次，業主委員即便有意履職，《物業管理條例》16條中的要求并不能保障業主委員的素質，極可能出現德不配位的現象。最后，業委會在現有規則規范下若運行良好，那么該結果必然與業委會的組成人員個人能力息息相關，具有暫時性、人身依附性，無法實現業委會的持續發展。制度構建須緊扣現實規律。

以市場邏輯重構業委會結構，就須將業委會由不確定狀態轉向確定，須將注意焦點由個人轉向社會，由無償的道德標準轉換為有償的市場標準，規制業委會的無序與失控。具言之，提升小區物業管理質量亟須專業、高效的管理團隊，其服務并非定位于“公益”，而是明碼標價的產品。該團隊由業主大會引入，協助業主委員會發揮其應有效能。業委會的職責因而不再僵化不變，而是根據自身情況予以確定。業主委員具備履職能力就自行管理;若缺乏管理經驗，就選擇業委管理公司并將之提交業主大會審議，以此將管理職責轉包給業委管理公司。業委會不再是難以具體界定的執行機構，而實現了權責明晰。也就是說，遵循市場邏輯推進物業管理機制變革，才能真正實現《物業管理條例》第15條、第16條對業委會與業主委員的要求，不高估也不低看業委會與業主委員的效能。要指出的是，業主大會既要提供業委管理公司服務費用，也要保障業委會的日常經費。最終，若將小區比作股份公司，業主大會即股東大會，業主委員會即董事會，而該主體（業委管理公司）即擔當“經理人”的角色。具言之，業委管理公司定位為管理型的公司，負責整理小區建筑情況，統計收集業主的意見和建議，監督物業服務企業，準入與淘汰都取決于服務質量。原有的單一的、不平衡的“業主—物業服務企業”格局被打破，物業服務企業與業委管理公司之間平行存在，后者對前者形成制衡。

為鼓勵此類公司的設立，《物業管理條例》第15條規定的業主委員會的履行職責須增加一項：代表業主和業主大會選聘的業委管理公司簽訂服務合同。相應的細化規定須增添在《物業管理條例》第4章第32條之后，具體內容為：從事監督物業服務企業的營業機構應當具有獨立的法人資格。國務院建設行政主管部門應積極引導業委管理企業的設立與運作，促進社區自治與提升物業服務質量。

注釋：①《最高人民法院關于春雨花園業主委員會是否具有民事訴訟主體資格的復函》【（2005）民立他字第8號】：最高法院認為，業主委員會作為業主大會的執行機構，具有對外代表全體業主、對內具體實施與物業管理有關行為的職能，其行為的法律效果及于全體業主。賦予業主委員會當事人地位，可以達到明確責任主體、簡化程序、降低訴訟成本的效果。因此，最高法院傾向于承認業主委員會的當事人地位。

（作者單位為湖南大學法學院）

參考文獻

[1] 北京物業糾紛案件5年增一倍多，爭執難化解、業主多敗訴，咋辦？[DB/OL].百家號， https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1634830176924515314&wfr=spider&for=pc，2019-06-16.

[2] 法律出版社大眾出版委員會.物業管理條例：實用問題版[M].法律出版社，2018：195，65.

[3] 《湖南省物業管理條例》第13條[Z].

[4] 劉子曦.激勵與擴展：B市業主維權運動中的法律與社會關系[J].社會學研究，2010（5）：100.

[5] 肖海軍.物業管理與業主權利[M].中國民主法制出版社，2006：28，31.

[6] 夏永全.《物權法》視角下的業主大會與業主委員會——以法的可訴性為中心[J].北方法學，2007（5）.

[7] 孫慶軍訴南京市清江花苑小區業主委員會業主知情權糾紛案[J].中華人民共和國最高人民法院公報，2015（12）.

[8] 2008—2017年涉業主委員會案件審判白皮書[DB/OL].搜狐網，http：//www.sohu.com/a/259505826_654986，2019-06-20.

[9] 張農科.關于我國物業管理模式的反思與再造[J].城市問題，2012（5）.

[10] 何哲.網絡社會時代的挑戰、適應與治理轉型[J].國家行政學院出版社，2016：116.

[11] 微信綁定【深圳物業管理微信平臺】操作指引[DB/OL].搜狐網，https：//www.sohu.com/a/207225906_821326，2017-11-28.

[12] 亞當·斯密（英）.國富論[M].郭大利，王亞南，譯.上海三聯書店，2009：10-22.