行政協議效力判斷的特點

摘 要：本文通過對2019年最高院頒布的《關于審理行政協議案件若干問題的規定》以及10起行政協議典型案例的梳理發現，實踐中對行政協議效力的判斷模式參照民事合同效力判斷的框架，只是在細部體現出行政法效力判斷的特色，如考慮公共利益、信賴利益等。并根據指導案例的判詞簡要梳理了行政協議效力判斷的特點，從而為未來更精細化的效力判斷理論提供思考。

關鍵詞：行政協議;行政協議效力;效力判斷基準

一、法律法規中對行政協議法律效力判斷的困境

行政協議，是指行政機關以實施行政管理目的，與行政相對人就有關事項經協商一致而成立的一種雙方行為。2019年通過的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十二條更為具體的表述了行政協議無效的情形。其中，第二款之規定“人民法院可以適用民事法律規范確認行政協議無效”相比于中“不違反行政行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范”更加明確了行政協議效力判斷與民事法律中效力判斷的關系。

由此可見，當前我國缺乏行政協議無效認定的專門性規則，只是轉致性提示可以適用行政行為效力的規定和民事法律相關規定。而由此產生的兩種部門法之間效力判斷的沖突并沒有因此減少。為解決上述問題，本文基于最高院的發布的指導案例，分析整理出法官對行政協議效力狀態的判斷，對我國行政協議法律效力狀態進行研究。

二、司法實踐中對行政協議法律效力狀態的判定

《最高人民法院發布10起行政協議案件典型案例》于2019年12月10發布并實施，其效力級別為“司法解釋性質文件”。從發布時間和文件名稱都可以看出該典型案例意在通過案例形式，對行政協議案件的實踐問題提出進一步明確指導。

筆者整理了其中有關行政協議效力的表述，發現人民法院可以直接援引合同法、對行政行為效力判斷的相關規定進行效力判斷。引用民事法律規范不等于效力判斷都采用民事合同的標準，仍要考慮行政協議合同中公共利益之目的以及行政行為的信賴利益，兩者并行不悖。正如指導案例中的“管道燃氣特許經營協議”的效力判斷上，雖然重復授權在合同法視角上判斷可能無效，但由于信賴利益等其他因素考慮，仍然保留其效力。在無效標準的制定上，應當積極尋求雙方利益的交集，以求在法制原則下追求總體利益最大化的方案，在此基礎上合理選擇規則適用的方案。

三、指導案例效力判斷的特點

1、主體適格

當事人主體適格是行政協議合法有效的重要基礎。而難點和爭議的焦點在于行政主體資格瑕疵時行政協議效力如何認定。根據職權法定和越權無效的原則，行政主體只能在其權限范圍內訂立行政協議，但此時必然涉及到信賴利益保護的考慮。如指導案例中“安吉展鵬金屬精密鑄造廠訴安吉縣人民政府拆遷行政協議案”中，在安吉縣人民政府對涉案補償協議予以追認的情況下，協議效力應予保留。因此，對于主體是否適格的判斷，實踐中結合了行政主體理論，又借鑒了民法中主體不適格導致合同效力待定的理論，允許追認。

2、意思表示真實

這一判斷基準在理論界和實務界都不受重視。例如在2015年之前的案例中，很少看到法院審查行政協議當事人意思表示的真實性。然而根據最高院最新頒布的典型案例中，法官對行政協議當事人意思真實的審查寫入判決書的數量超過一半。例如“王某某訴江蘇省儀征棗林灣旅游度假區管理辦公室房屋搬遷協議案”，雖無直接證據證明相關拆遷人員對王某某采用了暴力、脅迫等手段，但考慮到協商的時間正處于盛夏，王某某的年齡已近70歲，協商的時間跨度從早晨一直延續至第二日凌晨一點三十分左右等，綜合以上因素，難以肯定王某某在簽訂搬遷協議時系其真實意思表示。據此，否定了本案被訴的房屋搬遷協議。

3、依據合法

依據合法具體指行政協議的主導性權利義務必須具有法定的依據。由此體現出“行政活動必須有法律依據“的法律保留原則。當然，這里的“法”也有位階之分。實踐中有許多低位階法甚至是規范文件、會議紀要對行政協議的締約條件做出限制，因此依據法律是否正當是行政訴訟審查的又一重點。但值得注意的是，合法性只是效力判斷的一個基準，而非全部基準，是進行判斷的重要條件而非必要條件。例如“徐某某訴安丘市人民政府房屋補償安置協議案“，涉案《產權調換補償協議書》關于給徐某某兩套回遷安置房的約定條款嚴重突破了安置補償政策，應當視為該約定內容沒有依據，屬于無效情形。

4、是否符合行政目的與公共利益

訂立行政協議的目的是行政機關為實現行政管理目的或者公共利益。因此，實踐中除了合法性外，還出現了“損害第三人利益和社會公共利益“的審查條件。這在一定程度上也與民事合同無效理論暗合。例如指導案例的判決書中”涉案爭議條款關于給徐某某兩套回遷安置房的約定不符合協議目的，損害社會公共利益，亦應無效“、“補償協議的內容未并損害展鵬鑄造廠的合法補償權益”。在具體案例中要具體分析，衡量雙方利益的實質就是在衡量合同的私利益與行政的公共利益之間的關系。

四、結語

總的來看，實務中對行政合同效力的判斷模式并未超越民事協議效力判斷的框架，只是在細部體現出行政法效力判斷的特色，如考慮公共利益、信賴利益等。未來應發展出更精細化的效力判斷理論以應對實務需求，從而真正使得公法與私法可以融合解決實際問題。

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作者簡介：

賴佩琳（1998.8-），女，四川自貢人，本科，中國地質大學（北京）經濟管理學院法學專業。