多尺度差別化耕地資源管控政策探討

魏蓮

摘 要 多尺度、差別化耕地管理的出現不僅為政府提高耕地管理能力起到有效幫助，更可對耕地質量的提升等方面作出貢獻。基于此，以湖北省耕地資源動態變動情況及耕地資源管控現狀入手，從多尺度、差別化耕地管控的角度構建湖北省耕地資源管控政策體系，以期為耕地資源利用和保護理論創新提供參考。

關鍵詞 耕地管控;多尺度;差別化;湖北省

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.046

耕地是我國重要的物質資源之一，不僅關系到我國人民的基本生活，更是我國政府關注的重點領域之一。自2017年中央四號文件頒布以來，嚴格落實占補平衡制度、嚴守耕地紅線已經成為各地區有關部門的重點工作之一[1-3]。對于湖北省而言，各地對于《湖北省耕地質量保護條例》的宣傳活動、耕地質量監測評價以及數據庫建設等基礎性工作已經初步取得了成效，但在政策貫徹落實方面仍存在重視高度不夠、宣傳廣度不夠、貫徹力度不夠以及成效深度不夠等問題。為此，以湖北省耕地保護的實際情況為研究對象，從多尺度、差別化耕地管控方式為出發點，提出可有效提高耕地資源管控效果的政策實施體系，為湖北省耕地保護政策的落地提供助力。

1 多尺度、差別化耕地管理的內涵

大部分學者普遍認為多尺度耕地是指根據不同目的，從市、縣、鄉、村等行政區域尺度或流域尺度，研究地貌、氣象、土壤、水文、植被等自然地理要素的時空變異規律，并通過尺度轉換，加強對耕地資源的整體、多功能應用。從學術領域角度來看，差別化耕地管理也可以被稱為差別化土地利用，是一種以土地為主要“經營”資源的管理模式，即耕地資源使用者可利用自身現有的諸多資源，結合耕地的實際情況對其加以利用，進而實現利益最大化的根本發展目標。差別化耕地管理的實現不僅是有效利用耕地資源、提高耕地使用效率和擴大耕地收益的有效辦法，更是促進農業產業進步，增強地方經濟實力的必備舉措。同時，差別化耕地管理的實現需要政府在宏觀層面上加以全局掌控，將差異化的耕地管理政策應用到具有差異性的耕地范圍內，從全局的角度推動差別化耕地目標的實現，切實為提升各地農業種植綜合實力營造良好的宏觀環境。

2 湖北省耕地資源管控現狀

2.1 湖北省耕地面積和耕地質量情況

湖北省當前主要用地為林地、耕地、城鎮村及工礦用地3類，分別占比為46.1%、28.2%和7.2%。2009—2018年，湖北省耕地總面積基本呈現逐年下降的趨勢，其中水田、水澆地都呈現負增長的趨勢，旱地呈現正向增長的趨勢。根據全國農用地分等成果，將湖北省耕地質量分為優等、高等、中等及低等4個等別。在自然等中，湖北省耕地總面積大多集中于2～5等，面積達367.947 283萬

公頃，占據湖北省總體耕地面積70.22%。通過面積加權，可得到湖北省耕地利用等別的平均等別為5.40等，占總面積的57.86%，而位于平均水平以下的耕地，占據總面積的42.14%。無論在耕地自然狀況、利用狀況以及經濟產能等狀況來看，湖北省均取得了較為優異的成績，耕地利用效果較好，耕地產能較高。

2.2 湖北省耕地管控情況

現行的耕地管理政策主要分為以下3個方面。1）大力推進耕地質量建設，積極推進農田水利基本建設、農田防護林建設、土地整治以及污染耕地修復等建設項目，為提高省內耕地質量營造良好條件。2）督促縣級以上人民政府及相關部門提高耕地質量保護技術的同時，積極開展地力培肥、生態耕作等生產方式，并致力于將土壤調理劑、農藥和除草劑等相關農業投入品進行規范化。3）大力實施耕地養護、提高耕地質量的同時，對耕地質量檢測與監督進行規范化管理。湖北省在耕地質量、耕地養護與防治、耕地監測與監督等方面均提出了較為明確的管理規定，但實際上近年來耕地的實際應用現狀并不十分理想，整體實施效果有待進一步加強。

3 湖北省多尺度差別化耕地管控探討

3.1 多尺度差別化耕地管控原則

3.1.1保證管控體系全面性

1）應當包含耕地及農業生產的各類要素內容，要對耕地的質量以及數量進行全面監控，要從農業生產角度出發，對所涉及到的相關生產資料質量進行管控。2）應當以耕地經濟鏈條為依據，利用資源擴大經濟利益，進而充分借助社會力量提高多尺度、差別化耕地管控政策的實施效果。

3.1.2 質量保護為主，數量保護為輔

通過采取土地開發、整理、復墾等土地質量建設工程，可將未利用土地轉變成為可再生資源。應當以提高耕地質量為主要政策目標，以保護耕地數量為輔助目標，讓耕地質量的提升帶動耕地數量的增長，進而達到耕地保護的根本目的。

3.1.3 從單功能保護向多功能保護轉變

當前所采取的耕地保護政策多以單功能保護為主。在耕地管控過程中，應當充分體現多尺度耕地管控以及差別化耕地管控所具有的特色，即根據各地土地的實際現狀實行分類管控，從多角度出發切實保護現有耕地，并對其他已經形成土地侵蝕及土地流失的耕地進行修復與維護[4]。同時，進一步延伸拓展耕地在調節氣候、隔離建設發展等生態功能、提供耕地風景保持傳統農耕文化的景觀文化功能、提供建設空間儲備的空間承載功能等非商品性生產功能的作用。

3.2 多尺度維度下耕地管控政策

3.2.1 指標控制政策

在指標控制政策中主要由上級政府進行具體耕地保護政策內容的制定，再交由下級政府以及基層政府加以實施。首先，多尺度耕地管控政策需要湖北省政府的需要根據耕地的實際狀況對耕地的管概率、機械化率、耕地平均質量等級、補充耕地質量等級、耕地污染治愈等指標進行明確的要求。在數量指標方面，湖北省政府應當積極推動在現有耕地資源的基礎之上對耕地加以修復，以此達到提高湖北省內耕地質量的根本目的。通過數量指標以及質量指標的明確界定，達到多尺度耕地管控政策實施的根本目的[5-6]。

3.2.2 利用管制政策

在多尺度管控政策體系構建要求下，應當以耕地的空間規劃為主要依據，通過恰當的管制方式對耕地的使用、開墾、圍墾和生態退耕等基本內容進行全面管控。此外，管控政策的實施還應涉及對相關生產要素的管控，如農資、農業耕作措施及方式等，進而幫助湖北省政府從農業投入的數量、農業產出的質量等角度出發，對省內耕地的使用情況及應用效果進行全面監測。

3.2.3 公共投資政策

耕地資源的有效利用不僅對國家經濟的發展起到極為重要的影響作用，同樣對人們的日常生活帶來影響。從多尺度耕地管控的角度來看，湖北省政府在具體管控過程中理應在充分考慮耕地的全局之外，對整體經濟鏈條所涉及的各類群體加以考量，可通過直接投資、PPP融資等方式為現行的耕地數量及質量保護等行為提供相應的社會資源。通過構建完善的資金籌措體系，從耕地開發、復墾、整理等角度出發，切實建立耕地使用示范區及耕地修復示范區，為多尺度化耕地管控政策的實施提供良好幫助。

3.3 差別化維度下耕地管控政策

3.3.1 調查監測政策

差別化耕地管控政策要求政府對管轄地區的耕地資源進行全面掌控。在調查監測政策下，湖北省政府應當要求相關部門對耕地的使用情況、變更情況、環境質量以及等級分布等數據進行全面的調研，進而幫助湖北省政府全面掌握耕地保護的相關基礎信息，為其耕地保護政策體系的構建打下良好的基礎。

3.3.2 節約集約用地管控

在差別化耕地管控政策建立的基本要求下，政府應當因地制宜，從建設用地的角度出發，根據農村現有建設用地的整體規模，對其增長情況進行明確規定，進而可在短時間內起到增大耕地用地面積的效果。湖北省政府還可針對節約集約用地的實際情況制定相應的考核及評價機制，促進農民節約集約用地理念的形成，提升耕地質量及數量的同時，推動省內農業產業的可持續發展。

3.3.3 用途管制

耕地資源的差異性決定了耕地利用的整體效果。因此，在差別化耕地管控政策下，需要對耕地的用途進行全面管制[7]。一方面，耕地的使用及利用需要經過相關部門的審批方可加以應用，并通過詳細登記確保每一塊耕地均符合政府對該地區差別化耕地所設立的目標。另一方面，對于耕地用途的管制還需要較為完善的規制制度加以輔助。通過這一政策實施確保耕地保護的“紅線”，在規范個人或組織耕地使用行為的基礎上，起到切實保護耕地的根本作用。

4 結語

為了切實提高湖北省耕地管控政策的實施效果，從多尺度、差別化耕地管控政策構建的角度出發，提出了指標控制政策、利用管制政策、公共投資政策、調查監測政策、節約集約用地管控以及用途管制等政策，以此促進湖北省耕地質量的提升和農業產業的發展。

參考文獻：

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[2] 龔西征.統一調查耕地質量，分類管控土地生態[N].中國國土資源報，2017-12-21（5）.

[3] 林堅，唐輝棟.加強耕地管控性保護制度建設[J].中國土地，2017（4）：10-11.

[4] 王思懿.基于多功能視角的耕地質量監測區劃分與管控研究[D].北京：中國地質大學，2018.

[5] 許鳳嬌，田志強，呂曉，等.縣域耕地占補時空變化及其規劃管控效果——以江蘇省南通市通州區為例[J].水土保持通報，2016，36（5）：294-298.

[6] 胡振華，陳一新.耕地非農化影響因素及管控效率實證分析——基于浙江省瑞安市的調查數據[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2016，38（4）：84-93.

[7] 周沁心.九江縣土地利用規劃對耕地布局管控效果研究[D].南昌：江西財經大學，2016.

（責任編輯：劉昀）