政府購買公共圖書館服務的調查與分析
——以福建省公共圖書館為例

黨蕾，巴錦博，傅文奇

（福建師范大學社會歷史學院，福建 福州 350117）

1 引言

傳統觀念下，政府在公共文化服務中占據著最核心的管理地位。為了節省政府開支和提升圖書館服務效能，1990 年美國管理學家Gary Hamel和C.K.Praharad 在《哈佛商業評論》中提出服務外包的概念。此后政府進行了實踐與探索，將原本用在社會福利費用的預算通過直接購買或公開招標的形式向社會力量購買公共服務，政府購買公共服務逐漸形成。服務外包和政府購買公共服務的概念因所指內容相似而常被交叉使用，但二者在概念上還是有不同。劉波［1］認為二者在行為方式上存在不同，政府購買以政府招標的形式進行；公共服務外包則根據政府招標，與服務提供者簽訂外包合同的形式進行政府服務權的轉移。

學界對政府購買公共圖書館服務已有很多有價值的研究，如，王真真［2］按照政府和社會力量的合作模式將政府購買圖書館服務劃分為政社服務模式、PPP(Public-Private-Partnership/公私合作)模式、志愿者服務模式；王曉光［3］提出社會力量是圖書館發展的原動力；E.S.Savas［4］認為承接政府購買公共圖書館服務的社會力量應該是以非營利為目的的私營部門；陸和建［5］提出能夠參與、作用于社會發展的基本單元是需歸屬于社會力量，包括社會組織、文化企業、志愿者團體等；李楊［6］則認為自負盈虧的企業是屬于社會力量的一部分。翟建雄［7］以英國與美國為研究對象，詳細介紹了其服務業務的內容和方式，探討值得借鑒的方面，提出了政府購買服務在圖書館領域的新思考。對相關案例，多位學者通過實地考察總結當地的現狀，分析成功和失敗的經驗，為后面的研究提供了參考。易斌、郭華［8］從北京市朝外地區和無錫市無錫新區公共圖書館兩個較成功案例入手，分析了其取得成功的關鍵在于監督測評機制；云春雷［9］和張義茹［10］分別對文昌市圖書館和合肥市圖書館進行了調研，分析所存在的弊端并提出建議，均有利于政府職能轉變。對于社會力量的定義，筆者比較認同彭秋平［11］的觀點，即社會力量是指除政府機關及其下屬文化事業單位外的組織和個人，包括企事業單位、非營利組織和公民個人等。

已有的成果對政府購買圖書館服務缺少較為全面的調查，本文擬以福建省公共圖書館為例，調查政府購買公共圖書館服務的現狀，發現問題并提出對策，為其他館完善政府購買圖書館服務提供參鑒。

2 福建省政府購買公共圖書館服務的現狀

本研究于2019年2—3月通過電話、郵件或微信方式聯系福建省90 所縣區級以上的公共圖書館，并向各館發放問卷，收到43 個公共圖書館的回復，有效回收率達到47.8%，而這43個公共圖書館中共有25所公共館有政府購買服務項目，占比為58%。本次調研結果主要包括對購買服務的具體內容、采購方式、承接機構、對已購買服務的滿意度和存在的問題進行歸納介紹。

2.1 購買服務的內容

所調查的政府購買服務包括購買項目和購買崗位。福建省的政府購買公共圖書館服務項目較為集中地分布于幾個區域。見圖1，購買排名前三位的服務分別是安全保衛、衛生保潔、文獻編目與文獻加工，后三位分別是文化展覽、參考咨詢和一些管理類項目。可以看出，福建省內主要是集中于技術操作難度較低的非核心業務，特別是安全保衛與衛生保潔這類最基礎的服務。而對于崗位的外包除了分館流通服務，還有典藏管理人員服務項目。典藏管理人員服務項目不僅有服務崗，還有業務管理崗，目的是管理服務人員，服務內容包括與圖書館進行業務協調管理，對新進服務人員進行崗前培訓等。

圖1 被調查館的政府購買服務項目的比例

2.2 采購方式

政府通過確定承接組織并與之簽訂合同，社會組織向圖書館提供相應服務，因此采購方式的選擇在政府購買圖書館服務中占較重環節。地區和服務供給內容的差異化導致需要選擇信息公開性、公平性等特質較強的采購方式。

福建省內的采購方式主要有公開招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、競爭性磋商、邀請招標這六類。見圖2 所示，公開招標是福建省政府購買公共圖書館服務的主要采購方式，占72%；其次是詢價，占32%。無論是在國內還是國外，公開招標都是政府購買公共服務的主要方式。公開招標可以使招標信息公開透明化，營造一個公平競爭的市場環境，鼓勵更多的社會力量參與競標，方便政府在多個社會組織中進行選擇。

圖2 被調查館的政府購買服務的采購方式

2.3 承接機構

政府在選擇承接主體時的首要條件是看其是否具有提供公共服務的能力，服務能力強、性價比高的承接機構往往會脫穎而出。據調查，福建省公共圖書館政府購買服務選擇的承接機構主要是企業和社會組織。其中選擇企業作為承接主體的有17 個（73.9%）；選擇社會組織作為承接主體的有14 個（60.9%）。可看出，福建省內對于社會力量的引入低于企業。企業以營利為目的，具有服務效率高的特點；社會組織服務成本較低，是社會群體為了達到某種目標進行合作的形式。

2.4 政府購買圖書館服務的滿意度

對購買服務滿意度的調查，間接反映政府購買服務是否成功。如表1 所示，擁有購買服務項目的公共圖書館對社會力量提供的服務基本上是滿意的，有些項目甚至達到了非常滿意的程度，如：安全保衛，文獻編目，文獻加工，書刊清點、上架與排列，網站管理與維護，數據庫的建設等。這些項目的有益嘗試都將為以后的政府購買項目提供借鑒，同時也讓政府更放心大膽地去選擇政府購買服務這種形式，對承接機構提供的服務更加信賴，消除疑慮。當然，從表中的數據來看，仍有一部分圖書館對社會力量提供的服務持一般、不滿意甚至非常不滿意的態度。承接機構的服務水平關系到圖書館在未來一段時期內的服務水平及服務質量，選擇一個優質的承包機構能夠提升圖書館的整體服務水平，促進圖書館事業的發展。反之，不良的服務商會對圖書館造成嚴重的負面形象，不光影響圖書館自身發展，還會拉低圖書館的服務水平。所以在面對不滿意甚至非常不滿意時圖書館在日后選擇政府購買服務這種方式的時候會更加謹慎。

2.5 受調查館在政府購買服務中遇到的問題

福建省雖然一直在積極嘗試政府購買公共圖書館服務，但由于省內整體發展水平存在較大差異，省市級城市與縣區級、沿海經濟發達地區與內地欠發達地區發展差別較大，所以依然存在一些不可避免的問題。如圖3 所示，樣本圖書館在購買服務的過程中最主要的問題是經費不足，占所有參與調查圖書館樣本的68%，這一結果表明經費不足問題幾乎是各個圖書館都面臨的問題；占比60%和52%的分別是服務人員離職率高與缺乏科學的監督測評機制。

表1 圖書館對政府購買圖書館服務的滿意程度

圖3 受調查館在政府購買服務中遇到的問題

2.6 政府購買圖書館服務的重點

對政府購買服務崗人員的總體滿意度調查，間接反映政府購買服務項目是否成功。據調查，圖書館內部人員認為安全保衛與衛生清潔是第一位，占據調查樣本29%；其次是文獻加工，文獻采訪，硬件設備的管理與維護，書刊清點、上架與排架，書刊編目與書刊裝訂；而針對閱覽管理、參考咨詢和公益講座等涉及專業性質的服務崗位，滿意度均不高。目前福建省公共圖書館政府購買公共服務的選擇集中于非核心業務，這些業務的普遍特征是專業性不強、風險較低。從滿意度調查結果也可得知，因目前所外包出去的涉及專業性質的崗位反饋滿意度不高，可以推測，未來購買圖書館服務的重點依然不會偏向核心業務。

3 政府購買公共圖書館存在的問題及原因

3.1 三方職能角色的定位不清晰

清晰的定位職能權責范圍，有利于各個部門各司其職，更有條理地發展政府采購公共圖書館的事業。

3.1.1 政府角度

從政府角度出發，法律法規和資金支持不到位。2013年9月，國務院辦公廳發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見的通知》，其規定了購買服務的各項具體內容；2015年發布《關于做好政府向社會力量購買公共服務工作意見》，為我國早期政府購買提供了法律支持。福建省針對政府購買社會力量的服務也出臺了相關政策。2014年7月，福建省政府為進一步轉變政府職能，對多元化公共服務的供給模式予以探索，發布了《關于推進福建省政府購買服務的實施意見》。但這些法律法規只是針對政府購買的大方向，并沒有詳細的有針對性地出臺相關政策。由于各地市之間的經濟文化差異較大，因此一個針對性的法規的出臺是比較困難的。此外，政策中并沒有完善的監督管理體系，考核、管理機制以及評估方式。另一個大問題是資金不足，如圖4所示，圖書館所認為的缺點占比最大的即為資金不足。政府購買公共圖書館服務，是政府引入市場機制。根據規定，以公開招標等形式，承包給符合要求的承接組織，與承接方簽訂合同，政府依據合同明細支付費用并由其代替政府提供服務。沒有充足的資金將直接影響政府的角色轉換，進而影響圖書館服務水平，將直接導致后續的一系列服務無法及時跟進。

3.1.2 圖書館角度

從圖書館角度出發，筆者對樣本圖書館在政府購買公共圖書館服務中所遇到的問題進行調查，結果顯示缺乏科學的監督測評機制占比高達52%。如果沒有完善的監督測評機制，圖書館在遇到一些服務人員素質低，服務質量得不到保障等問題時則無從考核，最大的風險就是影響圖書館的聲譽。圖書館是直接接觸讀者和承包方的主體，應由圖書館制定監督測評機制的內容，向政府提供政策意見，并實施監督考核。此外，圖書館的建設不能僅僅依靠服務型企業，要放開市場準入，挖掘其他專業能力較強的社會組織。晉江市圖書館在政府購買服務前進行了一系列的評估，如：對同行政府購買服務的情況進行調研；對承接機構市場的情況進行調研。晉江市采取公開招標的方式向社會組織購買服務，針對運營服務人員實行定期考核制，確保服務質量與服務效果。

3.1.3 社會力量角度

從社會力量出發，在訪談期間了解到館領導對政府購買服務的推進是大力支持的，圖書館也樂于將一些核心業務外包出去。但是有意向參與公共文化服務建設的社會組織與企業專業能力還不夠，圖書館不放心將核心業務交給他們，這反映出目前參與力量還不夠。社會力量不僅要積極參與公共圖書館服務，還要提升自身的能力，培養專業化人才。此外，監督考核機制雖是由政府與圖書館制定，但需要社會力量的積極配合，共同完成監督測評。

3.2 政府購買服務類型單一，參與力量不夠

分析購買服務類型側重方向，可以向其他想要發展政府購買服務的圖書館提供借鑒。根據上述調查結果可以發現，福建省政府購買比較集中于非核心業務，主要在安全保衛與衛生清潔、硬件設備的管理與維護、書刊裝訂等業務，深入程度不夠。比如晉江市圖書館將城市書房的運營服務交由廈門信升達公司管理，具體服務內容有上架排架、物流交通等，圖書的選購及編目仍由晉江市圖書館采編部進行。這反映出政府購買服務整體水平不高，集中于技術操作難度較低的非核心業務。

對于購買業務類型單一的原因，筆者分析如下：一是不信任承接機構的服務水平。由于信息不對稱，承接機構的信息得不到完全有效的掌握，即使掌握到一些信息，也不能保障是完全無誤的。公共圖書館作為一個非營利性機構，需要讀者的信任，所以面對承接機構，不敢將一些核心業務例如讀者咨詢的工作外包出去。二是承接機構的發展水平較低。對接公共圖書館的機構一般為企業，社會組織還低于企業。目前我國服務類企業較多，其綜合水平也要高于社會組織，而社會組織的數量較少。三是圖書館內部人員的不適應。圖書館內部基層人員并沒有考慮到圖書館面臨轉型，核心業務若是轉移到外包人員手中將面臨很大的風險，一旦有大量基礎性質的業務外包出去，勢必要丟失掉一部分的崗位，而圖書館內部人員還沒有掌握更專業的技能。

3.3 人員離職率高

離職率高會直接導致服務項目的失敗，分析離職率高的原因才能更好地提出建設性意見。

離職率高的原因，筆者認為一是經費不足。在對福建省公共圖書館進行調研的過程中發現最大的問題依然是經費不足。因為資金不到位，圖書館內部的人員還只是處于溫飽水平，外包人員屬于非在編人員，收入不高，更容易離職。而當圖書館有了充足的資金后，會擴大購買服務力度，會有越來越多的圖書館參與到政府購買服務的浪潮中來。筆者在對廣州市圖書館政府購買進行調研發現，社會力量因為利潤不高要求提高經費。二是人才激勵措施缺失。由于外包人員一般都為非在編人員，并無對圖書館的職業自豪感，沒有經過系統的圖書館學教育，沒有一定的人才激勵措施，很難將人才留在圖書館。同樣在對廣州市進行調研時發現，當三年一次招標到期時，原外包公司在撤離時會帶走一批管理人員，這就出現一個新問題：既留不住原來的人才，還增加了培養新管理人才的成本。

4 促進政府購買公共圖書館服務的發展建議

4.1 嚴格規范政府購買服務的工作流程

嚴格的政府購買服務工作流程是政府購買項目成功的關鍵因素之一。工作流程主要包括：政府購買服務計劃、具體實踐、科學的監督測評機制。無錫市圖書館在權責分配上屬于比較明確的成功案例。資金投入和對承接方的監督管理機制由政府負責，書刊借閱、活動組織、數字資源瀏覽由承包商負責，只是在其中少了圖書館這一環，因為他們將新建成的圖書館的運營管理全權托管，沒有人、財、物的歷史包袱。所以對其他沒有將圖書館整體全權交付出去的城市，在政府購買公共圖書館服務進行改革的過程中，筆者建議：首先，各地區公共圖書館在確定選擇政府購買服務后，應該對圖書館自身的實際情況以及當地政策、經濟、民眾等實際情況進行一個全面的分析。以圖書館服務目標的實現為目的，綜合圖書館運營成本、服務能力和人員配置等因素，分析圖書館購買項目會為圖書館帶來什么樣的效果、購買服務過程中如何有效地控制購買項目的質量以及如何與服務商進行溝通，做一個詳盡的計劃。其次，選擇合適的承接組織。服務商的服務水平關系到圖書館在未來一定階段之內的服務水平及服務質量，選擇一個優質的承包機構能夠提升圖書館的整體服務水平。依照圖書館所處的地理位置，結合當地經濟文化的發展狀況，綜合分析投標服務機構的綜合水平，企業信譽較好、價格低廉、服務能力高和專業水平高且滿足需求的承接機構應是首選。最后，需要一套完善的監督測評機制。政府應該出臺相應的監督評價制度指導各地區的發展，在與承接組織簽訂合同時明確要求服務質量，并且對承接機構進行定期和不定期的檢查，及時溝通交流查缺補漏，詳細記錄檢查結果，保證服務質量。

4.2 培育規范社會力量，提高專業化水平

社會力量在資金和參與度方面都優于營利性企業，重點培育社會力量，提高其專業化水平，有利于讓政府購買服務提升到一個新高度。

首先從政府方面來看，制定實施專業人才引進計劃是必要的。圖書館轉型的關鍵時期，更需要大量的復合型人才參與進來，特別是一些核心業務，因為人才的缺失導致圖書館不敢向社會力量拋出橄欖枝。在提高承接組織工作人員專業化水平方面，可通過增加圖書館專業領域的崗前培訓，邀請專業學者對工作人員進行指導，提升館內和外包服務人員的服務質量。其次對于圖書館方，要積極向一些發展良好的社會組織拋出橄欖枝，加強與社會組織的交流溝通，做好監督管理，為承接機構提供服務提供保障。最后，社會組織方要加強公共文化服務的學習，提高隊伍的專業能力。對于社會組織來說，參與公共文化服務建設，能夠提高知名度，營造一個良好的社會形象。提高專業化水平需要政府、圖書館、社會組織三方多加溝通討論，共同營造一個互利共贏的社會氛圍。圖書館提供相關服務崗位的要求，向政府提供方案；政府積極培育承接組織，制定相關政策，加強監督機制；社會組織加強自身的文化建設。除了讀者可以向咨詢臺提意見，書面意見之外，還可以利用好互聯網平臺，即時接受讀者對服務的反饋意見。

4.3 信息公開化透明化，制定完善的人才激勵政策

不僅政府和圖書館要參與管理和運營，還要讓社會力量也參與進來。財政預算、績效評價體系、招標流程等一系列信息要盡量做到公開化和透明化。例如通過官網、公眾號等互聯網平臺進行即時公開宣告。

建立健全人才激勵政策留住高精尖人才也是一個主要發展方向。首先，根據人才的不同需求劃分不同的激勵制度。馬斯洛的需求層次理論指出，人的需求隨著所處階段的不同而在不斷地改變。政府采購服務的業務內容不同，對個人的層次要求也不同。針對安保、保潔人員和技術層次的人才，激勵措施必然是不同的。監督部門制定考核制度，圖書館就要緊跟制定獎勵措施，落實當地圖書館引入社會力量服務的內容，科學合理設置人員編制數。其次，對專業化人才進行后續培養和資金支持。圖書館面臨重要的轉型期，必然不會將業務重心過多地放在繁雜瑣碎的工作上。圖書館內部人員需要提高專業素養，加強技術能力。可以通過授課講座來提升人員的素質。對館外精英人才，要爭取國家支持，依托新型研發機構和高新技術企業，側重于技術能力強的人才評價體系，吸引人才，留住人才。

廣州市圖書館不僅每年為圖書館從業人員提供專業繼續教育課程超過42個學時，還和中山大學資訊管理學院聯合培養圖書情報專業碩士的做法值得借鑒。

4.4 豐富社會力量的參與內容

本次調查顯示，一些核心管理崗位圖書館依然沒有放手交由社會組織，但出于對資金的節約和高效利用人才的角度來看，豐富社會力量參與建設圖書館的內容是一個比較好的方式方法。圖書館要加強與承接機構的交流溝通，做好監督管理，為承接機構提供服務提供保障。積極和正在進行或者已經進行的社會組織商談，擴大業務范圍，使購買服務由非核心業務逐漸向核心業務轉變。

整體購買圖書館服務不乏成功案例，如合肥市的購買方式分為整體購買和選擇性購買，將圖書館的管理、運營和服務整體外包給專業的文化服務公司。在2016年剛開始對外招標時，因為宣傳力度不夠，導致借閱量比較低。但隨著時間的推移和宣傳工作的加強，圖書的借閱量整體呈持續上升趨勢，福建省公共圖書館可以從中調研借鑒。

5 結語

福建省正積極引導社會力量參與到圖書館服務中，應緊密結合法規政策，以保障公眾文化權益為核心，出臺激勵機制留住專業人才，制定完善的監督考核機制。需要注意的是社會力量參與圖書館服務內容可以逐漸由非核心業務轉向核心業務，從而實現社會力量與圖書館的長期合作，提升社會力量的服務能力，實現公共文化服務的多元化發展。