如何正確理解土地休耕與棄耕問題？

近期，一些地方政府密集出臺文件，強調不得棄耕拋荒土地，并作出了各種懲罰性規定。這是在新冠肺炎疫情背景下，各地積極加強糧食安全保障，所采取的對策之一。用意是好的，但是做法上值得斟酌。

這個問題，涉及到生態目標與生產目標的權衡問題，涉及到短期目標與長期目標的權衡問題，也涉及到地方政府決策的科學性問題。

我國的人地關系非常緊張，人均耕地面積僅約為1.4畝，而世界平均為2.7畝。我國現有耕地中，有一些并不適于做耕地，屬于邊緣性土地，在歐美國家，最多是作為放牧用地或者林草用地來使用的。

這類邊緣性土地，有些在近年中退出了耕種。退出的方式有三種：退耕、休耕、棄耕。三種方式的共同之處，都是停止耕種土地，通常是停止種植糧食。其中，前兩種是政府主導的，有補貼；而后一種是農民自發的，不僅沒有補貼，還可能有懲罰。

退耕，是指土地完全退出農業耕種，而改種林或者草。在西部大開發的背景下，國家出臺了《退耕還林條例》，2003年全面實行。到2008年，全國累計實施退耕還林4.03億畝，其中退耕地造林1.39億畝，其他為荒山荒地造林等，范圍涉及25個省份的3200萬農戶。

退耕還林的生態效果相當明顯，尤其是在黃土高原和西南山區。與此同時，并沒有影響到國家糧食安全問題。耕地面積減少了，全國糧食生產數量不減反增，2002年為4.57億噸，2008年為5.34億噸。原因是：減少的耕地，都是質量很差的，單產很低；而同期其他地區糧食面積和單產水平都增加了，完全彌補了耕地減少的不利影響。

休耕，是停止耕作一兩年，讓其恢復地力，再重新投入耕作。在歐美國家，很早就有這樣的政策，在我國是從2016年開始的。2016年到2019年的中央一號文件中都有安排，是與輪作制度同時推出的，合稱為“耕地輪作休耕制度”。輪作與休耕，都有助于恢復地力。

2016年到2019年，輪作休耕試點面積從616萬畝擴大到3000萬畝，其中休耕面積從116萬畝擴大到500萬畝，實施地區從9個省份擴大到了17個。休耕政策同退耕政策類似，也沒有影響到國家糧食安全，我國糧食生產2016年為6.12億噸，2019年為6.64億噸。

棄耕，就是放棄耕作，與拋荒、撂荒的意思相同，也與退耕和休耕的本質意義相同，只不過是農民自發的行為。在市場經濟條件下，農民主動棄耕，原因很簡單，種地無利可圖。農民不種地，那干什么？外出打工去了。

這種情況不會發生在平原地區，因為平原地區農業生產的效益無論如何變動，總還是有利可圖的。平原地區機械化率提高很快，糧食生產基本上實現了耕種收機械化，克服了勞動力不足問題。尤其是明確了土地“三權分置”之后，承包戶如果自己不想耕種，不會白白棄耕土地，而是把經營權流轉出去，獲得地租收益。經營方支付了租金，也沒有讓土地棄耕的道理。

農民棄耕的土地，都是在自然條件很差、土地貧瘠、生產率很低的地方——通常是在地塊細碎的山區。在地塊細碎的山區坡地上，難以實行機械化，勞動力成本不斷升高，種地即使不賠本，每畝也賺不了多少錢，遇到災年，還要賠本。還不如幾天的外出打工收入。

對于棄耕，不應簡單化處理，發一紙禁令了之。這樣的禁令既無必要，也難以執行。這是因為，農民可以用粗放耕作應對，例如隨便播種一些玉米、蔬菜或者牧草等，就不能算是棄耕了，盡管沒有后邊的田間管理，與棄耕也沒有多大區別。

更重要的是，這樣的禁令并不科學。如前所述，為了保護生態環境，國家專門制定了退耕和休耕計劃，拿出補貼來鼓勵農民停止耕種。但是限于種種原因，這些退耕和休耕計劃，無法覆蓋到所有應該覆蓋的地方。這時候，農民不要補貼，主動進行棄耕（休耕），在某種意義上，也是為國分憂，把國家無法計劃到位的一些生態脆弱地點，自動休耕保護了。

做出禁令的目的，是為了保護糧食生產。不過，如前所述，國家在實行退耕和休耕的過程中，都沒有影響到國家糧食安全。而所退耕休耕的耕地，都是在生態非常脆弱的地方，這些地方生態保護的價值，要遠遠大于糧食生產。實際上，這些生態脆弱地點的邊緣性耕地，當初就不應該被開墾。因此，在這些地方進行退耕休耕棄耕的同時，加大其他地方的糧食生產能力建設，也是一種糧食生產區域結構的合理調整。

更進一步說，糧食安全本質上是飯碗問題，飯碗里要裝的不僅僅是糧食，也包括其他食物，例如瓜果等。農民棄耕撂荒的地方，很多可以種植果樹，包括水果和堅果。這是一種更好的選擇，既滿足人民對果類食物日益增長的需要，也利于保護生態，還能夠給農民帶來更多收入，是利國利民的好事。地方政府應該因勢利導，引導幫助農民實現這種產業結構調整，而不是禁止。

附帶說一句，有的地方對于棄耕拋荒兩年以上的，要收回農戶的承包權，這是不對的。《農村土地承包法》中有兩處涉及到這個問題，但都是針對土地流轉之后土地經營權人的（收回其經營權），而不是針對農戶的承包權。至于有的地方文件說，要“依法向其追索因撂荒造成耕地永久性損害的賠償”，也是不科學的表述，因為無論如何，撂荒只會恢復地力，而不是損害耕地，更不會造成耕地永久性損害。