市場資本參與城市軌道交通PPP項目的可持續發展研究

劉成瀚/文

隨著城市化進程的日益推進，國內大城市面臨的交通壓力不斷增加。在此背景下，城市軌道交通項目得到了優先發展的機遇。改革開放以來，我國的城市化率由1978年的17.9%增加至2017年的58.5%。在我國快速城市化進程中，隨著人口不斷向大城市聚集，公共交通需求急劇增加，并由此引發了交通擁擠、環境污染以及更多的交通事故等一系列問題。相較于公共汽車等傳統公共交通方式，城市軌道交通在運量、能耗、環保和速度等方面都具有顯著的優勢。因此，將PPP模式引入城市軌道交通行業能有效緩解政府財政壓力、提高公共交通供給效率，由此如何保障城市軌道交通PPP項目的可持續發展是我們面臨的重要課題。

一、城市軌道交通PPP項目可持續三維結構

我國PPP項目融資模式興起于20世紀中后期，到目前已經經歷了5個主要發展階段。國內城市軌道交通PPP項目經過多年實踐，較好地解決了地方政府的資金壓力，提高了公共項目的管理效率和水平，促進了公共項目服務質量的提升。以蘭州地鐵為例，一個可持續發展的軌道交通系統，離不開經濟、社會、環境和安全這幾個要素的結合。通過香港地鐵運營的良好效果探索出軌道交通可持續發展在經濟貢獻、環境保護和社會責任三方面的要求，建立了城市軌道交通的經濟—社會—環境三維結構來考量其可持續發展能力。本文結合相關文獻，以中國國情為依托，主張經濟、社會和環境協同發展的軌道交通系統，從以上三方面考量城市軌道交通從而維持其可持續發展，以此研究中國城市軌道交通發展的可持續性和穩定性。

1.經濟支撐城市軌道交通可持續發展

城市軌道交通是對資源的綜合開發利用，這種開發利用并不是無償的，必須通過相應的形式獲得一定的經濟效益，這樣才會實現線網系統不斷擴展以及成本回收。但城市軌道交通是投入巨大、投資風險和運營成本都非常高的項目。例如，沈陽地鐵所需車輛達200—400輛，購車所需費用在10—20億元之間，維修費用達5—10億元，因此，建設資金的來源和資源的有效利用是軌道交通持續發展的重要條件。同時，堅持“經濟、實用、安全、可靠”的建設標準，努力降低工程造價和運營成本，提高項目財務可持續發展能力，縮短投資回收期，也是城市軌道交通可持續發展的重要基礎。

經濟因素中的成本控制、資源有效利用、建設資金來源和投資回收期是考量城市軌道交通可持續發展的重要標準。經濟可持續就是能準確定位軌道交通行業的性質，在保證其社會服務功能的同時，注重資源的有效利用以及體現軌道交通在經濟發展中所能發揮的作用。

2.環境考驗城市軌道交通可持續發展

綠色建設主要在于檢驗工程建設中降低環境破壞程度的大小以及生產運營中減少環境污染取得的效果。一個可持續的城市軌道交通系統必須一方面是環境友好的，另一方面是低能耗的。“環境友好”旨在降低軌道交通從建設到運營中對外部環境造成的不利影響。“低能耗”則是對軌道交通從裝備到運營管理等一系列環節中的節能減排提出要求。同時，在建設和運營過程中所產生的噪聲污染和空氣污染嚴重影響人們的正常生活和身心健康，也阻礙城市軌道交通的可持續發展。

因此，社會因素中的項目規劃科學合理、保護群眾利益、合理票價和旅客滿意度，以及環境因素中的自然環境保護、低噪聲、低空氣污染和低能耗，是評價城市軌道交通項目能否持續發展的重要標準。

3.社會考量城市軌道交通可持續發展

城市軌道交通的規劃建設體現公益性和公平性，應當基本滿足社會各階層的交通需求，也不影響后代人享有同等的發展權利，當代人不能提前將資源消耗完而把矛盾轉嫁給后代人。世界發達國家的主要城市如紐約、倫敦、巴黎、東京等已基本完成了地鐵網絡的建設。縱觀這些城市軌道交通系統的發展，可以發現一些共性：在規劃層面都考慮了網絡的層次性，針對不同的服務范圍，采用不同的裝備、不同的運營組織模式等，充分發揮軌道交通系統為公眾出行帶來的便利和品質的提升；在系統改造、新線擴充時會充分利用原有的線路，在已有基礎上改善系統設施設備，盡可能減少對環境的破壞及資源的浪費。因此，在規劃設計時應當分析項目與當地社會環境、人文條件相互適應的程度，從而推動城市軌道交通的可持續發展。

二、城市軌道交通PPP項目可持續性分析

中國城市軌道交通PPP行業可持續發展是“經濟—社會—環境可持續協同發展”，一個可持續發展的軌道交通系統，離不開經濟、社會和環境這幾個要素的結合，因此本文依次從這三個維度構建城市軌道交通PPP項目可持續評價框架，并對其可持續性路徑進行具體分析，詳見附圖。

附圖 城市軌道交通PPP項目可持續評價框架

1.經濟維度的可持續性路徑

從經濟維度看，政府和社會資本存在經濟互補性會促進城市軌道交通PPP行業的發展；相反，由于外部市場經濟的變動和項目內部融資困難等因素，公私雙方的經濟互補性還有待進一步提高，這將會阻礙PPP行業的可持續發展。

城市軌道交通是投入巨大、投資風險和運營成本都非常高的項目，PPP模式可以極大緩解其資金壓力及風險。例如，濟青（濟南—青島）高鐵的濰坊段項目采用PPP模式，引入實力雄厚、投融資和運營管理經驗豐富的社會投資人，由社會資本承擔資金籌集并參與濟青高鐵的運營管理，有效緩解了政府資金投入壓力，激發了社會資本的投資潛力。該項目中社會資本承擔籌資、運營風險，政府承擔項目推進風險；社會資本享受高鐵運營分紅和財政可行性缺口補貼，政府享受未來股權優先運作權。因此，公私雙方的經濟互補性將促進PPP項目的可持續發展。然而當政府和社會資本間缺乏經濟互補時，將會阻礙PPP行業的可持續發展。

2.環境維度的可持續性路徑

從環境維度看，項目符合環境容納能力得以促進軌道交通PPP行業的發展，項目超出環境容納能力，致使空氣污染、噪聲污染、能源消耗，則會阻礙其可持續發展。

城市軌道交通作為全球范圍內存在已久的公共交通方式，具有運量大、安全快捷以及減少大氣污染排放等優勢，同時能夠增加其他公共設施用地，有效維系城市自然景觀和人文景觀，這對保障城市軌道交通的可持續發展具有積極影響。如果項目超出城市環境承載力，則會阻礙其持續發展。城市軌道交通對環境的影響是雙向的，從環境角度分析評價軌道交通使其符合環境承載力，從而促進其可持續發展。

3.社會維度的可持續性路徑

從社會維度看，社會公眾具有長期的需求能力能夠促進軌道交通PPP行業的可持續發展；若社會公眾不存在公共服務的長期需求或需求程度較低，就會使PPP項目建設失去意義，從而阻礙城市軌道交通PPP行業的發展。

城市軌道交通的建設符合社會公眾的需求，如為市民帶來福祉、拉動地方經濟增長、增加稅收等。如果社會公眾對項目建設存在不滿，只能調整或終止PPP項目。例如，北京國際機場高速公路PPP項目，由于其過高的費用和高額的利潤被新聞界披露，不斷有群眾要求停止收取過路費，在強大的輿情壓力下，政府和項目投資方不得不重新談判，原收費標準自2011年7月1日起減半。再比如北京地鐵4號線大興線高米店北站附近產生的噪音嚴重擾民，致使社會公眾因無法忍受其噪聲和振動而投訴，從而阻礙了PPP項目的可持續發展。因此，當社會公眾對城市軌道交通具有長期需求時，項目的可持續發展得以促進；當軌道交通危及公眾利益致使社會公眾存在不滿，則會阻礙其可持續發展。

三、結語

通過對相關文獻進行總結、對比發現，城市軌道交通的可持續發展主要應從經濟、社會和環境三個方面進行評價考核。本文將PPP模式引入城市軌道交通行業，建立經濟、社會和環境并行的城市軌道交通可持續三維結構，并從以上三個維度來分析評價城市軌道交通的可持續性。其推動作用和阻礙作用相輔相成，從而促進城市軌道交通PPP項目良序發展。