地下空間暨人防工程兩規(guī)融合編制之安徽探索

司惠超

(合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230041)

0 引 言

為統(tǒng)籌推進(jìn)城市地下空間與人防工程綜合利用、促進(jìn)國(guó)防建設(shè)與城市建設(shè)融合發(fā)展，2013年底，國(guó)家住建部、國(guó)家人防辦聯(lián)合開(kāi)展城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理研究與試點(diǎn)工作，安徽省作為全國(guó)八個(gè)試點(diǎn)省(市)之一，自上而下統(tǒng)籌部署，旨在通過(guò)地下空間暨人防工程兩規(guī)融合編制來(lái)統(tǒng)籌城市地下空間綜合利用，發(fā)揮平戰(zhàn)綜合效益。本文以安徽省各城市地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃編制為例，探討兩規(guī)融合編制方法。

1 安徽省城市地下空間暨人防工程現(xiàn)狀特征

1.1 總體發(fā)展水平

隨著安徽省城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城市規(guī)模迅猛增長(zhǎng)，全省城市地下空間開(kāi)發(fā)和人防工程建設(shè)也迎來(lái)了重要發(fā)展契機(jī)，地下空間建設(shè)規(guī)模和人防工程建設(shè)總量逐年攀升。

目前，安徽省各城市地下空間建筑面積占地上建筑面積比例基本位于3%以下，整體水平較低，地下空間規(guī)模增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地上開(kāi)發(fā)建設(shè)速度。據(jù)此，綜合判斷安徽省城市地下空間開(kāi)發(fā)總體處在需求發(fā)展階段后期，并逐步進(jìn)入規(guī)模發(fā)展階段，地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)速度將會(huì)不斷加快。

1.2 現(xiàn)狀問(wèn)題特征

(1) 分布不均,合理性不強(qiáng)。現(xiàn)狀地下空間開(kāi)發(fā)與人防工程建設(shè)以自下而上的點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)為主，分布獨(dú)立分散，缺乏統(tǒng)籌布局，新城多、老城少。大部分城市受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人防工程建設(shè)起步晚等原因，現(xiàn)狀人防工程建設(shè)量較低，難以滿足戰(zhàn)時(shí)人員掩蔽要求；部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的城市，城市建設(shè)量大面廣，同步結(jié)建的人防工程疏密不一，且現(xiàn)狀規(guī)模較大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)范要求，人防工程以戰(zhàn)時(shí)留城人員為主要掩蔽對(duì)象，有著較強(qiáng)的服務(wù)半徑和掩蔽人數(shù)要求，這種“應(yīng)建必建”模式導(dǎo)致嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。科學(xué)、合理的地下空間與人防工程布局將是綜合利用規(guī)劃需要重點(diǎn)考慮和解決的問(wèn)題。

(2) 功能單一,系統(tǒng)性不強(qiáng)。地下空間開(kāi)發(fā)作為緩解停車矛盾的重要手段，取得了很好效果，但是以地下停車為主體的開(kāi)發(fā)模式也導(dǎo)致地下空間功能單一，地下商業(yè)等其他類型地下空間開(kāi)發(fā)尚處于起步發(fā)展階段，現(xiàn)狀建設(shè)較少，地下空間多元化利用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。現(xiàn)狀人防工程建設(shè)主要以人員掩蔽工程為主，指揮工程、醫(yī)療救護(hù)工程、防空專業(yè)隊(duì)工程、配套工程等缺乏相關(guān)政策和規(guī)劃支撐，現(xiàn)狀建設(shè)較少，人防工程體系不全。人防工程具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和專業(yè)性，只有五大類人防工程有機(jī)結(jié)合、系統(tǒng)布局，才能有效發(fā)揮戰(zhàn)備效益。綜合利用規(guī)劃將以構(gòu)建完善的地下空間和人防工程體系為目標(biāo)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，探尋解決辦法。

(3) 相互獨(dú)立,結(jié)合性不強(qiáng)。在專項(xiàng)規(guī)劃階段，地下空間與人防工程規(guī)劃單獨(dú)編制，規(guī)劃之間互相“打架”，規(guī)劃內(nèi)容不統(tǒng)籌、設(shè)施布局不協(xié)調(diào)，缺乏有機(jī)結(jié)合；在控規(guī)階段，僅提出地下配建停車要求，專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容在控規(guī)層面和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件里面難以落實(shí)。而現(xiàn)狀人防工程建設(shè)往往是人防主管部門在項(xiàng)目建設(shè)之前提出結(jié)建要求，導(dǎo)致人防工程建設(shè)通常處于被動(dòng)地位，主動(dòng)融入缺乏有效抓手和支撐。綜合利用規(guī)劃立足解決這一問(wèn)題，從規(guī)劃源頭上解決地下空間與人防工程相結(jié)合問(wèn)題，將地下空間與人防工程綜合利用貫穿建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程。

2 問(wèn)題與目標(biāo)雙重導(dǎo)向下的規(guī)劃融合編制方法

2.1 合理預(yù)測(cè)需求規(guī)模、劃定需求功能分區(qū)

結(jié)合地下空間主導(dǎo)功能分類，采用“分類分項(xiàng)獨(dú)立測(cè)算求和”的方法對(duì)地下空間與人防工程需求規(guī)模進(jìn)行預(yù)測(cè)，同時(shí)輔以其他方法進(jìn)行校核修正，如圖1所示。

圖1 地下空間需求規(guī)模預(yù)測(cè)體系

(1) 規(guī)模需求與結(jié)構(gòu)需求相結(jié)合。地下停車庫(kù)具有明顯的規(guī)模性需求特征，根據(jù)規(guī)劃期末機(jī)動(dòng)車保有量、停車地下化率、擁車與用車比例等建立指標(biāo)預(yù)測(cè)模型進(jìn)行綜合測(cè)算；而對(duì)于地下公共空間、地下基礎(chǔ)設(shè)施、地下倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等，則需根據(jù)實(shí)際建設(shè)條件進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，具有明顯的結(jié)構(gòu)性需求特征，重點(diǎn)在于完善地下空間體系，實(shí)現(xiàn)功能多元復(fù)合利用。五大類人防工程根據(jù)設(shè)施特點(diǎn)不同又區(qū)分規(guī)模性需求和結(jié)構(gòu)性需求特征，人員掩蔽工程以戰(zhàn)時(shí)留城人口為服務(wù)對(duì)象，具有明顯規(guī)模性需求特征，按照戰(zhàn)時(shí)留城人口人均掩蔽面積進(jìn)行預(yù)測(cè)；而指揮工程主要是實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性配置，醫(yī)療救護(hù)工程、防空專業(yè)隊(duì)工程、配套工程等則具有規(guī)模性需求和結(jié)構(gòu)性需求雙重特征，在滿足各自體系完整性基礎(chǔ)上達(dá)到規(guī)模性指標(biāo)要求。

(2) 平時(shí)功能與戰(zhàn)時(shí)功能相結(jié)合。人防工程在發(fā)揮戰(zhàn)時(shí)功能的同時(shí)，平時(shí)基本作為地下停車、地下公共設(shè)施等利用。為充分體現(xiàn)人防工程平戰(zhàn)綜合利用，需對(duì)人防工程預(yù)測(cè)規(guī)模中平戰(zhàn)綜合利用部分進(jìn)行平戰(zhàn)結(jié)合校正，核減地下停車、地下公共設(shè)施等需求規(guī)模，避免對(duì)同一空間重復(fù)計(jì)算，實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃源頭地下空間與人防工程需求規(guī)模的統(tǒng)一與融合。

(3) 區(qū)間預(yù)測(cè)與底限預(yù)測(cè)相結(jié)合。地下空間規(guī)劃以引導(dǎo)為主，需求規(guī)模具有較大彈性。為保證地下空間規(guī)模預(yù)測(cè)合理性，在以功能需求為導(dǎo)向的規(guī)模預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，結(jié)合各類規(guī)劃用地開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度預(yù)測(cè)法進(jìn)行修正，根據(jù)兩種方法預(yù)測(cè)結(jié)果形成地下空間區(qū)間預(yù)測(cè)規(guī)模；而人防工程有嚴(yán)格的規(guī)模預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)剛性較強(qiáng)，規(guī)劃以滿足需求為目的，采取底限預(yù)測(cè)規(guī)模。

(4) 指標(biāo)需求與空間需求相結(jié)合。需求規(guī)模預(yù)測(cè)的目的是為了更好地指導(dǎo)地下空間與人防工程布局，因此，需將規(guī)模進(jìn)一步分解落實(shí)到城市空間。結(jié)合總體規(guī)劃用地布局，將居住、商業(yè)、公服等不同類型和生活性片區(qū)、功能性片區(qū)等不同區(qū)位條件的用地劃分為五級(jí)需求區(qū)，并據(jù)此建立指標(biāo)規(guī)模與空間布局的圖數(shù)對(duì)應(yīng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)需求與空間需求的充分結(jié)合。

2.2 統(tǒng)籌地下空間布局、加強(qiáng)平戰(zhàn)綜合利用

2.2.1 目標(biāo)導(dǎo)向下的總體布局指引

綜合利用規(guī)劃應(yīng)在著力實(shí)現(xiàn)城市總體發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上提出分項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，地下空間不是孤立系統(tǒng)，要充分結(jié)合地面規(guī)劃建設(shè)情況進(jìn)行統(tǒng)籌布局，強(qiáng)化地上空間與地下空間、平時(shí)功能與戰(zhàn)時(shí)功能的有機(jī)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)地上地下一體化、平時(shí)戰(zhàn)時(shí)一體化發(fā)展目標(biāo)。

地下空間總體布局結(jié)構(gòu)應(yīng)以城市中心為核心，以高強(qiáng)度商業(yè)商務(wù)區(qū)為片區(qū)，以大型公共設(shè)施為節(jié)點(diǎn)，結(jié)合城市一般地區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)，形成功能完善的地下空間布局體系。平面功能安排應(yīng)充分遵從各城市發(fā)展實(shí)際，尤其在縣級(jí)層面，規(guī)劃仍將以地下停車功能為基礎(chǔ)，適度安排地下商業(yè)、地下公共設(shè)施等功能，實(shí)現(xiàn)地下空間多元化復(fù)合利用；統(tǒng)籌平時(shí)地下功能與戰(zhàn)時(shí)人防功能，規(guī)劃布局采取人防+地下停車、人防+地下商業(yè)等“人防+”模式，強(qiáng)化綜合利用。

地下空間豎向開(kāi)發(fā)深度受現(xiàn)有工程技術(shù)、建設(shè)資金以及需求程度等因素制約，規(guī)劃應(yīng)充分結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際需要合理安排。對(duì)于規(guī)劃有軌道交通的城市，地下空間開(kāi)發(fā)深度以淺層(0～-15 m)為主、次淺層(-15～-30 m)為輔，局部地區(qū)開(kāi)發(fā)可達(dá)深層(-30 m以下)；一般城市地下空間開(kāi)發(fā)深度以淺層為主、次淺層為輔；對(duì)于普通縣城，通常以地下一層開(kāi)發(fā)為主、地下二層為輔。

2.2.2 問(wèn)題導(dǎo)向下的專項(xiàng)設(shè)施布局

在總體布局基礎(chǔ)上，以解決現(xiàn)狀問(wèn)題為導(dǎo)向，統(tǒng)籌安排各類地下設(shè)施，其中地下停車、人防工程作為兩大主要設(shè)施，規(guī)劃布局也是本文討論的重點(diǎn)。

規(guī)劃提出以配建地下停車為基礎(chǔ)、以結(jié)建地下停車為補(bǔ)充的布局模式。在配建地下停車基礎(chǔ)上，根據(jù)停車空間需求，在停車矛盾突出地區(qū)，結(jié)合公園綠地、廣場(chǎng)、學(xué)校操場(chǎng)、體育場(chǎng)等公共開(kāi)敞空間規(guī)劃建設(shè)地下公共停車庫(kù)，增加停車泊位供給，有效緩解停車矛盾。

人防工程布局是綜合利用規(guī)劃的重點(diǎn)和難點(diǎn)。以問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)指揮工程、醫(yī)療救護(hù)工程、防空專業(yè)隊(duì)工程、人員掩蔽工程、配套工程等五大類人防工程現(xiàn)狀建設(shè)類型不全，規(guī)劃對(duì)各類設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)籌安排，構(gòu)建完善的人防工程體系。

目前，安徽省各城市人員掩蔽工程通常都是按照政策文件要求的結(jié)建比例建設(shè)、應(yīng)建必建，此建設(shè)模式不僅導(dǎo)致現(xiàn)狀人員掩蔽工程規(guī)模不足或超標(biāo)，而且會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)狀人員掩蔽工程空間分布不均。

據(jù)此，在指標(biāo)層面，規(guī)劃首先確定合理的人員掩蔽工程總建設(shè)規(guī)模；其次，結(jié)合城市管理單元?jiǎng)澐郑瑢⑷藛T掩蔽工程總建設(shè)規(guī)模分解落實(shí)到每一個(gè)管理單元；最終，將單元指標(biāo)細(xì)分到每一個(gè)街坊，實(shí)現(xiàn)街坊范圍內(nèi)人防工程建設(shè)規(guī)模的動(dòng)態(tài)平衡。指標(biāo)分解應(yīng)以居住用地結(jié)建人防工程為主導(dǎo)，以公共服務(wù)設(shè)施等為補(bǔ)充，規(guī)劃街坊在達(dá)到人均配套指標(biāo)和服務(wù)半徑的基礎(chǔ)上，可以采取易地建設(shè)的形式，由政府部門結(jié)合公園綠地、廣場(chǎng)、學(xué)校操場(chǎng)等公共開(kāi)敞空間統(tǒng)籌建設(shè)單建人員掩蔽工程，作為結(jié)建人員掩蔽工程的重要補(bǔ)充，力求實(shí)現(xiàn)人員掩蔽工程的均衡布局和服務(wù)范圍全覆蓋。

在布局層面，分散獨(dú)立人防工程難以發(fā)揮系統(tǒng)效益，加強(qiáng)人防工程互聯(lián)互通也是規(guī)劃重點(diǎn)之一。本文提出“人防工程鄰近建設(shè)原則”，即相鄰街坊人防工程應(yīng)鄰近布局，一方面可減少人防工程互聯(lián)通道建設(shè)長(zhǎng)度和投資成本，另一方面也可增強(qiáng)人防工程互聯(lián)互通可行性，如圖2、圖3所示。

圖2 單元-街坊指標(biāo)分解示意

圖3 人防工程相鄰街坊鄰近建設(shè)示意

2.2.3 融合導(dǎo)向下的平戰(zhàn)綜合利用

融合是地下空間與人防工程兩規(guī)合一的目的，也是實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)綜合利用的途徑和保障。地下空間按平戰(zhàn)功能，可分為普通地下空間、人防工程、兼顧設(shè)防地下空間三大類，如圖4所示。綜合利用主要思路是普通地下空間通過(guò)兼顧設(shè)防滿足戰(zhàn)時(shí)人員掩蔽要求，作為人防工程重要補(bǔ)充；而人防工程通過(guò)平戰(zhàn)結(jié)合實(shí)現(xiàn)平時(shí)地下空間利用目的。以住宅、公建等結(jié)建人防工程平戰(zhàn)結(jié)合、單建普通地下空間兼顧設(shè)防等作為平戰(zhàn)綜合利用基礎(chǔ)，提出各類地下設(shè)施綜合利用模式，比如戰(zhàn)時(shí)人員掩蔽工程、防空專業(yè)隊(duì)工程、人防物資庫(kù)與平時(shí)地下商業(yè)、地下文化娛樂(lè)、地下停車等平戰(zhàn)結(jié)合，人防醫(yī)療救護(hù)工程與平時(shí)醫(yī)療設(shè)施等平戰(zhàn)結(jié)合，地下公共停車庫(kù)、地下互聯(lián)通道等兼顧設(shè)防實(shí)現(xiàn)綜合利用。

圖4 地下空間三大平戰(zhàn)類型構(gòu)成

規(guī)劃采取“布局加指引”模式指導(dǎo)綜合利用建設(shè)。在布局層面，針對(duì)規(guī)劃設(shè)施，提出平戰(zhàn)結(jié)合或兼顧設(shè)防要求，建立平戰(zhàn)功能對(duì)應(yīng)關(guān)系，比如規(guī)劃地下公共停車庫(kù)可與單建人員掩蔽工程結(jié)合，同步規(guī)劃、同步建設(shè)，既滿足公共停車需求又滿足人防防護(hù)要求；采用人防易地建設(shè)費(fèi)進(jìn)行專款建設(shè)，同時(shí)能夠有效解決地下公共停車庫(kù)建設(shè)資金問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)一筆投資、兩種功能的目的，如圖3所示。在指引層面，針對(duì)地下公共空間、地下交通設(shè)施、地下市政設(shè)施等類型地下空間，提出詳細(xì)的平戰(zhàn)綜合利用建設(shè)指引，指導(dǎo)設(shè)施平戰(zhàn)綜合利用建設(shè)。

圖5 地下空間平戰(zhàn)綜合利用示意

2.3 構(gòu)建規(guī)劃控制體系、強(qiáng)化層級(jí)管控傳導(dǎo)

規(guī)劃管控通常采用“總體層面+單元層面”兩級(jí)管控體系，為進(jìn)一步加強(qiáng)地下空間與人防工程規(guī)劃內(nèi)容的融合，結(jié)合人防防護(hù)區(qū)(片)劃分，增加中間管控層級(jí)，采用三級(jí)管控體系，即總體層面+分區(qū)(片)層面+單元層面，強(qiáng)化管控層級(jí)之間的指標(biāo)傳導(dǎo)和逐級(jí)落實(shí)。

總體層面進(jìn)行綜合布局和總量管控；分區(qū)(片)層面對(duì)總體層面指標(biāo)進(jìn)行分解，確定各類設(shè)施建設(shè)規(guī)模與建設(shè)個(gè)數(shù)；單元層面對(duì)分區(qū)(片)層面指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)分和落實(shí)到每一個(gè)管理單元，便于在下一層面單元規(guī)劃或單元控規(guī)中落實(shí)規(guī)劃指標(biāo)。

對(duì)于地下空間重點(diǎn)地區(qū)，制定單元管控圖則，采取圖表結(jié)合方式，在圖上布局各類設(shè)施位置，在表上確定設(shè)施建設(shè)規(guī)模、明確建設(shè)要求，指導(dǎo)下層級(jí)地下空間重點(diǎn)地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，為規(guī)劃上下級(jí)銜接預(yù)留接口。

針對(duì)地下空間設(shè)施和人防工程設(shè)施特點(diǎn)不同，規(guī)劃采取“剛性與彈性相結(jié)合”的指標(biāo)管控方式。地下空間設(shè)施具有一定彈性，比如地下公共設(shè)施建設(shè)規(guī)模等采取彈性管控方式，而人防工程剛性較強(qiáng)，必須嚴(yán)格落實(shí)。通過(guò)“剛彈結(jié)合”方式，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃內(nèi)容的控制與引導(dǎo)。各控制指標(biāo)見(jiàn)表1、表2。

表1 總體、分區(qū)(片)層面規(guī)劃控制指標(biāo)

表2 管理單元層面規(guī)劃控制指標(biāo)

3 建議與結(jié)論

3.1 建議

完善規(guī)劃編制體系。綜合利用規(guī)劃作為總體層面的專項(xiàng)規(guī)劃，并不能直接指導(dǎo)實(shí)施，需要通過(guò)控規(guī)來(lái)進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃內(nèi)容，進(jìn)而指導(dǎo)建設(shè)。目前，安徽省已開(kāi)展安慶市白澤單元地下空間暨人防工程規(guī)劃試點(diǎn)，建議在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，全面開(kāi)展地下空間暨人防工程單元規(guī)劃或單元層面控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，構(gòu)建完善的綜合利用規(guī)劃編制體系，充分保障規(guī)劃內(nèi)容落地實(shí)施。

強(qiáng)化法規(guī)政策保障。綜合利用規(guī)劃雖然對(duì)人員掩蔽工程在單元層面和街坊層面都提出了達(dá)標(biāo)建設(shè)規(guī)模要求，但達(dá)標(biāo)之后易地建設(shè)缺乏法規(guī)政策支撐，導(dǎo)致實(shí)際人防工程建設(shè)仍按結(jié)建標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。為了避免與現(xiàn)行法規(guī)政策沖突，規(guī)劃亦難明確達(dá)標(biāo)以后是否可以易地建設(shè)。

建議安徽省在人防工程易地建設(shè)方面制定相應(yīng)的法規(guī)政策，明晰人防工程易地建設(shè)條件，比如：“所在控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的街坊內(nèi)現(xiàn)狀人防工程已達(dá)到綜合利用規(guī)劃指標(biāo)要求的可以易地建設(shè)”等，避免“應(yīng)建必建”模式導(dǎo)致的空間分布不均和建設(shè)過(guò)多造成資源浪費(fèi)，通過(guò)法規(guī)政策進(jìn)一步保障規(guī)劃內(nèi)容落實(shí)。

3.2 結(jié)論

加強(qiáng)地下空間與人防工程融合建設(shè)、實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，規(guī)劃作為實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展的重要抓手，發(fā)揮著源頭統(tǒng)籌和管控引導(dǎo)的作用。本文從綜合利用規(guī)劃組織編制、規(guī)劃編制方法、法規(guī)政策保障三方面進(jìn)行了論述，結(jié)合安徽省各城市綜合利用規(guī)劃編制實(shí)踐，重點(diǎn)探討地下空間暨人防工程綜合利用規(guī)劃實(shí)現(xiàn)路徑和規(guī)劃編制方法，明晰綜合利用規(guī)劃編制重點(diǎn)和難點(diǎn)，提出綜合利用思路和模式，構(gòu)建完整的內(nèi)容框架體系。安徽省作為全國(guó)層面地下空間暨人防工程兩規(guī)融合編制試點(diǎn)省份之一，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為下一步全國(guó)其他省份綜合利用規(guī)劃編制和推廣提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。