COSO框架下高校財務預算業務內控的優化措施

齊天 李學偉

摘 要：高校財務預算控制是會計控制的核心，其控制質量和水平對高校的資金利用效率和戰略發展方向起著至關重要的作用。本文深入分析了高校財務在預算控制方面存在的不足，發現存在預算控制制度不健全、風險評估體系弱化、控制活動整體效應不佳、信息溝通效率低下以及監督體系缺乏動態監管等不足。故借鑒內控理論，以 COSO內控框架為依托，以風險管理為嵌入點，構建高校預算控制的普適性模型，得出健全內控環境和制度、完善財務預算編制與審批流程、強化預算控制的執行監督、打造高效率信息溝通渠道、提升預算會計人員綜合素質的優化措施，為高校財務預算控制提供一定的理論指導。

關鍵詞：高校財務 ?預算控制 ?風險管理

基金項目：北京市社會科學重大項目“大數據時代面向首都精細化管理的城市發展研究”，項目編號：19ZDA05。

一、研究背景及高校預算的涵義

（一）研究背景

2016年，根據我國多數高校內控制度的構建現狀，教育部出臺了與高校經濟活動內控相關的系列指導文件，為確保我國高校的內控建設完善順利進行詳細闡述了高校內控的標準細則。隨著國家財政撥款不斷增長，高校的資金收入也呈現多元化形式，這就在無形中增加了高校對資金投入的管理難度，而且高校在預算管理方面普遍存在著重視預算編制而輕視預算執行的情況，部分高校還存在著預算收支和實際收支差異大以及各部門的預算和校內預算“表里不一”的狀況。黨的十九大報告提出了“標準科學、約束有力”的預算制度目標，明確規定了建立全面規范、透明的預算控制制度。因此，高校加強預算控制、完善預算內控建設，已成為亟需解決的現實問題。

（二）高校預算的涵義

高校預算就是每個高校在參照年度發展方向和戰略規劃的前提下，對每年度的高校財務的收入支出計劃進行提前預算。在全新的預算法實施之后，首要原則就是要嚴格遵守“無預算不支出”的要求。當前高校的資源分配效率滿足不了自身發展需求，高校的財務預算控制就是要采取科學的方式在收入與支出間對資金合理分配。高校在預算編制時，一定要遵循“量入為出，收支均衡”的預算原則，其目的就是對每年度的高校資金收入和支出狀況做預測和規劃。當前我國高校的預算收入主要包括教育收入、財政撥款和個人捐款等，支出主要就是教職員工的工資、福利、公共經費和科研費用等。高校的財務預算管理工作能否做到科學細致合理將直接或間接地影響著高校整體工作的順利開展。

二、COSO內控風險框架的理論支撐

（一）COSO內控框架的構建

目前，被國際上普遍認可的是1992年C0S0理事會頒布的內控定義，認為它是一個管理過程，涵蓋了控制環境、控制活動、風險評估、信息與溝通、監督評價五大方面。2004年10月COSO理事會根據1992年內控框架又頒布了企業風險管理整合框架，在其基礎上將風險內容拓展，強調了風險管理的重要性。我國《行政事業單位內部控制規范（試行）》明確內控乃單位為貫徹其控制目標，通過制定制度、措施和執行程序，對其經濟活動的風險實行防范和管控。COSO理論準確地描述了內控是實現機構主體組織目標的一種控制方法，其控制目標就是輔助機構主體能夠更正確而有效的落實政策和執行決議，以減少和控制在運營中所存在的各種可能的風險，使組織既定的控制目標得以完成。近幾年國內學者對預算控制問題的研究逐漸增多，但從內控的視角構建高校預算控制體系的文獻不多，尤其是實證文獻較少，且研究的內容和方向側重點也有所不同。

據此，本研究通過總結自己10余年高校財務工作經驗，設計了一個基于COSO內控框架的高校預算控制的普適性的模型，見圖1。該模型的釋義：底座為外部監督，最外層實線橢圓是控制環境，是內控的前提和基石;其次是虛線橢圓為內部監督，它包涵了對每個控制要素在活動中每個環節的督查;再內層的虛線橢圓是信息與溝通，直接為預算控制的風險評估和控制活動服務;內圓外包實圓是風險評估，它圍繞控制活動的全程服務;中間圓心是預算控制，它是內控的根本和核心。其余四要素都是以它為中心，構建風險管理內控體系的目的就是要使高校財務預算控制合法合規。

（二）基于風險管理的高校預算控制

風險主要是指組織或者單位在日常運營活動過程中發生的，可能會對其經營現狀或之后的長期發展情況產生影響的不確定事項。風險控制可以理解為 “為確保風險控制在組織或單位能夠承受的風險范圍內，組織或單位通過風險管理活動來降低風險的發生概率” 。實際上風險管理對提升高校財務的預算控制水平和管理能力有很大推動，它可以滲透到預算控制流程活動中去識別可能存在的危險或者不穩定因素，并進行細致的觀察和甄別以判斷風險級別及其潛在的風險影響，評估并做出相應的對策，運用多種管理手段應對財務預算控制當中所面臨的風險突發情況。風險管理對提升高校財務預算控制水平和管理能力有很大助推作用。

三、高校預算控制中存在的不足及成因

（一）內控制度不夠健全

高校在2012年之前并沒有直接制定內控制度，同時校內各項經濟活動都分別有各自的標準，也沒有嚴格要求實施內控。目前各部委下達的制度多是指導高校綜合性內控建設，缺乏對預算管理具體細節的建議及參考。由于各省、市、地區的高校并沒有統一的內控架構和實際標桿，導致部分高校的領導層對內控的重視程度不一，雖然制定了內控制度，但不夠健全，也沒有將其真正應用于預算實際管理等核心工作。尤其是對財務預算管理的內控認識也不足，在組織結構上未將權責分配好，沒有帶頭形成一個良好的內控環境。高校針對各系處的財務預算實行垂直管控，但未建立財務預算控制集中管控體系，通常僅編寫高校《財務預算控制集中統一管理辦法》等相關的內控辦法。對于高校預算控制來說，加強內控制度和內控體系的建設是非常迫切的。

（二）風險評估體系弱化

高校從項目資金到整體規模的牽涉金額都在快速增長，但在經濟活動中缺乏應有的風險意識。同時，還沒有能夠搭建起完整科學的高校預算風險的評估體系，形成了雖然能夠滿足業務的正常運轉、但是并不符合內控有關組織機構的搭建和人員配備真正符合要求的真實現狀，存在一定的內控風險。在預算業務流程中出現很多風險點，如預算剛性太弱、無預算支出甚至超預算、預算執行進度滯后，預算調整程序不規范等顯性風險不識別，導致預算執行不規范，資金使用效率低下。風險評估和風險應對更是說在嘴邊，掛在墻上，呈現出“弱化”態勢，提高風險控制能力可能需要很長一段時間，才能逐步配齊、健全相應的風險管理組織結構，與高校實際的運營規模真正相匹配，將內控風險降到最低。

（三）控制活動缺乏整體效應

當下高校的預算內控活動主要存在于計財處，并未形成整體性的內控體系，可見高校并沒有結合COSO內控構架去建立完整的預算內控體系。而且從目前高校管理的整體方向看，也沒有明確的專業內控方向，不利于內控體系的發展和完善。高校在努力實現內控的途徑是采取與風險級別對應的手段。但管理層對風險控制意識更為淡漠，常以應付的心態對待高校預算內控建設，甚至將現有的預算制度與工作流程等進行簡單匯總后就作為預算經費內控體系。盡管現有很多高校按照國家層面的內控要求和規范文件設置了預算控制領導小組及評價與監督部門來確保其內控建設、實施與評價，但大多數高校都沒有獨立設置實施預算內控的管理主體機構，這與國家層面強調的預算內控的重要性是有一定距離的，導致預算內控實施不夠全面、制度執行不徹底、人為控制主觀化等問題。并且沒有持續有效的動態實施或者內控建設實施后缺少評價，部分高校領導層不重視預算調整，導致財務預算余額大于10%，財務預算執行率偏低的現象時有發生。

（四）信息溝通效率較低

高校內部各系處間缺乏有效的信息溝通平臺，也沒有協同配合與整體推進的共享溝通理念。而預算內控管理體系的有效實施需要完整全面的信息支撐，在研究中可以看出大多數高校還沒有創建一個完備的預算信息產生和交流的制度，高校針對財務不同的業務雖都有自己專門的軟件系統，實現了計算機化，但各個業務模塊之間缺乏有效的聯接，存在著“碎片化”現象。各個業務軟件系統由相關業務人員把握，相互獨立的工作內容無法在各崗位間傳遞，實現“信息化”，只能依靠外部介質進行傳遞，不能覆蓋業務全流程，信息化融合程度不夠，存在著信息“孤島現象”。這必然會出現預算經費使用低效，導致廉政風險時有發生。

（五）監督體系缺乏動態監管

高校的監督機制分為外部與內部兩種，其中外部監督的主要形式是教育部和財政部等上級部門，內部監督的主要形式是校內審計處、紀檢監察處等。有效運行和完善內控體系需要強有力的監督系統，如果內控執行部門不能動態監督高校內控實施情況以及風險管理有效性，這個內控就是“失靈”狀態。尤其是針對高校預算內控流程、制度與控制主體的建設及運營進行檢測、調整，伴隨著內外因素的不斷變化進行循環往復的持續監管，將評價建立在動態基礎保障機制下實現對內控效果的監督。雖然高校審計處負責對高校預決算進行審計監督，但預算控制的實施工作卻是計財處承擔，其專業能力顯然無法滿足內部監督的需要，高校應加強對內控執行效果和業務流程風險控制的定期監督和持續監督。

四、高校財務預算控制的優化措施

（一）構建完善的內控環境和制度

高校進行內控建設雖起步晚但執行速度快，對內控理論的朔源和內涵的把握足以彌補當前高校內控建設不足的缺陷。為了保證高校財務的預算控制安全和效率，有必要建立和健全財務預算控制管理制度。財務預算會計在授權的范圍內必須合理使用其職責和權利。高校領導層應該設立高校內控領導小組整合各管理部門的內控制度，及時更新內控手冊，利用內部網絡平臺培訓預算相關人員清醒地認識到預算控制工作的重要性、嚴肅性和紀律性，提高他們預算經費使用和管理的風險意識，真正樹立起全校一盤棋的預算控制責任主體意識。從校主管領導到預算相關工作人員都要高度重視高校預算內控制度建設，各司其責，分工明確地實現高校預算控制與戰略發展目標一致，保證高校財務的預算控制制度和內控制度互相制約又互相聯系。

（二）明晰預算編制與審批流程

高校計財處是預算編制的核心部門，在每年度制定預算草案時，應對高校各系處提出的預算建議數額、預算控制績效指標等內容詳細指導，圍繞高校戰略部署，結合預算年度收入、支出進行實質性審核、總體安排，再將編制好的收支相平衡的年度預算草案提交預算管理委員會;由審計處提出審計意見，由校代會審議后，經校黨政領導班子正式審批后才能形成正式預算，再上報上級領導機構審批，當審批完成后，進而分解下達到各系處實施預算執行。同時，對校內各系處預算申報也要規范審批，強化系處負責人的直接責任，建立全面預算控制的思想，通過預算來指引、規范所有教育經濟活動的收支。高校需組織有關專家對校內各重大項目的預算申報和執行進行嚴格審核，預算一經批復后，堅決不得擅自調整，必須嚴格執行。

（三）強化預算執行的監督

最核心的監督目標應該是財務預算控制的內控制度，高校應采取事前、事中、事后的有效監查和督促，保障財務預算控制內控制度的實施。而高校財務預算內控制度的建立和實施也有賴于審計處的有效的監督。因此，高校只有建立科學高效的財務預算控制內部審計的機構，專門負責高校預算內控建設的組織、實施、監督與評價，真正從行政組織機構上為高校預算內控提供強有力的保障措施。在對財務預算內部審計過程中，不僅要對所有賬目進行仔細核對，還要對財務預算控制做出審核，對預算控制的整體實施情況進行評估，以確保財務預算內控體系的全面和有效。在明確責任的基礎上全面梳理預算內控流程，明確內外部風險和管控重點，形成部門間彼此監督制約、協調促進、環環相扣的制度鏈條，采取多種控制手段與控制程序將預算內控常態化，及時發現制約因素。此外，檢查和評估預算內控的實現程度并獎勵和懲罰相關責任人，充分發揮全體員工參與監督的積極性，才能使財務預算控制的內控體系越發完善。

（四）打造高效率信息溝通渠道

高校各系處專業化的分工形成的工作目標差異是導致內部信息溝通不暢的最重要原因。這種個人溝通意識上的缺乏往往造成高校整體溝通氛圍的缺失，從而不利于跨學系的有效溝通的開展。高校應將各系處管理信息系統進行整合，通過信息平臺連接與財務相關的各部門的信息管理系統，確保各種經費信息能夠快速、高效的傳遞。通過預算經費使用的數據挖掘與分析，對預算經費管理的風險點進行實時統計、監控、預警，推動高校預算內控評價指標自動化完成以提高內控效率;同時還可開辟專門的信息傳遞渠道，利用校園網平臺對各類預算信息進行歸總，及時公開本高校預算經費管理制度、管理情況和管理結果，確保做到公開、透明。同時建議無法實現財務信息綜合平臺的高校，克服管理崗員工人手少的困難，盡量通過文件傳達避免口頭傳達，規避工作分歧，減少無效推諉，根據信息溝通內容確定適用的信息平臺和渠道進行傳遞。

（五）提升會計人員綜合素質

會計人員的管理質量和業務水平直接影響高校財務預算控制水平。高校應對 “高校戰略助動器” 計財處的專業會計人員給予更多的關愛，激發會計人員的工作熱情，鼓勵他們積極參加崗位繼續教育學習，使其專業技能不斷提升，及時更新相關的專業知識。更重要的是加強對計財處會計人員的職業道德、職業操守的教育，使他們具備有誠信、懂法律、守法規的高尚思想品德，只有具備以上條件者才可上崗從事預算崗位工作，也能不斷推進預算控制工作的實施。只有高素質的專業人員才能在高校管理層起到領導層“好幫手”的角色，更好地處理高校在每年度預算執行和調整、結算、績效評價等預算控制工作，做好來年的預算工作準備。

五、結束語

總之，高校的生存和發展與財務預算控制密不可分。財務資金是流動能力與風險程度最高的一種財務預算控制，也是高校經營和管理的“有效血容量”，它貫穿于高校整個經濟內部活動的大動脈里川流不息，只有讓預算控制這個高校整體活動的“心臟”持續優化、永不歇息的跳動，才能把這些“有效血容量”注入整個高校的各個重要部門，引導他們發揮最大的控制效應，為高校財務預算持續發展注入活力。

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