從法律職能到治理效能：檢察機關(guān)大有可為

張志強 王鳳壘

黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出重大戰(zhàn)略部署。

檢察機關(guān)作為我國憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中肩負(fù)著重要的政治職責(zé)和法律職責(zé)。切實把中國特色社會主義檢察制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，既是彰顯檢察制度顯著優(yōu)越性和強大生命力的內(nèi)在要求，也是體現(xiàn)制度價值功能的必然要求。

從發(fā)展演變到制度優(yōu)勢——一種歷史使命

檢察制度作為國家的一項重要的政治制度和法律制度，是指國家檢察機關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)、組織體系、組織和活動原則以及工作制度的總稱。它是在人類進入階級社會后，隨著國家機器的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。

新中國檢察制度的發(fā)展演變，既經(jīng)歷了百廢待興的初創(chuàng)時期，也度過了較為順利的發(fā)展時期，還遭遇了頗為尷尬的削弱時期，更蒙受了不堪回首的檢察機關(guān)被砸爛時期。最終慶幸的是，自黨的十一屆三中全會之后，我國檢察機關(guān)進入了恢復(fù)重建和穩(wěn)定發(fā)展時期。1978年，黨和國家深刻總結(jié)了檢察機關(guān)被砸爛、法制被破壞的慘痛教訓(xùn)，決定恢復(fù)重建檢察機關(guān)，并在1978年憲法修正案中對檢察機關(guān)的職權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系作了原則規(guī)定。

我國的檢察制度翻開了新的一頁，進入了穩(wěn)定發(fā)展的時期。特別是黨的十八大以后，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國人民檢察事業(yè)始終與改革開放同向，與我國各項事業(yè)發(fā)展同步，與法治中國建設(shè)同行，實現(xiàn)了歷史性飛躍。

中國特色社會主義檢察制度的特征主要體現(xiàn)在以下五個方面:一是我國憲法規(guī)定人民檢察院由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。檢察機關(guān)的獨立性和較高的憲法地位，表明我國檢察制度是我國法律制度十分重要的組成部分。二是法律監(jiān)督是我國檢察機關(guān)的法律屬性。人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護國家利益和社會公共利益，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)順利進行。三是檢察機關(guān)內(nèi)部實行檢察長負(fù)責(zé)和檢察委員會集體領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合、上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)體制。四是檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一。我國憲法明確規(guī)定人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán),不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。同時，作為國家政治制度的重要組成部分，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是檢察工作必須堅持的一項重要原則，也是檢察權(quán)獨立行使的重要保障。五是檢察機關(guān)與公安機關(guān)、審判機關(guān)辦理刑事案件分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，既有利于增強政法工作的系統(tǒng)性、協(xié)同性，又有利于防范執(zhí)法司法錯誤，確保法律正確適用，這不僅是我國法律體制的鮮明特色，也是一個重大優(yōu)勢。

從制度優(yōu)勢到職能定位——一種法定職責(zé)

新中國檢察制度的發(fā)展史，也是我國檢察制度不斷健全、優(yōu)勢逐步凸顯的發(fā)展史，更是我們黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民探索符合我國國情的社會主義民主政治和權(quán)力監(jiān)督制度的偉大創(chuàng)舉，凝結(jié)著我們黨在法治領(lǐng)域的不懈探索，同時也承載著數(shù)代檢察人的智慧與夢想。

特別是改革開放40年多來，全國檢察機關(guān)認(rèn)真貫徹黨的路線方針政策，緊緊圍繞中心服務(wù)大局，忠實履行憲法法律賦予的法律監(jiān)督職責(zé)，為改革開放和社會主義建設(shè)提供了有力法治保障，檢察工作質(zhì)效和公信力明顯提升，贏得了社會各界和人民群眾普遍好評。歷史證明，中國特色社會主義檢察制度符合我國國情，符合人民意愿，符合法治規(guī)律，具有顯著的制度優(yōu)越性。

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，肩負(fù)著保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威的法定職責(zé)。在中國特色社會主義法治體系中，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是憲法的原則要求，是法定的防錯糾錯機制，是司法監(jiān)督的重要內(nèi)容，是國家治理體系的骨干工程。因此，檢察機關(guān)在服務(wù)和保障國家治理效能方面肩負(fù)著重要的政治責(zé)任和法律責(zé)任。

首先要講政治。檢察機關(guān)作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的政法機關(guān)，既是法律性很強的業(yè)務(wù)機關(guān)，又是業(yè)務(wù)性很強的政治機關(guān)，必須堅定不移地把講政治擺在第一位。講政治既是歷代檢察人的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是檢察事業(yè)健康發(fā)展的根本保證。講政治就要堅定政治方向，堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，堅持不懈走中國特色社會主義檢察道路；就要把講政治要求融入到各項檢察業(yè)務(wù)工作中；就要明確檢察工作的終極目的是為人民服務(wù)，所有的工作都要貫穿以人民為中心的思想，贏得民心就是最大的政治；就要圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)這個目標(biāo)，落實、深化檢察體制改革，發(fā)展完善中國特色社會主義檢察制度。

同時，要擔(dān)負(fù)起維護司法公正、維護國家利益和公共利益的法律責(zé)任。切實加強對訴訟活動的法律監(jiān)督，依法監(jiān)督糾正錯誤裁判和訴訟中的違法行為，維護社會公平正義，維護當(dāng)事人合法權(quán)益。監(jiān)督不是零和博弈，執(zhí)法司法的一致目標(biāo)，就是要用情用心用力為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)法治產(chǎn)品，讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義。因此，檢察機關(guān)要把雙贏多贏共贏理念貫穿整個檢察工作中，堅持監(jiān)督與支持并重原則，最終把人民的根本利益維護好。

從職能定位到治理效能——一種時代擔(dān)當(dāng)

中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，人民群眾在民主、法治、安全、環(huán)境等方面提出了新的更高需求，也賦予了檢察機關(guān)許多新使命和新任務(wù)。當(dāng)前，我國正處于司法體制改革、訴訟制度改革疊加期，特別是刑訴法的修改,對檢察機關(guān)的執(zhí)法理念、執(zhí)法能力等方面都提出了新的挑戰(zhàn)。檢察機關(guān)只有準(zhǔn)確分析判斷形勢,增強工作的主動性、針對性和預(yù)見性,立足法律監(jiān)督的憲法定位，推動刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”全面充分協(xié)調(diào)發(fā)展，為人民群眾提供更多更加優(yōu)質(zhì)的檢察產(chǎn)品，才能更好地將我國檢察制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能。

一要始終堅持與時俱進發(fā)展和完善中國特色社會主義檢察制度。中國特色社會主義進入新時代，與之相適應(yīng)的國家治理體系和治理能力要實現(xiàn)現(xiàn)代化，要求檢察制度不斷發(fā)展和完善，同步邁向現(xiàn)代化。堅持和完善中國特色社會主義檢察制度，就要從推進檢察制度科學(xué)化、檢察組織規(guī)范化、檢察職權(quán)配置類型化等方面推進檢察制度發(fā)展完善，積極探索創(chuàng)新檢察理論、檢察制度和檢察文化，努力走出新時代中國特色社會主義檢察道路。

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黨的十八屆四中全會提出，完善檢察機關(guān)行使檢察權(quán)的法律制度。黨的十九大對深化司法體制配套改革提出了更高要求。檢察機關(guān)積極順應(yīng)改革發(fā)展需要，大刀闊斧地進行了內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，深化司法體制綜合配套改革，完善保障依法獨立公正行使檢察權(quán)的體制機制，建立符合檢察職業(yè)特點的檢察人員管理制度，健全檢察權(quán)運行和監(jiān)督機制，并有針對性地提出了一系列創(chuàng)新發(fā)展理念，如“在監(jiān)督中辦案、在辦案中監(jiān)督”“雙贏多贏共贏”“秉持客觀公正立場”“四大檢察全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展”等理念，有力地推動了檢察制度創(chuàng)新發(fā)展，使得中國特色社會主義檢察制度更具生命力，煥發(fā)出更強優(yōu)越性。

二要始終堅持把檢察工作置于黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)之下作為服務(wù)和保障國家治理效能的政治原則。堅定不移堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，是檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展的根本保證。檢察機關(guān)恢復(fù)重建40多年的實踐證明，取得的一切成就，都是黨中央正確領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果。2018年憲法修正案明確把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入總綱，以國家根本制度的形式進一步強化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。2019年《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》以黨的基本法規(guī)的形式，對黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作作出規(guī)定，把黨長期以來領(lǐng)導(dǎo)司法工作成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為制度成果。因此，檢察工作作為政法工作的重要組成部分，必須堅定不移堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹落實《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》,嚴(yán)格落實重要案件和重大事項向黨委請示報告制度,把執(zhí)行黨的政策與執(zhí)行國家法律統(tǒng)一起來，確保黨的基本理論、基本路線、基本方略在檢察工作中得到不折不扣落實。

三要始終堅持把增進人民福祉作為服務(wù)和保障國家治理效能的價值根基。把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，就要在中國特色社會主義檢察制度的宏觀框架下，充分利用現(xiàn)有的制度優(yōu)勢，把以人民為中心的發(fā)展思想貫徹到檢察實踐中，始終牢記司法為民宗旨，創(chuàng)造性地貫徹落實好黨的群眾路線，確保檢察工作反映民意、維護民利、凝聚民心。把滿足人民群眾美好生活需要作為檢察工作的基本導(dǎo)向，著力解決群眾最急最憂最盼事，完善便民利民機制，做到群眾來信件件有回復(fù)，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用心用情用力為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的檢察產(chǎn)品。如河南省濮陽市檢察院近年來始終牢記司法為民宗旨，主動適應(yīng)人民群眾更高司法需求，及時回應(yīng)社會關(guān)切，踐行民生檢察承諾，收到了積極效果。該院辦理的支持河南省環(huán)保聯(lián)合會起訴山東某公司環(huán)境污染一案，該公司先后將1000余噸工業(yè)廢酸傾倒濮陽市轄區(qū)南樂縣、清豐縣的多處河溝中，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，群眾反映強烈。案發(fā)后，濮陽市檢察院在依法追究涉案嫌疑人刑事責(zé)任的同時，堅持追償損失與生態(tài)修復(fù)治理并重，支持河南省環(huán)保聯(lián)合會提起民事公益訴訟。后經(jīng)法院調(diào)解，該公司賠償環(huán)境修復(fù)費600余萬元，并向社會公開污水治理知識產(chǎn)權(quán)，起到了較好的法律效果、政治效果和社會效果。

四要始終堅持把圍繞中心服務(wù)大局作為檢察機關(guān)服務(wù)和保障國家治理效能的重要職責(zé)。改革發(fā)展穩(wěn)定需要良好的社會環(huán)境、法治環(huán)境，檢察機關(guān)對此肩負(fù)重要職責(zé)。要自覺聚焦大局、服務(wù)大局、保障大局，找準(zhǔn)切入點、著力點，促進新時代經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。要堅持底線思維,著力防范化解各類重大風(fēng)險。深入推進掃黑除惡專項斗爭，建設(shè)更高水平的平安中國。要依法平等保護各類市場主體合法權(quán)益，努力營造法治化營商環(huán)境。堅持把打擊犯罪、維護穩(wěn)定與化解風(fēng)險、促進發(fā)展統(tǒng)籌起來，主動服務(wù)保障打好三大攻堅戰(zhàn)，為全面建成小康社會提供有力司法保障。要注重發(fā)揮檢察建議在促進社會治理方面的積極作用。檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護國家利益和社會公共利益，維護個人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實施的重要方式。通過辦理案件，對案件反映的傾向性、趨勢性問題，以及案發(fā)地區(qū)、系統(tǒng)、單位管理上的漏洞，實事求是提出建議，努力做到辦理一案、治理一片。把案件辦好，把“后半篇文章”寫好，把訴訟之爭轉(zhuǎn)化為法治教育、社會治理的多贏共贏，不僅是應(yīng)有的工作方法，更應(yīng)成為檢察工作的目標(biāo)追求。

五要始終堅持把“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展作為服務(wù)和保障國家治理效能的著力點。近年來，檢察機關(guān)通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)系統(tǒng)性、整體性、重塑性改革，法律監(jiān)督總體布局實現(xiàn)了刑事、民事、行政、公益訴訟檢察并行，并在2019年4月修訂后的檢察官法中予以明確。“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的工作格局，是新時代法律監(jiān)督理論體系的“破題”，更是檢察機關(guān)法律監(jiān)督實務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的任務(wù)要求。（1）做優(yōu)刑事檢察。刑事檢察是檢察職能中的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，也是被外界熟知的主要業(yè)務(wù)，是重中之重。做優(yōu)刑事檢察，就要堅持捕訴一體，在專業(yè)精準(zhǔn)、確保效果上下功夫，彰顯“懲罰犯罪，保護人民”和保障人權(quán)的刑事司法價值；就要樹牢“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念，強化訴訟監(jiān)督，維護社會公平正義；要特別注重有力、平穩(wěn)推進認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用。檢察機關(guān)主導(dǎo)落實認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，對準(zhǔn)確及時懲罰犯罪、強化人權(quán)司法保障、推動刑事案件繁簡分流、節(jié)約司法資源、化解社會矛盾、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重大的現(xiàn)實意義和法治價值。當(dāng)前要著力提高確定刑量刑建議適用率、量刑建議采納率和速裁程序適用比例，真正發(fā)揮檢察機關(guān)在刑事訴訟中的主導(dǎo)作用。（2）做強民事檢察。民事檢察工作在化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面，具有不可替代的作用。民事檢察經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)有了較好基礎(chǔ)，但與刑事檢察相比仍顯薄弱，職能的發(fā)揮與法院審結(jié)執(zhí)行民事案件的數(shù)量相比，與人民群眾的呼聲需求相比，都還不適應(yīng)。做強民事檢察，就要在夯實基礎(chǔ)、深化監(jiān)督、提升質(zhì)效上下功夫。當(dāng)前要特別注重拓展新領(lǐng)域，實現(xiàn)民事檢察與服務(wù)大局深度融合，通過助力打好“三大攻堅戰(zhàn)”，保護民營企業(yè)合法權(quán)益等，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展；要回應(yīng)新期待，推動解決群眾關(guān)切的“執(zhí)行難”“虛假訴訟”“虛假仲裁”等熱點難點問題，不斷提升群眾滿意度獲得感。（3）做實行政監(jiān)察。行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督，主要包括生效裁判結(jié)果監(jiān)督、審判人員違法行為監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督三項業(yè)務(wù)，具有專門針對公權(quán)力進行監(jiān)督的特點，社會各界期望值較高。做實行政檢察，就要圍繞行政訴訟來開展，加強對訴訟程序、審判人員違法及執(zhí)行活動的監(jiān)督，著力解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等問題，既可監(jiān)督公正司法，又可促進依法行政，體現(xiàn)了行政檢察“一手托兩家”的功能。（4）做好公益訴訟檢察。公益訴訟檢察，是人民檢察院作為公共利益代表，根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等法律規(guī)定，對在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護等領(lǐng)域損害國家利益和社會公共利益的案件，向有關(guān)主體發(fā)出檢察建議或向人民法院提起訴訟的法律制度。做好公益訴訟檢察，就要踐行雙贏多贏共贏理念，堅持當(dāng)好黨委政府參謀助手這一定位，緊盯損害公共利益的突出問題，依法履職、狠抓辦案。要注重延伸檢察職能，結(jié)合辦案，對案件反映的傾向性、趨勢性問題，以及案發(fā)地區(qū)、系統(tǒng)、單位管理上的漏洞，實事求是提出檢察建議，做到辦理一案、治理一片，把訴訟之爭轉(zhuǎn)化為保護公益、法治教育、社會治理的多贏共贏，不僅是應(yīng)有的工作方法，也是檢察工作的目標(biāo)和價值追求，更是檢察機關(guān)參與社會治理、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。

檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，在服務(wù)和保障國家治理效能方面負(fù)有重要職責(zé)，而且大有可為。這是一種歷史使命，也是一種法定職責(zé)，更是一種時代擔(dān)當(dāng)。

六要始終堅持把提升法律監(jiān)督能力作為服務(wù)和保障國家治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。將檢察制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，關(guān)鍵取決于檢察隊伍素質(zhì)和專業(yè)化水平。實踐中有的檢察官往往就案辦案，認(rèn)為事實證據(jù)沒有問題，法律已經(jīng)公布了，套得上就沒有錯誤。這相對于滿足人民群眾新時代日益豐富的，在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面更高的要求，毫無疑問是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。新時代對檢察隊伍建設(shè)提出了新要求，監(jiān)督不是高人一等，而是要技高一籌。提升法律監(jiān)督能力，關(guān)鍵是要更新檢察辦案理念。所謂理念，就是指導(dǎo)、引領(lǐng)我們辦好檢察案件的思想、靈魂。新修訂的檢察官法明確規(guī)定：檢察官必須“維護社會公平正義”，“秉持客觀公正的立場”，“尊重和保障人權(quán)，既要追訴犯罪，也要保障無罪的人不受刑事追究”。表明檢察機關(guān)既是犯罪的追訴人，同時也是無辜者的保護人，追訴中的公正司法人。檢察機關(guān)要適應(yīng)新形勢，更新辦案理念，以標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、精細(xì)化、專業(yè)化、規(guī)范化為著力點,切實加強自身履職能力建設(shè)，提高檢察干警把握大局、法律適用、群眾工作、科技應(yīng)用、社會溝通等能力。

綜上所述，檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，在服務(wù)和保障國家治理效能方面負(fù)有重要職責(zé)，而且大有可為。這是一種歷史使命，也是一種法定職責(zé)，更是一種時代擔(dān)當(dāng)。