國(guó)家公園今年將揭開(kāi)神秘面紗

文/艾 琳

2020 年將開(kāi)展國(guó)家公園試點(diǎn)驗(yàn)收工作正式設(shè)立國(guó)家公園

建立國(guó)家公園體制是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是一項(xiàng)意義重大、充滿創(chuàng)新、志在必成的重大改革。

記者從2019 年12 月5 日召開(kāi)的全國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作會(huì)議上了解到，2015 年以來(lái)，國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作穩(wěn)妥有序推進(jìn)，在理順管理體制、創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)機(jī)制、健全法治保障、強(qiáng)化監(jiān)督管理、加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，基本完成頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園和自然保護(hù)地統(tǒng)一管理，為2020 年基本完成國(guó)家公園體制試點(diǎn)任務(wù)、正式設(shè)立一批國(guó)家公園、初步建立國(guó)家公園體制打下良好基礎(chǔ)。

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建立國(guó)家公園體制高度重視，習(xí)近平總書(shū)記親自部署推動(dòng)建立國(guó)家公園體制工作，并作出了一系列重要指示批示和重要論述，為推進(jìn)建立國(guó)家公園體制提供了根本遵循。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立國(guó)家公園體制”以來(lái)，我國(guó)啟動(dòng)了國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作。2018 年機(jī)構(gòu)改革后，明確組建國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，統(tǒng)一管理國(guó)家公園等各類(lèi)自然保護(hù)地。

黨的十九大提出構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)健全國(guó)家公園保護(hù)制度作出安排，明確要求“構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，健全國(guó)家公園保護(hù)制度”。

專(zhuān)家談國(guó)家公園試點(diǎn)情況

國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)

2015 年以來(lái)，中央深改委7 次專(zhuān)題研究國(guó)家公園，相繼出臺(tái)8 份重要改革文件；中辦、中編辦、自然資源部等多次開(kāi)展調(diào)研和督察；全國(guó)人大環(huán)資委、法工委，司法部對(duì)國(guó)家公園立法給予了指導(dǎo)；國(guó)家發(fā)改委大力支持試點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目；財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)積極支持做好相關(guān)工作。

目前，全國(guó)已建立東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢(qián)江源和南山10 處國(guó)家公園體制試點(diǎn)，涉及青海、吉林、海南等12 個(gè)省份，總面積約22 萬(wàn)平方公里，占陸域國(guó)土面積的2.3%。

試點(diǎn)以來(lái)，國(guó)家公園管理體制不斷優(yōu)化，頂層設(shè)計(jì)不斷完善。各試點(diǎn)區(qū)組建了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，基本建立起分級(jí)管理架構(gòu)，并形成了以東北虎豹國(guó)家公園為代表的中央直管模式，以大熊貓和祁連山國(guó)家公園為代表的中央和省級(jí)政府共同管理模式，以三江源和海南熱帶雨林國(guó)家公園為代表的中央委托省級(jí)政府管理的模式，管理體制改革取得重大進(jìn)展，國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)了中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使。

張建龍等領(lǐng)導(dǎo)觀看國(guó)家公園試點(diǎn)展覽

各試點(diǎn)區(qū)堅(jiān)持把生態(tài)保護(hù)擺在第一位，園區(qū)林草植被覆蓋度明顯提高，生物多樣性明顯增加，生態(tài)服務(wù)功能明顯增強(qiáng)。大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)整合了3個(gè)省的81 個(gè)自然保護(hù)地，試點(diǎn)區(qū)野生大熊貓的種群數(shù)量占全國(guó)總量的87%，棲息地面積占全國(guó)的70%。東北虎豹試點(diǎn)區(qū)野生東北虎豹種群穩(wěn)定，活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大，新發(fā)現(xiàn)老虎幼崽10 只、幼豹6 只。三江源試點(diǎn)區(qū)草地整體退化的趨勢(shì)開(kāi)始得到遏制，黑土灘治理區(qū)植被覆蓋度由治理前不到20%增加到治理后的80%以上，水源涵養(yǎng)量年均增幅達(dá)6%以上，藏羚羊的數(shù)量恢復(fù)到7 萬(wàn)多只。祁連山試點(diǎn)區(qū)已退礦權(quán)144宗，張掖和武威市實(shí)現(xiàn)了國(guó)家公園核心區(qū)牧民全部搬遷。神農(nóng)架試點(diǎn)區(qū)新建25 處野生動(dòng)物通道。武夷山試點(diǎn)區(qū)整治違法違規(guī)茶山7300 畝，完成生態(tài)修復(fù)6500 畝，拆除違規(guī)建設(shè)39 處，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好。

2019 年12 月5 日，在國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作會(huì)議上，國(guó)家林業(yè)和草原局（國(guó)家公園管理局）局長(zhǎng)張建龍強(qiáng)調(diào)，要提高政治站位，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來(lái)，全力抓好國(guó)家公園體制試點(diǎn)，確保2020 年圓滿完成改革試點(diǎn)任務(wù)，加快建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

補(bǔ)短板 強(qiáng)弱項(xiàng)合理確定國(guó)家公園數(shù)量和規(guī)模

自然保護(hù)地是自然生態(tài)系統(tǒng)最精華、最珍貴的部分，國(guó)家公園又是其中最重要的類(lèi)型和主體，是精華中的精華。國(guó)家公園在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中居首要地位，在保護(hù)最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中居主導(dǎo)地位，國(guó)家公園保護(hù)價(jià)值和生態(tài)功能在自然保護(hù)地體系中占主體地位。通過(guò)長(zhǎng)期努力，我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)取得了歷史性成就，但保護(hù)地切割管理、碎片化等問(wèn)題突出，一些重要自然保護(hù)地沒(méi)有得到很好地保護(hù)。“建立國(guó)家公園體制，就是要對(duì)碎片化的自然保護(hù)地進(jìn)行整合調(diào)整，對(duì)自然價(jià)值較高的國(guó)土空間從源頭上建立保護(hù)體制機(jī)制。”張建龍認(rèn)為，國(guó)家公園是自然保護(hù)地體系的主體，國(guó)家公園體制能不能建立建好，直接影響我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的進(jìn)展，甚至是成敗。

大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)

2019 年5 月，國(guó)家林業(yè)和草原局全面啟動(dòng)了國(guó)家公園體制試點(diǎn)評(píng)估工作。評(píng)估結(jié)果顯示，試點(diǎn)工作還存在統(tǒng)一管理體制機(jī)制尚未完全到位，政府、社會(huì)多元化投入的資金保障機(jī)制尚未建立，保護(hù)與發(fā)展的矛盾突出，法律法規(guī)和政策制度、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等亟待建立和完善，規(guī)劃范圍和區(qū)劃落界需進(jìn)一步優(yōu)化，改革的協(xié)同性還需要加強(qiáng)等問(wèn)題。

據(jù)了解，國(guó)家公園體制試點(diǎn)涉及面廣、政策性強(qiáng)，現(xiàn)在距離2020 年完成試點(diǎn)任務(wù)只有一年的時(shí)間，但目前還有不少的“硬骨頭”要啃。一是加快構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的體制機(jī)制。集中統(tǒng)一管理是國(guó)家公園體制的核心內(nèi)容，試點(diǎn)工作的關(guān)鍵在于試體制。要推動(dòng)建立國(guó)家公園垂直管理體系，明晰由中央和省共同行使事權(quán)的國(guó)家公園管理體制，以及委托省政府行使事權(quán)的管理體制，解決省級(jí)管理主體缺失的問(wèn)題。二是突出抓好規(guī)劃編制實(shí)施。科學(xué)編制國(guó)家公園空間布局方案和總體發(fā)展規(guī)劃，合理確定國(guó)家公園建設(shè)數(shù)量和規(guī)模。加快國(guó)家公園總體規(guī)劃審批，精心組織實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目，推動(dòng)總體規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)落地。三是建立健全法律法規(guī)和制度體系。繼續(xù)推動(dòng)國(guó)家公園立法，抓緊研究制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)、自然資源資產(chǎn)管理等方面的制度辦法，盡快完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。各試點(diǎn)區(qū)要在統(tǒng)一的法律法規(guī)指導(dǎo)下，制定“一園一規(guī)”和具體實(shí)施辦法。四是切實(shí)做好保護(hù)管理工作。始終堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，將生態(tài)保護(hù)好壞作為檢驗(yàn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)成功與否的關(guān)鍵因素。科學(xué)規(guī)劃生態(tài)移民，引導(dǎo)社區(qū)居民自愿有序搬遷。五是探索完善社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。堅(jiān)持共建共治共享，統(tǒng)籌考慮國(guó)家公園建設(shè)與社區(qū)發(fā)展，讓國(guó)家公園建設(shè)給地方和群眾帶來(lái)更多實(shí)實(shí)在在的好處，引導(dǎo)社區(qū)及周邊群眾積極支持國(guó)家公園建設(shè)。六是著力提升科技支撐水平。構(gòu)建科學(xué)研究和技術(shù)支撐體系，全面掌握試點(diǎn)區(qū)范圍內(nèi)的重要自然資源資產(chǎn)本底和生態(tài)狀況。建立國(guó)家公園國(guó)家級(jí)監(jiān)測(cè)平臺(tái)、國(guó)家公園大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)。七是積極推動(dòng)建立資金保障長(zhǎng)效機(jī)制。建立以中央財(cái)政投入為主的資金保障機(jī)制。爭(zhēng)取設(shè)立國(guó)家公園中央預(yù)算內(nèi)投資專(zhuān)項(xiàng)和中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。探索多渠道、多元化的投融資模式，探討成立國(guó)家公園基金委員會(huì)。各國(guó)家公園要實(shí)行收支兩條線管理，加強(qiáng)資金項(xiàng)目監(jiān)管。八是進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)和國(guó)際交流合作。堅(jiān)持正面宣傳引導(dǎo)，積極培養(yǎng)國(guó)家公園文化，廣泛傳播國(guó)家公園理念，推動(dòng)各方面形成共識(shí)。努力建設(shè)一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍和科技人才團(tuán)隊(duì)，建立國(guó)際合作機(jī)制。九是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任落實(shí)。各試點(diǎn)區(qū)各級(jí)黨委和政府要嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，擔(dān)負(fù)起國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作的主體責(zé)任，將國(guó)家公園建設(shè)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。

據(jù)了解，2020 年下半年，國(guó)家林業(yè)和草原局將組織開(kāi)展試點(diǎn)驗(yàn)收工作，對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和要求的，正式設(shè)立國(guó)家公園。

特別將重點(diǎn)推動(dòng)以保護(hù)青藏高原“亞洲水塔”“中華水塔”生態(tài)服務(wù)功能為目的的“地球第三極”國(guó)家公園群建設(shè)，突出長(zhǎng)江、黃河等重要生態(tài)安全屏障保護(hù)，將名山大川、重要的湖泊海域等作為國(guó)家公園設(shè)立優(yōu)先區(qū)域，將具有國(guó)家代表性、生態(tài)重要性、管理可行性的最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)納入國(guó)家公園體系，實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)。

國(guó)家公園堅(jiān)持人與自然和諧共生，實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)，充分體現(xiàn)了“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的理念。建立國(guó)家公園體制是生態(tài)文明建設(shè)的偉大創(chuàng)舉，試點(diǎn)工作肩負(fù)著為建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系探路的重要任務(wù)。

為此，張建龍指出，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，補(bǔ)短板，強(qiáng)弱項(xiàng)。各試點(diǎn)區(qū)要從“三定方案”入手，切實(shí)解決和落實(shí)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別、人員編制和管理層級(jí)等機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，厘清公園管理局與地方政府的關(guān)系，明確管理分局、基層管理站等單位的性質(zhì)和職責(zé)。“2020 年下半年，我們將組織開(kāi)展試點(diǎn)驗(yàn)收工作，對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和要求的，將報(bào)請(qǐng)中央批準(zhǔn)正式設(shè)立國(guó)家公園。”張建龍說(shuō)。