經濟責任審計容錯糾錯機制構建研究

朱榮 張月馨

【摘 要】 在經濟責任審計中引入容錯糾錯機制是激勵領導干部勇于創新、擔當作為的重要舉措。現有文獻尚未就如何構建經濟責任審計容錯糾錯機制進行系統深入的研究。基于此，文章在對構建經濟責任審計容錯糾錯機制的必要性進行簡要闡述的基礎上，深入分析經濟責任審計容錯糾錯機制構建過程中面臨的現實困境，提出構建經濟責任審計容錯糾錯機制的具體路徑。

【關鍵詞】 經濟責任審計; 容錯糾錯; 機制構建; 國家治理

【中圖分類號】 F239.4 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2020）10-0115-05

一、引言

2016年，李克強總理在政府工作報告中提出要“健全激勵機制與容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、干成事”。十八大以來，創新改革被置于國家發展全局的核心位置，隨著全面深化改革進程的不斷深入，部分領導干部在改革難度大、缺乏前人指路、全面從嚴治黨的高要求環境下，產生了“做多錯多，不做無錯”的畏難情緒，為解除那些敢于改革、勇于創新干部的后顧之憂，支持和保護那些作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部，構建經濟責任審計容錯糾錯機制便成為推進全面深化改革的必然要求。2019年7月發布的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》中進一步明確了在審計評價時應當落實習近平總書記提出的“三個區分開”——把缺乏經驗、先行先試、推動發展中的無意過失同明知故犯、我行我素、謀取私利區分開，從而破除“洗碗效應”，“支持擔當行為，保護領導干部干事創業的積極性、主動性、創造性”。

國家審計是提升國家治理水平的重要治理機制，在全力支持自主創新、發展創造的社會氛圍下，領導干部由于缺乏先驅引領，創新道路舉步維艱，在變革發展過程中難免會因創新而增加失誤及錯誤發生的風險，如果不能建立起有效的經濟責任審計容錯糾錯機制必將影響創新決策者的積極性與原動力，進而影響國有資源的優化配置，最終影響甚至阻礙國家治理水平的提升。

目前，有關如何構建經濟責任審計容錯糾錯機制尚缺乏系統深入的研究，為保護領導干部的創新積極性，守護創新成果，提升審計質量，在審計工作中融入容錯糾錯機制具有重要的理論意義和現實意義。然而，如何在審計活動中踐行容錯糾錯機制，尚缺乏規范性的應用指南及典型案例的參考。基于此，本文從經濟責任審計容錯糾錯機制建立的必要性出發，通過深入系統地分析容錯糾錯機制建設過程中的現實困境，為構建審計容錯糾錯機制提供理論支持和政策建議。

二、經濟責任審計容錯糾錯機制構建的必要性

在全面從嚴治黨以及全面推進創新改革的時代背景下，在經濟責任審計中引入容錯糾錯機制不僅是激發領導干部創新創造、踏實做事的保護機制，而且是推動國有企業公司治理能力及國家治理能力提升，促進審計體制改革和完善的重要舉措。

首先，審計容錯糾錯機制能有效解放黨政領導干部的“雙手”，能夠推進黨政領導干部勇于創新，推進廉潔政府、效能政府、責任政府的建立，進而推動國家治理體系和治理能力的現代化。容錯糾錯機制是注入審計工作的活力源泉，基于會計資料及會計核算制度的準確、客觀性，審計工作往往據實說話，缺乏人性的考量，而將容錯糾錯機制嵌入審計評價中，融入領導者決策部署方針與創新意識，審計評價將會加入合理性因素，在一定程度上解除了決策者怕做事、怕擔責的思想負擔。在創新、改革雙輪驅動的當下，審計容錯糾錯機制的引入無疑是一盞指路明燈，它向領導干部釋放一種信號，在創新改革的決策上、廉潔負責的擔當行為上可以“甩開膀子干”，審計機關自會根據“三個區分開”對實干、能干、肯干的人做出客觀公正的審計評價，從而調動領導干部的積極性和創造性。

其次，審計容錯糾錯機制能推進企業創新發展，提升公司治理水平。容錯糾錯機制能夠有力調動企業創新的積極性，保障企業干部在有底線且能足夠施展才能的環境中全面建構創新動能，在支持干部創新改革不懼后患的同時也大大激發企業內部的創新動力，全方位調動各級管理者、研發人員以及廣大職工群眾的創造性，從而增強企業進取環境和創新氛圍，為企業創新能力的生成提供必要條件，進一步健全和完善公司治理體系，提升公司治理能力。

最后，審計容錯糾錯機制能夠豐富審計工作內涵，促進審計理論和實踐的創新與發展。審計容錯糾錯機制的構建，能夠一定程度上填補當前審計容錯糾錯機制在理論上的不足，推動審計理論的創新與發展。另外，審計容錯糾錯機制的構建，為審計機關和審計人員在審計活動中踐行容錯糾錯機制提供了必要的理論支持，有助于提升審計質量，進而全面推進審計實踐的創新與發展。

三、經濟責任審計容錯糾錯機制構建過程中面臨的現實困境

（一）審計容錯糾錯與全面從嚴治黨的協調問題

全面從嚴治黨是黨中央做出的重大戰略部署，旨在加強黨風廉政建設，凈化黨內政治生態，而審計容錯糾錯機制是從國家審計視角下設計的激勵領導干部創新改革，寬容其無意過失的上層建筑。部分黨員干部由于對全面從嚴治黨理解不夠，認為只要做事，就可能會犯事，更有可能被審查追責，導致干部隊伍中出現不作為、不敢作為的情況，審計容錯糾錯機制是讓領導干部能作為、敢作為的保護機制，其保護的是那些有擔當、有責任心的干部，而非謀私利、投機取巧的腐敗人員。由此，審計容錯糾錯機制應是全面從嚴治黨的補充和完善機制，而非此消彼長的對立關系。那么，如何協調審計容錯糾錯機制與全面從嚴治黨，使二者合理搭配、共同發展、良性循環是當前亟需解決的問題。

（二）審計容錯的界限與底線問題

國家審計機關和審計人員在發現被審計單位存在的相關問題后，需要利用審計職業判斷對“三重一大”等事項中相關責任人的行為動機、決策程序等進行判斷評估，根據習近平總書記提出的“三個區分開”，即把缺乏經驗、先行先試和推動發展中的無意過失同明知故犯、我行我素及謀取私利等錯誤行徑區分開，確定責任人的行為是否屬于容錯范圍。這進一步說明了并非所有錯誤都能夠被容忍和原諒，也是容錯機制需要把握的界限和底線問題。對審計容錯界限的把握是防止容錯糾錯機制被濫用的基礎和必要條件，該機制產生的核心構念是對能干事、肯干事領導的保護，也是對創新發展行為的制度支持。這意味著審計機關運用容錯糾錯機制對待責任人行為時需有前提和底線，應了解和分析深層次的動機，判斷其行為是否真正有利于創新發展，是只為敷衍上級檢查而進行的形式上的改革，還是經過深思熟慮后才做出的決策。審計容錯在保護履職干部的同時必將推動創新發展，如果容錯尺度不明、底線不清反而會使投機者有可乘之機，降低政府部門的公信力，進而影響國家治理體系和治理能力的現代化。因此，構建國家審計容錯糾錯機制時需要準確界定容錯界限與容錯底線。

（三）審計機關與其他相關部門的協同與共識問題

創新始終是推動一個國家、一個民族向前發展的重要力量。創新發展之路的一個特點是摸著石頭過河，實踐中走偏、走錯的情況在所難免。審計機關通過發現問題、分析成因進而判斷被審單位責任人需被問責處罰還是給予容錯糾錯，但由于政府及其公共部門眾多，不同部門人員對于容錯糾錯的認知可能存在一定的差異，且問責處分與容錯糾錯分別由不同部門負責，難免出現審計部門認定屬于容錯范圍但相關問責部門可能存在糾錯力度不足或過度糾錯現象，反而增大錯誤發生的概率，影響黨政領導干部的積極性;又或是審計部門與其他部門意見不一致，難以達成共識，運用容錯糾錯機制高開低走，與其初衷背道而馳。各部門缺乏站在同一高度以統一的思想戰線對監督問責與容錯糾錯兩者關系進行協同，從而加大審計容錯糾錯機制的推行難度。因此，需要加強審計機關與相關部門之間的協同，尋求多方共同協調的支點，消除認知差異，就容錯糾錯達成共識，真正發揮容錯糾錯機制的價值。

（四）缺乏審計容錯糾錯機制應用指南及典型案例的參考

審計容錯糾錯機制的提出猶如雨后初霽，給各級黨政領導干部吃下“定心丸”，為其創新改革、履職做事開拓道路，然而，由于缺乏規范性的應用指南及典型案例作為參考，審計機關的具體實施運用尚處于摸索階段。從容錯糾錯的實踐來看，2018年湖北省云夢縣審計局通過與上級有關部門和巡查組溝通協調，先后對3名擬進行黨政問責的領導干部予以容錯;寧夏石嘴山市紀委監委對反映問題失實的359名干部給予客觀澄清，并及時通過回訪教育以激發受處分干部干事創業的積極性。這些是審計機關及相關部門對容錯機制進行的初步嘗試與運用，但若要在全國范圍內鋪開、推廣仍任重道遠，多數審計機關依然抱有觀望態度，不敢輕易嘗試。因此，如何指導審計機關正確運用審計容錯糾錯機制，消除質疑、猶豫等心理障礙，是當前亟待解決的難題。

（五）事后容錯糾錯如何與事前預防及預警機制有機銜接

經濟責任審計容錯糾錯機制是領導干部開拓創新積極進取的保護機制，但如果缺乏與容錯糾錯機制相配套的協同機制，就某項創新失敗的后果及影響來看，即使運用容錯機制對相關的領導干部進行減責或免職，也會在一定程度上造成公共資源的損失浪費甚至影響黨政干部后續創新的動力。基于此，容錯糾錯機制的構建不僅需要建立事后的容錯，而且要建立事前的預防及預警機制，進而建立科學合理的容錯糾錯機制。

（六）審計人員綜合素質與踐行容錯糾錯機制的要求尚存在一定差異

如何認定領導干部行為是否屬于審計容錯范圍同樣是運用中的難點。在審計實踐中運用容錯糾錯機制對審計人員的綜合能力和素質要求較高，審計機關和審計人員在進行經濟責任審計時如果不能正確判斷和評價領導干部的行為動機，明確區分黨政干部決策時的目的和動機，會在一定程度上打擊勇于創新干部的責任進取心，進而無法達到容錯糾錯機制的初衷。基于此，在構建經濟責任審計容錯糾錯機制時，還需對審計人員綜合能力和素質提出新要求。

四、構建經濟責任審計容錯糾錯機制的路徑分析

構建審計容錯糾錯機制是提升治理水平，強化頂層設計的重要舉措。建設審計容錯糾錯機制，推進創新改革發展，完善國家治理，既要建立融入審計容錯糾錯實現的長效機制，塑造有利于發揮審計容錯糾錯作用的制度環境，也要切實區分審計監督與審計容錯的界限問題，細化容錯區間，掌握審計問責與審計容錯之間的尺度。同時，為真正落實容錯精神，還需建立容錯運用指南，以激勵領導干部創新意識及擔當行為，實現創新驅動高質量發展。

（一）建立審計容錯糾錯實現的長效機制

1.培養審計機關及被審單位的容錯糾錯理念

對于審計工作，審計單位長期秉承“眼中容不得沙子”的刻板理念，缺乏對領導干部做出某種決策時具體原因的分析討論以及結合單位實際情況的考察，同時基于創新的激勵政策必須具有對早期失敗的容忍特性[ 1 ]，將容錯糾錯機制與理念融入審計過程中，不僅能夠營造包容性強、較為輕松的創新環境，而且能激勵干部領導層主動擔當創新改革的先鋒，打破為官不為的庸政懶政，避免領導不作為、不敢作為甚至采用策略性創新以迎合政府政策和監管的行為[ 2 ]。因此，積極培養審計機關及被審單位的容錯觀念，對于國家創新發展以及審計容錯糾錯機制的順利實施均具有重要意義。

2.調整審計內容，轉變審計思路

長期以來，審計機關和審計人員往往著眼于會計憑證、財務報表等一系列固定的會計、統計資料，并以此來硬性衡量被審單位與干部領導經濟、政治任務的完成程度，進而對黨政領導在任職期間的履職責任情況進行評價。然而，在全面深化改革的戰略布局中，創新發展正處于摸索、探究階段，在無前車之鑒、先驅引路的情況下，只看結果、只論成功的思維模式將會制約領導干部做事創新的積極性。因此，調整審計內容，轉變審計思路，將審計容錯糾錯機制嵌入審計流程，必須要了解責任人的決策動機、是否違背基本底線與準則，并將責任人所受教育、以往工作經歷、口碑以及任職期間是否存在政治、生活錯誤等佐證資料納入考核范圍，從而形成較為客觀的專項評估報告及審計報告，不問責那些愿干事、愿創新的干部，同樣也不包容那些不干事、怕擔事的領導。

3.提升審計人員綜合素質，形成內外部審計合力

黨政領導干部的經濟責任審計往往由審計機關外派審計人員進行，而外部審計人員僅通過組織內部提供的統計和財務數據等靜態資料來分析評估，缺乏對單位和責任人情況真實性及完整性的全面了解，難以挖掘更為關鍵和隱秘的部分。因此，僅從固有數據中分析甚至評估領導干部的履職情況并不客觀，也在一定程度上造成出具審計報告后不能及時跟蹤和監督其整改情況，使審計工作可能存在虎頭蛇尾的現象，從而使國家審計的治理功能難以充分發揮。基于此，經濟責任審計可通過外部審計人員結合被審單位內審員的方式進行。內部審計人員對被審單位組織架構、國有資產構成、創新改革進程、領導干部決策背景及個人口碑、才能等多方面情況較為了解，從微觀著手配合外審人員，由此評估容錯糾錯機制運用的適用性，使外部專業審計人員既利用自身審計實力又在內部人員提供具體信息的情況下，出具切合實際的審計報告。

同時，為保障審計質量，落實容錯機制運用，需全面提升審計人員綜合素質。通過定期培訓、不同審計機關之間先進經驗的分享與交流、對典型案例的學習與運用等方式提高審計人員專業知識水平與審計容錯判斷能力。

（二）把握和區分審計監督與審計容錯的界限問題

1.明確被審單位創新改革中存在的風險節點

隨著審計問責和高壓反腐的深入推進，審計容錯糾錯機制的引入在減輕領導干部思想負擔、鼓勵主動創新的同時，對被審單位發展也給予了極大的政策支持，但如何把握容錯糾錯機制的適用范圍，切實評估干部在創新改革中產生風險背后的原因同樣是不可忽視的問題。一方面，在寬松、包容性強的政策環境中，部分領導干部能夠充分發揮創造精神，不遺余力進行改革創新，實現容錯糾錯機制與創新發展的契合;另一方面，在長期全面從嚴治黨，嚴格的審計問責制度下，容錯糾錯機制的突然引入可能造成部分領導干部神經放松甚至懈怠，從而產生投機心理，跨越腐敗底線，或是不切合單位實際情況去搞創新。因此，基于創新驅動的客觀風險角度需從四個方面明確被審單位創新存在的風險節點，以衡量領導干部決策的方向是否正確。一是需保障創新決策有助于國有資源優化配置及人力的合理投入，保障成本效益性，降低試錯成本，掌握合規且合適的原則;二是應充分考慮創新驅動的價值及持續性，避免非理性決策帶來的資源浪費;三是創新改革需保證國有資產在決策實施過程中的保值增值，避免國有資產流失損害國家和人民群眾的利益;四是決策制定及實施需保證大多數人的利益。

2.設置審計監督問責與審計容錯糾錯的界限，明確容錯底線標準

審計問責與審計容錯需保持合理的界限，對責任人的行為決策在充分掌握“三個區分開”的評估準則基礎上客觀評價，這也意味著并非對任何過失都包容，也并不是對所有錯誤都問責。審計容錯針對的是那些在創新與探索性實踐中缺乏經驗、先行先試、推動發展時產生的過失，而不是謀取私利、不計后果、明知故犯的違法亂紀行為，這是運用容錯機制時不可逾越的基本界限。但為進一步規范容錯范圍，還需細化容錯底線標準，以降低試錯成本。因此，在明確標準上審計機關還需把握三個方面。一是領導干部出現重大決策失誤時不能容錯，對于造成惡劣社會影響，危害公共、人民安全，嚴重污染環境等不可挽回損失的均不能納入容錯范圍;二是領導干部由于個人業務能力薄弱、責任心不足造成的決策失誤不能容錯;三是領導干部做出決策不依規走法定程序造成的失誤不能容錯。

（三）及時出臺審計容錯糾錯機制應用指南

容錯糾錯機制提出至今，僅在極小范圍內運用施行，多數審計機關仍然持保留態度，審計機關的具體實施運用仍處于探索階段。為消除審計機關和審計人員的心理負擔，真正將審計容錯糾錯機制落到實處，中共中央辦公廳、國務院辦公廳等可出臺經濟責任審計容錯糾錯機制應用指南，通過全方位的細化解讀容錯機制來指導審計機關正確運用該機制解決現實問題。同時，為進一步保障容錯糾錯機制的實施效果，可在全國范圍內精選踐行容錯糾錯機制的典型案例作為審計機關和審計人員的參考，消除容錯機制在推行運用中面臨的各種阻礙，真正實現審計容錯糾錯機制的價值，以切實保障容錯糾錯機制激勵領導干部改革創新積極性目標的實現。

（四）建立決策風險評估機制，防止和降低決策失誤的風險

經濟責任審計容錯糾錯機制在鼓勵領導干部大膽走創新之路時，同樣需要對應的配套機制以制約決策失誤發生的風險。一旦發生決策失誤，無論在審計中如何定性、能否被容錯，都可能會帶來公共資源的浪費及政府效能的降低，直接或間接影響政府公信力。

為防止和降低決策失誤的風險，降低試錯成本，應建立健全決策風險評估機制。具體而言，可結合領導干部創新決策的不同階段進行相應的風險評估。首先，決策實施前的風險評估。審計人員在領導干部做出決策后進行風險評估，判斷該決策實施的成本效益，為完善決策提供咨詢和建議。其次，決策實施過程中的風險評估。在決策實施過程中，審計人員進行跟蹤審計，通過及時提供修正建議、調整具體方案減少國家運行成本的損耗，以降低決策踐行的過失率。最后，決策實施后的風險評估。在相關決策實施完畢后，對決策實施效果及事后影響范圍、程度進行審計評價，進而為后續工作提供經驗支持。

（五）審計容錯糾錯機制運行的保障

1.支持領導干部創新發展，為其施展才能提供正向激勵及發展平臺

審計容錯糾錯機制設計的初衷即“鼓勵探索創新，支持擔當作為，保護領導干部干事創業的積極性、主動性、創造性”，該機制構建的最終目的是推動國家創新發展，加快全面深化改革進程。各組織單位的領導干部作為改革的開拓者、創新者為推進國家創新發展統籌規劃，因此為了保障國家創新改革有所成效、審計容錯糾錯能夠順利推行，還需對領導干部進行正面引導，激勵其強化擔當，務實做事。為保證領導干部安心立業，首先需保障其能安身立命，待遇有保障，使領導干部無后顧之憂，才能保證做事、創新的后勁支撐。其次，在職業發展提拔方面需公平公正，摒除偏見優選良才，從而增加單位內部創新活力，激發領導干部力爭上游。

2.提升審計人員專業勝任能力與職業判斷水平

為保障審計容錯糾錯機制的順利運用，還需審計人員擁有較高的綜合素質和能力。審計人員在經濟責任審計工作中需正確評價與判斷領導干部行為決策動機，明確區分領導干部決策歸屬，以切實保障容錯糾錯機制的合理運用，使經濟責任審計目標落到實處。因此，為切實保護領導干部做事積極性，守護國家創新成果，需進一步提高審計人員專業勝任能力和職業判斷水平。

五、結語

走創新發展之路已成為全面深化改革進程中的關鍵，而有條件、有底線地包容改革創新中的失誤，構建容錯糾錯機制是推進創新發展的催化劑。構建行之有效的國家審計容錯糾錯機制，對調動領導干部改革創新的主動性，提升國家治理水平具有重要的理論意義和現實意義。在構建審計容錯糾錯機制的過程中，既要建立審計容錯糾錯長效機制，塑造有利于發揮審計容錯糾錯機制的制度環境，也要切實區分審計監督與審計容錯的界限，細化容錯區間。同時，為保障真正落實容錯精神，有關部門還需及時出臺審計容錯糾錯機制應用指南，進而為審計機關和審計人員踐行容錯糾錯機制提供理論依據和政策支持。

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