造湖沖動：中國需要多少個“西湖”

蘇杰德

陜西渭南市華州區的下廟人工湖。圖/IC

4月以來，黃河流域各城市并不平靜。從上游的青海省到下游的山東省，一場自查行動正在各地推開，自查的目標是頗受地方政府青睞的人工湖。

“此次檢查范圍，一是取水水源來自黃河干流和支流，二是蓄水量在10萬立方米以上的人工湖。”青海省海東市水務局助理工程師楊正文告訴《中國新聞周刊》，排查目的是看這些人工湖是不是面子工程、是否違規舉債建設。

實際上，不只是黃河流域的城市熱衷于建設人工湖。自然資源部今年1月公布的督查結果發現，2017年以來，全國有1368個城市景觀公園、沿河沿湖綠化帶、湖泊濕地公園等人造工程未辦理審批手續，涉及耕地18.67萬畝、永久基本農田5.79萬畝，“有的甚至破壞耕地挖田造湖、挖田造河，憑空建設人工水景”。

兩個“反面典型”在發布會上被點名：陜西渭南市華州區少華湖水利風景區項目挖湖破壞耕地2041.50畝，其中永久基本農田139.77畝;湖北荊州市文旅區楚國八百年城市公園項目，在原有耕地上新開挖出一條東西長約7000米，寬度100～190米的人工河，破壞耕地574.99畝。

環保組織公眾與環境研究中心主任馬軍告訴《中國新聞周刊》，具有諷刺意味的是，城市過去為了發展填了很多天然湖泊，現在為了發展又要造很多人工湖泊。

缺水城市“圈水造湖”

“挖湖造景調查，中央和省級層面是發改委牽頭，市級層面由水務局牽頭。”海東市挖湖造景調查具體執行人楊正文說，以往水務局只負責用水許可，立項、用地審批、工程建設審批等才是人工湖建設流程的重頭戲。

海東市專項檢查的通知提出，此輪檢查的重點內容，包括是否符合相關規劃;項目前期立項、用地審批、規劃許可、環評、取水、施工許可等手續是否齊全;是否對當地生態環境保護帶來不利影響;是否存在舉債建設項目，脫離地方發展實際增加地方政府隱性債務風險等問題。通知還提到：嚴格管控各類用水需求，建立長效機制，堅決遏制脫離實際的“造湖沖動”。

海東專項檢查從4月10日開始，分為自查、復查和迎檢三個階段。據楊正文介紹，通過復查發現，海東有兩座蓄水量不到10萬立方米的人工湖，但兩個項目手續齊全。

海東自查的時候，黃河中游和下游地區也在上演相似的場景。4月23日，陜西省住建廳等7部門聯合發布《關于防止脫離實際造景造湖推進城市建設高質量發展的意見》，致力于解決城市景觀建設中存在的盲目決策、盲目舉債建設、未批先建等突出問題。同月，內蒙古自治區水利廳等部門，也對包頭市挖湖造景工作開展檢查。

值得注意的是，受限于自查條件，一些人工湖并不在自查范圍內。以海東市為例，南北湖工程正在施工，兩座人工湖總面積近20公頃，水體規模超過30萬立方米，工程總投資1.09億元，該人工湖蓄水量創當地歷史新高。

楊正文回應稱，南北湖項目自湟水河的兩個支流取水，不屬于黃河干流和支流取水的檢查范圍，同時也屬于合法項目。他介紹，目前手續齊全的人工湖項目還在按正常程序建設，近期隨著黃河治理力度加強，未來人工湖立項難度將加大。

海東市境內有兩條黃河重要支流——大通河、湟水河，海東市工農生活用水依賴黃河水。楊正文介紹，海東市一年的黃河水配額是7億立方米，去年實際上用水量約5.2億立方米。這些水用于生產、生活和生態，其中生態用水占比15%左右。

黃河水分配的依據主要是1987年的“八七分水”方案，該方案以當時的實際用水量為基礎，綜合考慮沿黃各省區的灌溉規模、工業和城市用水增長，為各省區安排了黃河水用量配額，各省區在配額范圍內再自主分配。

分配給各省區的黃河水，有多少進了人工水景？是此輪檢查的一個大背景。黃河水利委員會水調局一位不愿具名的負責人告訴《中國新聞周刊》，前不久，國家發改委組織幾個部委去河南、山西、陜西調研，由于時間很緊，調研的地點并不多，“總體上感覺這次能看到的東西（人工湖）不多，絕大多數都是灌溉調蓄工程。”

所謂灌溉調蓄工程，是由于黃河供水不平衡，它們在雨水多時蓄水，雨水少時灌溉或者為工業供水。相比于調蓄工程，城市人工湖往往位于市區或者新區，具有明顯的景觀功能，兩者不能等同。由于黃河流域地區大多天氣干旱，人工湖容易陷入建得越多、湖面越大、蒸發量越大的窘境，加劇地區用水矛盾。

以寧夏為例，干旱半干旱面積占全區總面積的七成以上。天上水、地下水都極度匱乏，全區多年平均降水量僅289毫米，不足全國平均水平的二分之一，蒸發量高達1250毫米。缺水的寧夏石嘴山市，卻從2003年開始在城市邊緣打造星海湖，計劃開辟常年性水面20平方公里，水域面積是當時杭州西湖的五倍。湖水面積乘以當地平均年蒸發量，星海湖粗略估計每年蒸發量超過3600萬立方米，超過了湖泊蓄水量。

對于人工湖來說，更重要的是每年需要定期補水。陜西省水利電力勘測設計研究院張嫄2016年發表在《陜西水利》上的一篇論文，以西安市西北部三個總蓄水量345萬立方米的人工湖為例計算補水量。三個湖所處地區多年平均蒸發量都超過400毫米，每年蒸發和滲漏損失分別為68萬立方米和41.4萬立方米。如果三座湖每年換水6次，通過湖泊水量平衡法得出每年需要補水超過1500萬立方米，相當于三個湖水量的五倍。即使是最小水位法，每年也需要補水400萬立方米以上。

地區越干旱缺水，補水會越困難。相比西安，石嘴山蒸發量更高，星海湖水體含鹽量較高，自凈能力較差，每年補水卻只有2000萬立方米左右。這些水量與星海湖實際需求相差甚遠。寧夏自治區人大代表沈左權、金生平等人曾提出建議，星海湖僅靠補充黃河水遠遠不能達到改善水質的目的。湖水水質呈逐年惡化趨勢，一度達到劣V類，重度污染。為整治水質，當地已經為星海湖投資近十億元。

作為很多人工湖對標的杭州西湖，每年的換水次數遠超上述湖泊。浙江省中浙生態科技研究院首席專家、總工程師馬以超告訴《中國新聞周刊》，國內大部分人工湖類似西湖，是一個封閉的水池，沒有活水源頭。目前，西湖人工引水規模是每天40萬立方米，大約一個月能把西湖的水換一遍，一年換水超過1億立方米。

水資源緊張的黃河流域，想要實現這種程度的換水頻率和規模，顯然不現實。更為重要的是，黃河流域各地區用水配額較為固定，不大的用水盤子還需要分給人工湖。以石嘴山星海湖為例，它位于大武口區，該區今年用水總量計劃為1.1億立方米，生態用水達到2200萬立方米，占總用水量的近五分之一，接近當地農業用水和生活用水量，水資源分配已經捉襟見肘。

為了能夠獲得更多的黃河水，近些年流域內各省區紛紛提出，需要重新制定分配方案，地區發展需要更多黃河水的支持。但是，黃河水最近幾年呈減少趨勢，難以應對這些需求。

中國科學院大氣物理研究所馬柱國團隊研究發現，黃河流域人類取用水占總水資源量的比重在不斷增大。根據對歷年黃河水資源公報數據的統計結果，發現該比重在20世紀50年代尚不足20%，然在近年來已劇增至85%以上，遠遠超過了健康河流40%的合理開采警戒線。

而且，黃河流域這種用水矛盾還將長期存在。“需要探索流域動態的水資源管理方案，以應對黃河流域水資源供需矛盾突出的嚴峻挑戰。”馬柱國團隊指出，流域的節約用水也是一個永恒的話題。

大肆占用耕地

熱衷于建設人工水景并不是黃河流域獨有的現象，全國普遍存在。

今年1月，自然資源部點名批評了湖北省荊州市的楚國八百年項目。該項目在原有耕地基礎上，新開挖出一條東西長約7000米，寬度100到190米的人工河，破壞耕地574.99畝。人工河位于荊州市紀南生態文化旅游區核心啟動區，是一座展現楚國八百多年歷史文化的開放式文化主題城市公園。

一位參與過該項目的建設公司部門負責人告訴《中國新聞周刊》，這個項目現在屬于半停工狀態，最大的問題是土地性質一直沒有變更，此外還涉及文物保護。對于項目土地性質沒有變更的原因，他認為“可能是因為當地沒有足夠的用地指標”。

土地性質成為地方和中央博弈的核心。一位熟悉情況的官員介紹，為了能夠建設該項目，地方提出由于新建人工河具有養殖、防洪等功能，農業用地性質沒有改變。但中央相關部門看完現場后，認為項目導致耕地減少。三年來，地方堅持舉證土地性質沒有發生變化，卻始終沒有得到中央相關部門認可。

為了解決爭議，湖北省相關部門領導提出按照占一補一的方式，補上項目占用的耕地面積。這位熟知該項目的官員說：“現在最擔心的是，如果該處理方式不行，項目就屬于違法用地，該整改的還得去整改。”

“一些地方沒有處理好保耕地、保發展、保生態的關系，耕地保護責任未有效落實，占補平衡制度執行不到位，突破用途管制審批和占用耕地，土地利用粗放，耕地保護形勢嚴峻。”今年初，自然資源部國家自然資源總督察辦公室副主任馬素蘭在新聞發布會上批評。

上述荊州官員說，實踐中，地方政府認為有些項目可以開發，但根據法律法規，這個項目可能會踩耕地紅線。他無奈地說：“這屬于發展與土地的矛盾，規劃等部門只能想辦法把矛盾‘合理化解。”

地方上自行“合理化解”的結果是，人造景觀侵占耕地的現象越發普遍。同樣的情景，內蒙古自治區巴彥淖爾市幾年前已經上演。2012年，巴彥淖爾市提出打造特色生態宜居城市，其中，臨河區鏡湖水源地濕地保護工程是當地重點項目，占地1.15萬畝，水域面積占總面積近一半，計劃投資9.6億元。

項目建設之初，鏡湖的土地問題就沒有解決。去年12月，自然資源部通報稱：臨河區政府違法批地建設鏡湖生態項目，2012年8月以鏡湖養殖項目工程為名擅自批準，占用耕地上百公頃，挖湖造景建設濕地公園。目前，該項目占用耕地的問題還未得到解決。

內蒙古自治區屬于國家自然資源督察北京局督察范圍，該副局長江國棟此前公開稱：“近年來，督察發現景觀綠化等人造工程項目出現過度化，違法違規占用耕地問題，這既耗費財政資金，又滋生政績工程和面子工程。”

在江國棟看來，上述違法違規做法帶來三大問題：一是沖擊了耕地保護紅線;二是破壞土地利用和管理秩序，大部分項目沒有辦理農用地轉用和土地征收審批手續，未落實耕地占補平衡;三是侵害農民合法權益。此類用地大都未按照規定辦理征收手續，未按規定的方式支付征地補償，往往通過租賃、流轉的方式占用農民集體土地，按年度撥付租金，后續能否持續補償到位難以保障，一旦出現糾紛或地方財政出現支付困難，將影響農民長遠生計和社會穩定。

舉債建湖

是否存在舉債建設項目，是否增加地方政府隱性債務風險，也是此輪“挖湖造景”檢查的一項重點。

去年第四季度，荊州市評選了市內固定資產投資十佳項目，第三名就是楚國八百年城市公園項目，項目去年已經完成投資額8.33億元。楚國八百年城市公園2016年招標，當時招標總投資約5.42億元，實際投資金額已經超過招標金額近3億元。

4月16日，寧夏石嘴山市星海湖濕地的生態修復現場。近年來，寧夏石嘴山市不斷加強湖泊濕地生態環境綜合治理，堅持以水生態修復為基礎，以水質改善為核心，實施水系連通、水生植物種植、生態補水、岸線綜合治理等項目。圖/新華

4月16日，生態修復中的寧夏石嘴山市星海湖。圖/新華

工人在寧夏石嘴山市星海湖濕地綁制用于改善水質的生物飄帶。圖/新華

楚國八百年項目的開發者為荊州海子湖投資有限公司，它也是荊州市市級投融資平臺，負責文旅區基礎設施建設、保障性住房建設和土地開發整理等工作。為籌措包括楚國八百年在內的三個項目建設資金，公司已向國民信托有限公司借款10.04億元。

依賴金融機構進行融資，荊州海子湖投資有限公司負債率逐步提升。信用評級機構中證鵬元資信評估股份有限公司公告稱，荊州海子湖投資有限公司目前面臨債務規模擴張較快風險。2016年到2019年9月，該公司資產負債率從32.44%提升到64.85%，負債總額從15.9億元增長到107億元。

為了緩解資金壓力，荊州海子湖投資有限公司今年4月發行8億元公司債券。財達證券有限公司總經理助理胡恒松長期研究地方城投模式，他告訴《中國新聞周刊》，從項目公告信息來看，楚國八百年項目屬于典型的舉債建設基礎設施項目，這屬于無奈之舉，“不然基礎設施建設錢從哪里來？但問題的關鍵是基礎設施建設要跟地方財政實力相匹配”。

當地官方公布的數據顯示，2019年，荊州市完成財政總收入達到219.6億元。但截至去年底，全市政府債務余額412.46億元，湖北省下達的債務限額為431.5億元，限額使用率達到95.6%，騰挪的空間很小。

城投公司一直是地方政府隱性債務的主要載體，而隱性債務是地方政府債務風險最為集中的地帶。通過舉債方式建人工湖，投資結果存在很大不確定性。環境類智庫E20研究院執行院長薛濤告訴《中國新聞周刊》，全國來看，地方政府造了不少鬼城，很多人工湖閑置。這些項目能否達到預期目標，誰也不知道結果，“地方政府有投融資沖動，市場對其也存在難破產的預期，外加沒有約束機制，極易發生過度開發問題。投資、招商、創收等像一個鏈條的齒輪，一個環節出問題，政府的投資就變成難以收回的負債。”

負債的預期和風險，并沒有減少地方建湖的沖動，這一熱潮已經持續了十多年。2005年，黃河流域有16座大中城市拋出打造水域景觀的宏偉計劃，僅鄭州、西安、咸陽三市計劃投入的相關建湖資金就達40多億元。2012年，全國再掀起造湖熱潮。兩年后，國家審計署發布了《關于加強對奢華浪費建設審計的通知》，挖人工湖、建大噴泉、筑壩截水造人工水景觀成為審計的重點。

不同時期，人工湖開發的方式有所不同。薛濤說，從2009年到2014年，地方城投平臺業務大發展，各地市人工湖建設也迎來大躍進。2014年以后，通過融資平臺公司新增政府債務受到清查和約束，PPP模式（政府和社會資本合作）代替了一部分平臺業務。從2018年開始，PPP被整頓以后，地方城投平臺再次活躍。

浙江省中浙生態科技研究院首席專家、總工程師馬以超告訴《中國新聞周刊》，人工湖開發熱背后，還代表著一種新的區域擴張和開發模式。城市開發有一類非常重要的模式叫POD，該模式以生態公園為核心，生態公園的核心往往又是人工湖、人工濕地。一般來說，這種開發模式需要將人工湖建在城市郊區，目的是拉動郊區土地升值，推動城市發展。

馬以超舉例說：“假如生態公園如果投入50億元，外圍40平方公里成為新城區。新城區土地價值從每畝1000萬元翻倍到2000萬元，獲得的回報從60億元變成120億元，這個項目就成立了。”

不過，馬以超強調，要警惕南橘北枳，POD模式多應用在沿海經濟發達地區，這里市場活躍，開發的土地有很多購買者，“這種模式在沿海地區能夠支撐得起來，但在內地就不一定。”

人工湖周邊的土地升值，可以改善地方財政條件，但中國城市規劃學會會員、暨南大學公共管理學院教授胡剛對《中國新聞周刊》坦言，“問題在于各地互相攀比，越挖越大，恨不得都要超過西湖。”

標準缺席下的盲目決策

“人工湖建設大躍進的現象，主要出現在房地產熱潮后，此前并沒有這么多。”馬軍表示。

多位專家表示，從生態角度看，城市建設人工湖有一定的合理性。胡剛認為，城市人工湖可以蓄水排澇，調節小氣候，改善周邊人居環境。

“城市大規模建設后，市內泄洪地減少，地表徑流增加，城市防洪排澇壓力增大。從調蓄的意義來說，多數人工湖建設是可行的。城市化改變了地表環境，人工湖可以修理地表水生態。”中國城市規劃學會常務理事、華南理工大學建筑學院教授袁奇峰告訴《中國新聞周刊》，值得警惕和討論的是，單純從景觀角度去建設人工湖。

2012年，鄭州市鄭東新區投資30億元建設龍湖調蓄工程，總庫容約2680萬立方米，水域面積達5.6平方公里，比杭州西湖面積略小，但蓄水量相當于兩個半西湖。加上其他水域，整個鄭東新區水域總面積達到11平方公里，約占到鄭東新區規劃面積的十分之一。

今年，鄭州市發布年度水生態建設方案，計劃在市域范圍內實施水生態建設項目，市域水域面積將從156.9平方公里增加到211.66平方公里。新增近55平方公里水域面積，這相當于再造8個西湖。

在專家看來，各地造湖沖動背后，一個容易被忽視的因素是：沒有明確的政策規定。城市的綠地面積，國家有嚴格的標準和規定，但是對于城市湖泊并沒有統一標準。胡剛介紹，中國國土遼闊，城市建湖的條件不同，很難從國家層面制定標準，一省統一標準都很難。

2015年5月，內蒙古巴彥淖爾市臨河區鏡湖湖畔舉辦的一場市民馬拉松賽。圖/新華

地方根據實際需要建設人工湖，在尚無國家統一政策的背景下，科學決策顯得尤為關鍵。

“有了西湖，杭州才有了靈氣。”馬以超說，西湖的防洪作用較為有限，如今最主要的功能是休閑旅游，它的存在對于杭州城市發展意義重大，“同樣，現在很多城市建人工湖也是基于這種思想，只是具體在實施時，往往尺度和規劃沒掌握好，導致效果不佳。特別是投入過大，效益有限，投入與產出失衡。大多數是因為前期沒有經過充分的科學論證，盲目決策所致。”

“人工湖特別需要做好環境影響評價，需要聽取專家意見，也需要社會各界的知情和參與，這會形成一定制衡，避免盲目決策，減少不必要的損失。”馬軍說，實際情況恰好相反，很多人工湖項目缺少信息公開和公眾參與，環評經常是走過場，按照主管官員喜好來推動，“面對強勢的政府和開發商，項目只有充分公開，讓社會去討論，專家的聲音才能夠發出來，起到糾偏作用。”

從2012年到2014年，在原廣州市長萬慶良推動下，廣州掀起造湖運動，新建了6個人工湖，人工湖數量翻倍。當時，廣州造湖爭議焦點之一是在山頂建設人工湖。“山頂建湖，本來就沒什么匯水面積（雨水流向同一山谷地面的受雨面積）。”袁奇峰認為，這完全是從景觀角度去做的。

這些做法在當時引發激烈爭議，萬慶良為了推進項目落地，甚至裁撤掉了很多與其意見相左的城市規劃委員會專家。胡剛說，巨大的爭議成為廣州建湖沖動的“阻力”，從而讓有些人工湖規模建設變小，有些項目也沒有建設。

對于人工湖來說，建成后的運維同樣關鍵，這一點也被很多地方決策者忽略。馬軍說，人工湖運營和維護成本較高，其生態系統甚至比天然湖泊更加難以維護。

“一座城市建設多少人工湖合適，這屬于規劃領域的命題。”馬以超說，有些地方低洼地方多，開發城市填了不少水面，現在后果來了，不得不再恢復。也有些北方干旱地區，歷史上就沒有湖，地下水位也低。這時候挖湖，水面大蒸發也大，還得想辦法減少漏損，這些營造“塞上江南”的做法不符合生態規律。

在馬軍看來，黃河、海河、遼河等流域都嚴重缺水，流域內很多城市非常依賴調水，“調水其實也有生態環境代價，可能這些代價發生的地方遠在千里之外。這些城市建人工湖要慎重，要確保它能夠實現資源可持續利用，而不是濫用。”