城鄉建設用地增減掛鉤項目在嘉北郊野公園建設中的合理利用分析

尤佳

摘 要 城鄉建設用地增減掛鉤項目主要是結合現有的土地使用情況，根據規劃發展需求，將一部分農村建設用地復墾還耕后，將用于城市建設用的土地進行項目區開發，保證耕地總量不變的情況下，提高城鄉建設用地布局的合理性。基于此，以嘉北郊野公園建設為例，介紹了城鄉建設用地增減掛鉤項目概況及效益，分析了建設過程中存在的困難及解決對策。

關鍵詞 嘉北郊野公園;城鄉建設用地增減掛鉤;新農村建設

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.038

目前實施較多的城鄉建設用地增減掛鉤項目主要是以農民宅基地置換為主的城鄉建設用地增減掛鉤項目，此類項目有利于破除城鄉二元結構，加快新農村建設。通過宅基地置換，可促進農村人口居住相對集中，提高農民居住條件和生態環境質量，增加農民家庭財產性收入，盤活農村集體建設用地，推進農村城鎮化，促進郊區經濟社會發展。

1 項目概況

嘉北郊野公園是上海市為響應“十八大”生態文明建設要求，落實“創新驅動、轉型發展”戰略，推進上海市生態網絡構建，率先啟動的5個郊野公園之一，規劃總面積14 km2，一期土地整治范圍9.3 km2，一期開園南區范圍7.39 km2。嘉北郊野公園建設主要是以原生態農田、林木和水網為基本特色，呈現“南田北林”風貌，融入“教化嘉定”主旨，來深度挖掘田、林風情和水鄉古韻，具有農業休閑、水鄉體驗、生態養生、保育土地、教育科普等多項功能[1]。

嘉北郊野公園一期土地整治城鄉建設用地增減掛鉤項目將一期土地整治范圍內的“198”企業作為拆舊地塊，一期開園南區少量功能性地塊、公園范圍外的南門社區地塊和安亭新鎮二期地塊作為建新出讓地塊。以此作為研究對象，測算土地整理、復墾潛力，分析資金籌措計劃與資金平衡，建立項目實施組織與實施保障的機制，確定項目區實施計劃、實施方案，達到項目區內建設用地總量不增加、耕地總量不減少、耕地質量不降低的目的，最終實現增加耕地有效面積、節約集約利用建設用地、促使城鄉用地布局更合理的規劃目標。

2 項目帶來的效益分析

2.1 社會效益方面

2.1.1 增加了耕地面積，提高了土地利用效率

拆除企業和布局分散的農村道路、場地等，集中進行土地整治，實現高標準農田的布局和建設，提高了土地利用效率。

2.1.2 提高耕地質量，增加耕地產出率

1）土地得到平整，田塊規整成方，水利設施配套完善，區內所有的耕地將逐步成為旱澇保收的標準農田。2）大力推廣和使用有機肥料和生物肥料，耕地質量得到全面提高。3）合理規劃田間道路，促進項目區農業機械化水平和單位面積農業產量提高，同時也促使農田物資和農產品運輸方便，省工、省時[2]。

2.1.3 促進農業結構調整，增加農民收入

形成完善的田間道路系統和灌排系統，推行規模化經營，有利于項目區發揮糧食高產區的優勢。合理對土地資源進行配置，優化土地利用結構，調整農作物布局，推進農村產業化發展進程，增加農民收入。

2.1.4 延續區域特色，留住發展記憶

對項目區內有區域特色的建筑物、構筑物、綠化進行保留，并采取有效的方式進行整治，力求延續區域發展特色，留住發展記憶。

2.2 生態環境效益方面

2.2.1 建設用地拆除，減少污染排放

堅持生態文明建設的國家戰略，圍繞嘉北郊野公園以建設“原生態農田·村落·水網”的近郊休閑型郊野公園、優化生態環境為目標的核心內容，在保護和改善生態環境的前提下，通過拆除項目區內建設用地，減少項目區內工業污水的排放;通過規劃建設高標準基本農田，改善水土結構和田間小氣候，改善農田生態環境，美化小區域生活環境。

2.2.2 改善農田生態系統，錨固區域生態網絡

該項目的實施優化了農田生態系統各空間組成要素間的關系，完善了農田生態系統的配置，改善了農田生態系統。通過對現狀進行翔實探勘和分析，對于現狀較好的樹木、魚塘等節點予以保留，并通過有效的方式進行整合，強化生態節點的服務功能。通過完善項目區沿城市道路、村道、田間路兩側行道樹及沿河防護林的種植，優化了農田生態系統各空間組成要素間的相互關系，提升了項目區生態廊道的質量，完善了農田生態系統的配置，改善了農田生態系統，錨固了郊野公園乃至嘉定全區的生態網絡。

2.3 城鄉統籌效益方面

2.3.1 完善區域基礎配套設施，改善生產生活條件

通過土地平整、配套農田水利及道路等工程基礎設施的建設，極大地改善了農業生產條件，促進了農業生產的機械化和適度規模化，同時大幅度降低了農業生產成本，提高了農業生產效率。

2.3.2 促進城鄉統籌，帶動農村經濟發展

加強城鄉統籌是郊野公園建設的主要目標。作為上海市首批試點郊野公園，嘉北郊野公園借助土地整治與增加掛鉤的平臺，可以極大地改善公園農業覆蓋區域的生態景觀，同時，公園景觀景點如夢里水鄉、徐秦古村、水上游覽路線等的整體景觀建設，都將增加郊野公園的景觀效益，提升公園的吸引力。公園建成后，不但可作為嘉定區乃至上海市居民的休閑好去處，還能帶動郊野公園所在區域的經濟發展，促進城鄉統籌，實現雙贏[3]。

2.4 在經濟效益方面

2.4.1 增加就業崗位

新增的耕地可為項目區內農村富余勞動力提供就業機會。同時，郊野公園內相關景點的建設、相關的配套服務項目也可增加非農就業崗位，產生顯著的社會及經濟效益。

2.4.2 增加集體經濟組織收益

規劃后，新增耕地由各村委會重新評估后統一發包，重新登記承包合同，推行規模化經營，但原所有權主體內的單位和個人擁有優先承包權，所獲收益平均分配到每個村民。

3 項目推進存在的問題

嘉北郊野公園一期范圍內的城鄉建設用地增減掛鉤項目較其他同類項目更有特殊性，造成了一定的實施困難。

3.1 拆舊地塊特殊

該項目結合全區產業結構調整要求，以“198”企業為對象，淘汰落后產能企業。該項目區內企業區域位置較好，土地利用上以集體建設用地為主，廠房租賃情況復雜，個別企業涉及復雜財務糾紛，企業動遷征收難度大，成本較高。拆除企業復墾后，因原企業對土壤的影響程度，還需對土地進行土壤檢測和修復。

3.2 建新地塊的布局和指標平衡

一期開園南區功能性地塊位于城市集中建設區外，因此除需配置新鎮建設用地指標和耕地占補平衡指標外還需滿足“拆十還四”指標要求（拆舊地塊范圍與建新地塊規模的比例），會造成開園南區功能性地塊開發時間受企業動遷拆舊復墾進度牽制。

3.3 開發主體

嘉北郊野公園開發主體為嘉定的區屬國企，但是無論是針對拆舊地塊，還是建新出讓地塊，均非屬地化管理主體，對項目推進過程中各方面工作的開展以及資金周轉都帶來了一定的實施難度。

4 解決項目推進問題的對策

1）對“198”企業作為拆舊地塊的城鄉建設用地增減掛鉤項目給予一定的政策傾斜，以緩解項目推進主體的資金壓力。2）考慮將建新地塊的指標掛鉤范圍由凈地范圍擴大至涵蓋地塊周邊半幅道路的代征范圍，以提高后續建新地塊出讓階段的相關事宜推進的效率。

5 結語

總體來說，通過城鄉建設用地增減掛鉤，順利推進了嘉北郊野公園的建設，優化了區域的產業結構和生態環境，對統籌城鄉發展和土地高效利用具有重要的積極意義。

參考文獻：

[1] 周芳珍，趙至成.上海嘉北郊野公園規劃過程中的幾點思考[J].上海城市規劃，2013（5）：42-46.

[2] 藍俊先.分析以增減掛鉤優化國土空間結構和布局[J].建材與裝飾，2019（36）：107-108.

[3] 鐘華.關于農村城鄉建設用地增減掛鉤項目的合理性[J].建材與裝飾，2019（36）：185-186.

（責任編輯：趙中正）