健全公共安全應急管理體系，提高應對重大突發事件能力水平

摘 要：習近平總書記指出，公共安全是最基本的民生，人的生命最寶貴，安全是最基本的公共產品;公共安全連著千家萬戶，我們要努力的為人民安居樂業，社會的安定有序，國家的長治久安，編制全方位、立體化的公共安全網。這就要求相關部門一定要建立健全公共安全應急管理體系，廣大黨員干部也要努力提高應對重大突發事件能力水平。

關鍵詞：公共安全;應急管理;經驗;法治化

今年，全國乃至全世界都高度關注新冠肺炎疫情，這是新中國成立以來，在我國發生的感染范圍最廣、傳播速度最快、防控難度最大的一次特別重大突發公共衛生事件。習近平總書記指出，這次抗擊新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。要研究和加強疫情防控工作，從體制機制上創新和完善重大疫情防控舉措，健全國家公共衛生應急管理體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平。

公共衛生事件是影響公共安全的一個很重要的方面，直接影響廣大人民群眾的身體健康，而任何涉及到公共安全領域的問題，都與人民群眾有著密切的關系。習近平總書記指出，公共安全是最基本的民生，人的生命最寶貴，安全是最基本的公共產品;公共安全連著千家萬戶，我們要努力的為人民安居樂業，社會的安定有序，國家的長治久安，編制全方位、立體化的公共安全網。這就要求相關部門一定要建立健全公共安全應急管理體系，廣大黨員干部也要努力提高應對重大突發事件能力水平。

一、回顧我國公共安全走過的歷程

我國是一個自然災害、事故災難等突發事件頻發、高發的國家。各種影響公共安全的突發事件頻繁發生，給人民群眾的生命財產造成了巨大的損失。我們在應對各類突發事件的過程中，也在不斷探索健全公共安全應急管理體系。

1.從國家層面探索建立公共安全應急管理體系

從2003年“非典”疫情爆發之后，黨中央、國務院提出了加快突發公共事件應急機制建設的重大課題;黨的十七大將“完善突發事件應急管理機制”作為社會建設的重要任務提出;“十二五”規劃明確指出，要“堅持預防與應急并重、常態與非常態結合的原則，建立健全統一指揮、結構合理、反應靈敏、保障有力、運轉高效的國家突發事件應急體系，提高危機管理和風險管理能力”;黨的十八大對應急管理工作提出了新的更高的要求，強調要“加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制”。這表明黨和國家在突發事件的認識和處置上已經達到了一個嶄新的高度;黨的十九大報告對公共安全與應急管理工作做了重要部署，要樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系;黨的十九屆四中全會指出，公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關人民群眾生命財產安全，事關改革發展穩定大局。堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，要求把健全公共安全體系作為重點。現在我國基本上建立了一個統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急體制，也基本上形成一個統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。

2.從重大公共安全事件中總結危機處理經驗

提起我國的公共安全和突發事件應對，絕大多數人都會想起2003年的那場抗擊非典的斗爭。當非典疫情開始在我國粵港地區出現的時候，由于我們的準備不足，對非典的認知太少，造成重大傷亡，而且引起了全社會的恐慌。在應對這場突如其來危機的過程中，黨中央、國務院依靠科學、依靠法制、依靠群眾、依靠軍民團結，經過幾個月的努力，取得了抗擊非典的階段性勝利。在這樣一個關鍵的時刻，時任總書記的胡錦濤同志提出，通過抗擊非典斗爭，我們比過去更加深刻地認識到，我國的經濟發展和社會發展、城市發展和農村發展還不夠協調;公共衛生事業發展滯后，公共衛生體系存在缺陷;突發事件應急機制不健全，處理和管理危機能力不強;一些地方和部門缺乏應對突發事件的準備和能力。我們要高度重視存在的問題，采取切實措施加以解決，真正使這次防治非典斗爭成為我們改進工作、更好地推動事業發展的一個重要契機。這是黨和國家第一次把處理和管理危機的問題提到了全黨、全國人民的面前。

關于危機，是指的那些傷亡特別嚴重，對經濟社會造成惡劣影響的特別重大的突發事件。危機一般包含兩種情況：一種是本來一件小的突發事件，但是由于沒有足夠的重視，結果在更大范圍內、更大程度上、更深層次上全面爆發，造成更多領域、更嚴重社會危害的一種情景;另外一種情況是危機爆發往往是矛盾沖突即將發生轉折或質變的臨界點，所以我們可以把危機理解成危險加機遇。黨中央抓住了抗擊非典這個機遇，在十六屆三中全會報告中，第一次明確的提出，要建立健全各種應急和預警機制，提高政府應對突發事件和風險的能力，完善安全生產監管體系。之后在十六屆四中全會上又提出，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。此后，黨中央、國務院以及各級相關部門都在不斷完善“一案三制”建設：一案是制定修訂應急預案，三制就是建立健全應急管理的機制、體制、和法制。“一案三制”建設，對于保障人民生命財產安全，維護社會的安全穩定，發揮了重要的作用。

3.從法治化軌道上推進應急管理工作

2007年國家頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》，旨在為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序。這是我們國家第一部綜合性的應對突發事件的法律，標志著我國突發事件的應對工作，進一步走上了法治化的軌道，各地依法加強體制機制、隊伍建設，加強物資儲備，特別是近些年來，在黨中央、國務院的領導下，全國實施了一系列防災減災重點工程，尤其是把信息化技術，應用于現在監測預警、處置救援當中，大大提高了我們應對突發事件的能力。2020年全國應急管理工作會議上指出：2019年全國安全形勢保持平穩，生產安全事故總量、較大事故和重特大事故保持“三個下降”，自然災害因災死亡失蹤人數、倒塌房屋數量、直接經濟損失占GDP比重較近5年均值大幅降低。

二、構建公共安全應急管理體系的經驗和教訓

回顧抗擊非典這十幾年來，我們在應對各種災難所走過的歷程，也正像恩格斯講的這句話：一個聰明的民族，她會從災難中學到比平時多的多的東西。沒有哪一次巨大的歷史災難，不是以歷史的進步為補償的。

1.中國特色應急管理經驗

以這次新冠疫情為例，新型冠狀病毒肺炎疫情暴發之后，黨中央高度重視，迅速做出全面部署，加強對疫情防控的集中統一領導，要求各級黨委、政府及相關部門一定要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，采取切實有效的措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭。不僅是此次新冠疫情，我們在應對其他各種災難的斗爭中：

首先，黨中央、國務院的英明決策和堅強領導。各級黨委、政府認真負責，靠前指揮，廣大黨員、干部的先鋒模范作用。習近平總書記指出，“我們黨在內憂外患中誕生，在磨難挫折中成長，在攻堅克難中壯大。”始終葆有攻堅精神，是我們黨帶領人民戰勝一切困難、從勝利走向勝利的重要法寶。面對迅速蔓延的新冠肺炎疫情，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，舉國上下眾志成城、共克時艱，打響了疫情防控的人民戰爭、總體戰、阻擊戰。從誓言“疫情不退、我們不退”的醫務工作者，到夜以繼日、埋頭攻關的科技工作者，再到頂風冒雨、堅守崗位的社區工作者……無數黨員干部不懼風浪、沖鋒在前，同時間賽跑，與病魔較量，匯聚起抗擊疫情的強大合力。

其次，軍民合作充分發揮三支隊伍的作用。人民解放軍、武警、公安隊伍和預備役民兵是突擊力量。新冠肺炎疫情出現以來，全軍部隊堅決貫徹黨中央、中央軍委和習主席決策號令，聞令而動、勇挑重擔，不負重托、不辱使命，為打贏疫情防控人民戰爭、總體戰、阻擊戰做出了突出貢獻。從1月24日星夜馳援到4月16日軍隊負責的3所專科醫院陸續撤收，經過歷時80多天的艱苦努力，軍隊支援地方抗疫斗爭取得重要成果，實現了“打勝仗、零感染”的目標;各個專業應急處置隊伍是骨干力量;企事業單位職工和農村、社區的民眾，包括志愿者是輔助力量，面對新冠肺炎疫情，一批批年輕志愿者走上抗疫道路，有一分熱，發一分光，他們在各個角落里用行動貢獻著自己的星火之光，不僅展現著當下年輕人的擔當與青春力量，他們也用自己的善舉為我們帶來無限的溫暖。

第三，社會主義制度優勢。堅持中國共產黨的領導，堅持以人民為中心，緊緊依靠人民群眾，發揮集中力量辦大事的制度優勢，是中國取得抗疫重大戰略成果的關鍵。自新冠疫情發生以來，中國政府和人民在黨中央的領導下全力以赴抗擊疫情，堅持全國一盤棋，全國動員、全面部署、快速反應，集中力量辦大事，采取了最全面、最嚴格的防控舉措，抗擊疫情的過程處處體現著我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，體現著中國特色社會主義制度優越性，面對日益嚴峻的疫情發展，黨中央、國務院本著人民群眾根本利益至上、對人民群眾高度負責的精神，果斷決策、正確領導，充分體現了中國共產黨“執政為民”的理念，堅定了全國人民抗擊疫情的信心，向中國人民乃至世界展示了中國共產黨的無比強大的領導能力。各級黨組織和廣大黨員干部團結帶領廣大人民群眾堅決貫徹落實黨中央決策部署，全面貫徹堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策的要求，政府、醫務人員、人民警察、新聞記者、社區工作者、志愿者等等堅守在各自崗位，各司其職，把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓。以“智治”促“善治”，政府決策科學化、社會治理精細化、公共服務高效化共同構成了防疫阻擊戰的“中國智慧”。

第四，預防為主，預防與應急相結合的方針。《中華人民共和國突發事件應對法》明確規定：“突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。”預防為主、預防與應急相結合，是突發事件應對工作的核心原則之一。預防為主、預防與應急相結合需要做到：第一，一切突發事件的應對工作，都必須把預防和減少突發事件的發生放在首位，防患于未然。第二，在做好各項預防工作的同時，必須做好各項應急準備，牢固樹立憂患意識。有備未必無患，但無備必有大患。我們中華民族在和災難斗爭中形成了一個非常重要的理念叫做防為上、救次之、戒為下。在國際上，預防準備為主的理念，也為越來越多的國家所接受，前任聯合國秘書長安南曾經說過，災前預防不僅比災后救災更人道，而且更經濟。潘基文也說過，災害事件發生后的反應機制無論多么有效，都永遠是不夠的，先發制人的減災措施才是關鍵。

第五，以人民為中心。在疫情面前，我們黨始終以人民為中心，因為人民群眾沒有健康，所有的發展都是空談。做好疫情防控工作，直接關系人民生命安全和身體健康，直接關系經濟社會大局穩定。在疫情防控工作中，要始終堅持人民生命安全高于一切。這就要求，在防控疫情中要時時、處處為群眾著想，把群眾的安危冷暖放在心上，全心全意為人民群眾排憂解難。面對疫情考驗，習近平總書記作出重要指示強調，要“緊緊依靠人民群眾堅決打贏疫情防控阻擊戰”。各級黨組織和廣大黨員廣泛動員、宣傳、組織、依靠群眾，全面落實聯防聯控措施，構筑起群防群控、群防群治的嚴密防線。

2.構建公共安全應急管理體系中存在的問題

我們在看到成績和經驗的同時，一定要看到我們存在的問題，大量的案例讓我們看到共性的問題：一是少數黨員領導干部思想認識不足，生產安全責任制不落實;二是基礎工作薄弱，城市脆弱性凸顯;三是安全和應急管理體制機制不夠健全;四是監測、預警和應急處置能力有待提高;五是全民憂患意識和自救互救能力較差;六是法制還不夠完善。

三、新時代如何提高公共安全應急管理能力水平

國家安全和社會穩定是改革發展的前提。健全公共安全體系，加強應急管理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。國家安全工作以人民安全為宗旨，公共安全以保障人民生命財產安全、社會安定有序和經濟社會系統的持續運行為核心目標，是總體國家安全的重要組成部分。習近平總書記指出，公共安全建設對于構建和諧社會，推動全面小康建設，乃至于中華民族的偉大復興都具有非常現實和深遠的意義。

1.以總體國家安全觀為統領，推進公共安全應急管理體系和能力現代化

我國公共安全應急管理體系在長期的突發事件應對實踐中已經充分展現出自己的特色和優勢，成功應對了多次重大突發事件，有效化解了多個重大安全風險，創造了許多搶險救災、應急管理的奇跡，充分體現了中國特色社會主義制度的顯著優勢。在總體國家安全觀統領下，積極推進新時代公共安全應急管理體系和能力現代化建設，就要善于總結、繼承、創新我國應急管理體系的特色和優勢。例如，我國應急管理體系所體現的“全國一盤棋、集中力量辦大事”優勢、“黨的集中統一領導”優勢、“對口支援”優勢、“黨的群眾路線”優勢、“基層黨組織”優勢、“軍地協同”優勢等。從而進一步將中國特色應急管理制度優勢轉化為治理效能，運用中國特色應急管理體系應對重大安全風險挑戰的沖擊。

2.堅持運用法治思維和法治方式，提高應急管理法治化、規范化水平

各級黨委政府以及相關部門應當系統梳理和修訂應急管理相關法律法規，抓緊研究制定應急管理、自然災害防治、應急救援組織、國家消防救援人員、危險化學品安全等方面的法律法規，加強安全生產監管執法工作，強化基層監管力量。完善疫情防控相關立法，加強配套制度建設，完善處罰程序，強化公共安全保障，構建系統完備、科學規范、運行有效的疫情防控法律體系。嚴格執行疫情防控和應急處置法律法規，嚴格執行傳染病防治法及其實施條例、野生動物保護法、動物防疫法、突發公共衛生事件應急條例等法律法規，提高疫情防控法治化水平。各級黨委和政府要切實承擔起“促一方發展、保一方平安”的政治責任，明確并嚴格落實責任制，落實責任追究。建立健全重大自然災害和安全事故調查評估制度，對玩忽職守造成損失或重大社會影響的，依紀依法追究當事方的責任。發揮好應急管理部門的綜合優勢和各相關部門的專業優勢，根據職責分工承擔各自責任，銜接好“防”和“救”的責任鏈條，確保責任鏈條無縫對接，形成整體合力。強化“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”，堅定不移保障安全發展，狠抓安全生產責任制落實。

3.完善和落實安全生產責任和管理制度，建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系

要堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，完善和落實安全生產責任和管理制度，完善安全生產法律法規、政策標準、技術服務，提高安全生產的安全控制水平和科技支撐能力。要堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責，落實企業安全生產主體責任和政府安全生產監管責任，嚴格實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全和誰主管誰負責原則，制定綜合監管與行業監管責任清單。要堅持嚴格安全生產目標考核和責任追究，實行重大隱患治理逐級掛牌督辦和整改評價制度，嚴格查處非法違法或違規違章生產經營建設行為。深化煤礦、非煤礦山、危險化學品、交通運輸、消防等重點領域安全生產和人員密集場所安全的專項治理，遏制重特大安全事故發生。要加強從業人員特別是高危行業從業人員的安全教育，提高全社會安全意識，夯實安全生產基礎。

4.加強和改進食品藥品安全監管制度，保障人民身體健康和生命安全

要堅持以人民為中心的發展思想，樹立消費者至上的理念，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責加強食品藥品安全監管，確保人民群眾“舌尖上的安全”。要堅持源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控，完善食品藥品安全監管體制，加強統一性和權威性，充實基層監管力量。要完善食品藥品安全標準體系，努力實現食品藥品質量安全穩定可控、保障水平明顯提升。要堅持產管并重，加快建立健全覆蓋生產加工到流通消費的全程監管制度，健全食品藥品原產地可追溯制度和質量標識制度，提高食品藥品檢驗檢測科學化水平，嚴把從農田到餐桌、從實驗室到醫院的每一道防線。要強化政府對食品藥品安全的監管責任，對食品藥品安全實施有效的統一監管。要落實企業在食品藥品安全中的主體責任，建立讓生產經營者真正成為食品藥品安全第一責任人的有效機制。強化消費者權益保護，加強食品藥品安全風險監測評估預警，健全食品藥品安全多渠道投訴舉報和突發事件快速反應機制，依法懲治食品藥品領域違法犯罪活動，營造安全放心的市場消費環境。

5.提高各級領導干部應對各類風險的能力

應對突發事件是體現黨的執政能力的重要內容，因此，各級黨委要發揮領導核心作用，這是應對突發事件的堅強組織保證，黨委應切實加強對突發事件工作的領導，建立健全統一領導、統一指揮、大力協調、密切合作的領導機制。政府是突發事件應對的主導者，依法、科學、有效地應對突發事件是政府的職責所在。政府應該遵循預防為主、預防與應急相結合的方針，貫徹統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責的原則，建立和健全統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，全面提高政府應對各類突發事件的能力。

孫子兵法有云：兵無常勢，水無常形，能因敵變化而制勝者，謂之神。世界上完全一樣的突發事件是從來不會有的，如何以不變應萬變，就是要探索歸納問題，必須堅持依法預防、依法處置;必須堅持以人為本、依靠群眾;必須堅持信息先行、快速反應;必須堅持依靠科技、提高素質;必須堅持整合資源、強化能力;必須堅持統一指揮、分級負責;必須堅持政府主導、社會參與;必須堅持軍民合作、協同應對。

應急管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。黨的十九大報告和十九屆四中全會都對公共安全與應急管理工作做了重要部署。進入中國特色社會主義新時代，必須全面貫徹黨的十九大精神和十九屆四中全會精神，特別是習近平新時代中國特色社會主義思想，準確把握新形勢新任務新要求，全面做好公共安全與應急管理工作。

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[10]習近平.充分發揮我國應急管理體系特色和優勢積極推進我國應急管理體系和能力現代化[N].人民日報，2019-12-1

作者簡介：

楊翠，女，漢族，安徽宿州人，管理學學士學位，西藏自治區林芝市委黨校管理教研室副主任、講師，研究方向：行政管理。