我國鋼鐵行業“產能置換”政策發展歷程研究

李 東

(中冶華天工程技術有限公司，鋼鐵設計研究總院，江蘇 南京 210019)

我國鋼鐵行業近幾十年發展迅猛，取得了舉世矚目的成果，產量不斷增加，產品質量也得到極大改善。據世界鋼鐵協會(WSA)[1]統計，自1996年我國成為世界第一產鋼大國后，2005年粗鋼總產量3.56億噸，2010年達到7.02億噸。到2019年，粗鋼總產量達到9.96億噸的歷史高點。

產能及產量逐年提高的同時，由于受國內外經濟環境的影響，低技術水平、低附加值產能帶來的供需失衡、產品結構不合理的問題也愈發嚴重。據中國鋼鐵工業協會統計，2015年我國重點鋼鐵企業銷售收入比2014年下降19.05%，行業虧損達645.34億元，虧損企業的鋼鐵產量占總產量的一半。持續的產能過剩帶來企業間惡性競爭(劣幣驅逐良幣)、生態環保壓力、交通運輸壓力等問題已引起企業和行業主管部門的高度關注。

鋼鐵行業里的“產能置換”，本質上是先進產能對落后產能的置換，是對鋼鐵產能過剩區域產能的一種置換[2]。自2010年開始，針對鋼鐵行業產能過剩，“產能置換”相關政策陸續出臺。為進一步深化鋼鐵行業供給側結構性改革，持續鞏固去產能成果，防范出現新的產能過剩，促進行業高質量發展，經鋼鐵煤炭行業化解過剩產能和脫困發展工作部際聯席會議研究決定，2020年1月23日，國家發展改革委、工業和信息化部聯合印發了《關于完善鋼鐵產能置換和項目備案工作的通知》(發改電〔2020〕19號)。

1 “產能置換”政策演進

1.1 《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法》

1.1.1背景及必要性

2010年2月，國務院發布《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》(國發〔2010〕7號)，明確提出“對產能過剩行業堅持新增產能與淘汰產能‘等量置換’或‘減量置換’的原則”。由于沒有配套相關的實施辦法，且缺少相應的考核機制，新建項目上報的產能置換方案無法定量評審。沒有置換方案、多次反復置換、新建項目投產后落后產能不拆除等問題始終存在。以至于在淘汰落后產能工作艱難前行的同時，新增產能也在“如火如荼”的大干快上，十二五期間五年淘汰的落后產能9486萬噸[3]，甚至抵不過一年的新增產能。

“十二五”以來，由于2008年美國金融危機引起世界經濟衰退，導致鋼鐵需求下降的持續性影響，鋼鐵行業發展遭遇到了前所未有的困難，減產減員減薪加停產的“三減一停”成為行業新常態，2012年四季度開始出現鋼鐵主業虧損，并持續發展，鋼鐵企業紛紛發布“冰凍期”、“寒冬期”的預警。為了遏制新增產能的持續增長，2015年4月，工業和信息化部發布《部分產能嚴重過剩行業產能置換實施辦法》(工信部產業〔2015〕127號)，要求鋼鐵項目實施等量或減量置換，并配套了嚴格的考核措施。

1.1.2政策主張

①在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施1.25∶1減量置換，其他地區實施等量置換。

②支持跨地區產能置換。

③工業和信息化部組織對各地淘汰落后和過剩產能情況進行監督檢查，并公開檢查結果。

1.1.3實施效果

據不完全統計，僅2017年產能置換公告新建粗鋼產能就超過1億噸，退出粗鋼產能較新建高出1200萬噸，達到了控制產能總量、遏制盲目擴張的目的。

1.2 《鋼鐵水泥玻璃行業產能置換實施辦法》

1.2.1背景及必要性

鋼鐵行業供給側結構性改革實施以來，產能利用率快速提升、行業效益明顯好轉，企業和地方政府重現了鋼鐵投資熱潮，而且產能置換公告和新建項目多有不規范的地方，使得鞏固去產能成果面臨很大挑戰。

為進一步規劃產能置換行為，嚴控新增鋼鐵產能，工業和信息化部對《部分產能過剩行業產能置換實施辦法》進行了修訂，并于2017年12月發布了《關于印發鋼鐵水泥玻璃行業產能置換實施辦法的通知》(工信部原〔2017〕337號)，包括《鋼鐵行業產能置換實施辦法》和《水泥玻璃行業產能置換實施辦法》，明確自2018年1月1日起施行。

1.2.2政策主張

①為避免個別項目“鉆空子”逃避置換新增產能，無論建設項目屬新建、改建、擴建還是“異地大修”等何種性質，只要建設內容涉及建設煉鐵、煉鋼冶煉設備，就須實施產能置換，簡言之，即“建設爐子、就須置換”。產能置換明確為鋼鐵項目備案的“前置條件”。

②明確產能置換指標的范圍——“1個必須+6個不得”。“1個必須”具體指用于產能置換的冶煉裝備須是國務院國資委、各省級人民政府2016年上報國務院備案去產能實施方案的鋼鐵行業冶煉裝備家底清單內的冶煉裝備，和2016年及以后合法合規建成的冶煉設備。“6個不得”具體指用于產能置換的產能不得為：列入鋼鐵去產能任務的產能、享受獎補資金和政策支持的退出產能、“地條鋼”產能、落后產能、在確認置換前已拆除主體設備的產能、鑄造等非鋼鐵行業冶煉設備產能6類產能。

③鼓勵和支持適度發展節能減排優勢明顯的電爐短流程煉鋼。一方面提出各地區鋼鐵企業內部退出轉爐建設電爐可實施等量置換；另一方面，在產能核算表中，降低了電爐的置換比例，產能核算表中不同型號轉爐置換產能總體下調7.2%，而電爐則大幅下調了22.7%。

④取消“特鋼與普鋼產能置換比例的區分”，“一把尺子量到底”，即退出產能與建設產能都要用同一套換算表進行計算，做到相對公平合理。

1.2.3實施效果

據不完全統計，新版產能置換辦法實施以來，產能置換公告新建粗鋼產能約1.5億噸，退出粗鋼產能較新建高出約1500萬噸。

1.3 《關于完善鋼鐵產能置換和項目備案工作的通知》

1.3.1背景及必要性

中央政府嚴禁建設新增鋼鐵產能項目，允許產能置換淘汰低效設備，但新上項目運轉效率更高，幾度陷入了“項目越限越多、產能越關越大”的怪圈。國家出臺的有關鋼鐵產業的明文規定和政策，反而可能成了依法依規建設鋼鐵項目的“尚方寶劍”，違規產能大量增加[4]。2019年粗鋼產量逼近10億噸，生鐵產量突破8億噸，均創歷史新高，行業效益明顯回落，鋼鐵協會會員企業利潤同比下降30.9%[5]。

與此同時，一大批已公告的產能置換項目將于近幾年集中投產，其中一些項目產能置換手續不完善，有的存在“打擦邊球”借機擴大產能的問題，一些項目在布局、規模等方面缺乏統籌規劃，影響了鋼鐵產業健康發展。因此，行業管理部門及時叫停產能置換公示公告，即“19號文”。

1.3.2政策主張

①尚未完成公告的產能置換項目，暫停項目公告和備案。待新的產能置換辦法和鋼鐵項目備案指導意見出臺后，按照新辦法重新公示公告產能置換方案。

②已備案但尚未開工的項目一律暫停開工，開展自查自糾，確保項目符合安全、環保、能耗、質量、用地、產業政策和產能置換等相關要求。

CBCT位置驗證可糾正擺位誤差，提高靶區位置精度，以CBCT驗證后的靶區位置精度為標準，利用體表光學監測系統采用Vision RT影像作為參考影像進行體表位置變化比對，在治療中體表光學監測結果與CBCT位置驗證結果一致，與Wikstr?m等[18]報道類似。故體表光學監測可用于頭頸部放療分次內的靶區部位體表位置監測，從而監測分次內靶區位置變化。

③已開工項目要確保項目符合安全、環保、能耗、質量、用地、產業政策和產能置換等相關要求。相關要求未落實的，要立即停建，整頓到位后方可繼續建設。

④已投產的項目要確保項目符合安全、環保、能耗、質量、用地、產業政策和產能置換等相關要求，且被置換產能全部拆除到位。相關要求未落實的，要立即停產，整頓到位后方可恢復生產。

1.3.3對行業的影響

①鋼鐵項目(含技改)投資沖動會受到抑制，投資熱度和風險會降低，有利于鞏固供給側結構性改革成果。產能置換和備案項目暫停后，投資人必須要考慮的問題包括產能的市場化是否還存在、產能價格會如何變化、新文件何時能發布及有什么重大調整、是否有較大投資風險、是否存在國有資產流失風險等等，行業的觀望情緒會迅速蔓延，鋼鐵項目投資沖動必然會較大幅度降低。

②新的產能過剩風險會較大幅度降低，有利于鋼鐵行業和市場平穩運行。項目暫停的直接效果是置換產能入市時間會后延；同時，項目梳理和自查自糾以及后續抽查工作中，存在的各類違規行為和產能“明減暗增”等情況均會得到有效處理，實現“明減真減”的調整目標，產能過剩和市場供需失衡的風險會有所降低。

③倒逼政府和企業開展科學決策，有利于行業結構調整。對于企業而言，無論購買產能技改或新選址建設鋼鐵項目，還是實施重組并購，均需冷靜開展科學論證，充分獲得政策支持或符合政策要求，順應行業發展趨勢，根據項目實際情況一并分析市場容量、環境容量、用能指標和工藝、裝備、規模選定以及物流、用地等基礎條件；對于各地政府而言，同樣需要開展本區域鋼鐵產業發展規劃，做好頂層設計，按照鋼鐵產業政策要求，結合區域比較優勢，做好布局優化，量力而行，科學決策。

2 后續政策展望

為更好的應對當前鋼鐵行業存在的有關問題，鞏固化解鋼鐵過剩產能成果，推動鋼鐵行業高質量發展，未來新出臺的項目備案指導意見和修訂產能置換辦法，可能會在以下六個方面作出調整。

(1)強化鋼鐵項目的科學論證。19號文及解讀材料中指出“一些鋼鐵項目缺少統籌規劃”、“產能轉移科學論證不夠”，下一步在新辦法中可能會進一步強化對區域內環境容量、能耗容量、市場空間、物流條件等方面進行統籌研究的要求，并設置為產能置換實施辦法的前置條件加以約束，履行科學規劃、規劃在先的原則，避免產能無序布局和轉移。

(2)加強項目監管。新辦法可能會提出相應措施，加強對產能置換項目的全過程監管，確保項目符合產能置換、產業政策、環保、能耗等方面要求。包括建立健全監督、舉報和查處為一體的嚴控新增產能政策體系，進一步加大對違法違規行為的懲處力度，持續鞏固化解鋼鐵過剩產能成果。

(3)明確減量置換要求?，F行產能置換辦法中，對京津冀等敏感地區提出了1.25∶1的置換比例要求，但對非敏感地區僅要求減量置換。一些企業為實現效益最大化，產能置換時幾乎等同于等量置換。長期來看，我國鋼鐵行業必將進入到減量化發展階段，實施減量置換符合歷史發展趨勢，因此在新辦法中可能會對減量置換提出明確要求。

(4)設定限制性條件。在國家嚴禁新增產能的大背景下，受鋼鐵行業效益較好影響，鋼鐵產能價格居高不下。為充分利用產能價值，在產能置換過程中出現了“一爐多分”、“異形爐”等現象，給項目監管帶了難度。新辦法可能會增設一些限制性措施，明確限定“一爐多分”、“異形爐”容等現象，防止以產能置換名義新增產能。

(5)關于產能交易價格的相關要求。在經濟下行壓力較大，鋼鐵行業運行整體平穩的背景下，地方政府和企業對于投資鋼鐵的積極性高漲，使得鋼鐵產能價格一時間水漲船高，不僅大幅增加新建項目的投資成本，也不利于公平競爭市場環境的建設。

(6)推動鋼鐵行業兼并重組。產能集中度偏低一直是困擾我國鋼鐵行業高質量發展的關鍵問題。今后一段時期，推動企業兼并重組將會成為今后一段時間的重點，新辦法中可能會出臺一些傾向性措施，鼓勵企業實施兼并重組。