行政審批電子文件歸檔問題初探

郭湘仁

摘 要：伴隨著我國簡政放權政策的推進，各級政府都在持續精簡規范行政審批事項。在信息化背景下，行政審批電子文件成為了提升行政審批工作效率，突出行政審批檔案作用的重要方式。當前行政審批電子文件存在行政審批檔案業務管理基礎欠缺以及行政審批電子文件歸檔技術標準不明確等問題，可以通過規范行政審批電子文件歸檔管理以及建設行政審批電子文件歸檔系統等方式來推動行政審批電子文件歸檔工作的開展。

關鍵詞：行政審批;電子文件;電子檔案歸檔

行政審批電子文件是行政審批業務系統辦理過程中產生的文件，其內容與傳統行政紙質檔案基本一致。管理利用行政審批電子文件有助于推動行政審批檔案規范化、嚴格化管理，提升檔案信息資源的利用效率與質量，推動檔案信息資源的高效利用，且降低后期檔案數字化建設成本，突出檔案業務的支撐作用。

一、行政審批電子文件歸檔的必要性

行政審批檔案是我國政府各個行政主管部門，按照法律規定履行行政管理職能活動過程中形成的，與事項開展審批相關的，需要進行保存且擁有保存價值的，不同形式與載體的文件材料的綜合。對行政審批檔案進行電子化歸檔處理有助于拓展行政審批檔案的社會服務功能，推動檔案資源服務體系建設。行政審批電子檔案在內容與形式上與傳統紙質審批檔案基本一致。而電子文件則擁有信息檢索、關鍵詞查找、數據挖掘等方面的優勢，實用性較強。同時，大力推行行政審批檔案電子化歸檔能夠有效減少紙質檔案存儲的成本，提升行政審批檔案管理效率與質量，還能夠全面推動檔案系統化與網絡化。

二、行政審批電子文件歸檔的現狀

目前行政審批系統主要用于文件的形成、流轉與存儲。不定期針對行政審批電子文件進行在線或離線歸檔處理。行政審批事項受力過程中，不論是新辦事項的處理，亦或是原有事項的延續、變更或取消，為了全面保證行政審批的一致性與政策的貫徹性，行政審批工作人員需要多次調用系統中的相關數據。在當前行政審批電子文件歸檔工作現狀主要有以下幾個問題。

1.行政審批檔案業務管理基礎欠缺

行政審批檔案尚未形成專門的歸檔范圍與保管期限。國家檔案局8號令中明確指出，20年（含）以上有效或未追夢有效期的資格證、許可證等審配管理文件以及20年以下有效的許可證、資格證、執照的審批、管理的相關材料均屬于要歸檔管理的范圍，保管年限分別為永久與30年。然而，當前部分審批部門的檔案管理部門僅僅只對最終審批結果的相關文檔進行歸檔管理，審批過程中提交的申報材料、辦理材料管理不夠規范，有的歸屬行政審批中心管理，有的歸屬機關內部職能處管理，沒有進行統一規范的歸檔管理。如住建廳政務辦理中心每年需要審批10萬件以上，每一項事項所需的申報材料、辦理材料均有所不同。但針對不同類型申報材料、辦理材料的管理僅僅只是在完成辦理后集中堆放管理。導致這一檔案管理混亂的主要原因的行政審批單位綜合管理管理部門沒有對業務審批檔案形成統一分類管理的意識，不同的審批檔案管理類型也沒有規范的歸檔范圍與保管期限范圍。行政審批實體檔案管理工作不夠到位比如會導致行政審批電子文件歸檔時沒有可靠依據，無法明確電子文件歸檔規范。

2.行政審批電子文件歸檔技術標準不明確

由于當前行政審批電子文件歸檔功能不夠完善，數據檔案如果不從信息安全角度加以保護，如出現檔案信息安全風險將導致嚴重后果。因此，行政審批電子文件歸檔工作需要明確技術標準，按照門類進行系統化組織、整理，當前部分觀點指出，行政服務網站中審批辦理所需的材料與結果均可以在互聯網上查詢、檢索，因此只需要做好互聯網系統備份工作即可，不需要對網絡行政審批檔案進分類管理。這一觀點是片面的，因為網絡行政審批文檔不具有定期在線歸檔與離線歸檔的功能，如長期存儲在互聯網行政審批業務系統中，伴隨著行政審批資料數據的增加以及相關檔案數據頻繁使用，這些尚未進行分類管理行政審批沒有進行信息安全防護與檔案資源建設，如系統出現安全風險則會導致嚴重后果，使得行政審批被篡改甚至刪除。且僅僅存放在網絡中的行政審批檔案不利于長期管理以及直接閱讀。基于此，行政審批檔案管理的安全風險與使用需求，亟需按照類別對其進行分類管理。以保證檔案的真實性、完整性、可用性與安全性。

3.缺乏從多元化行政審批平臺統一歸檔的工作經驗

一是行政審批檔案管理部門對電子行政審批服務網站的運營機制不熟悉，這一定程度上阻礙了行政審批電子歸檔工作的發展。當前大多數電子政務服務網都屬于典型集中式行政審批平臺，所開展的集中審批工作主要有審批部門直接通過平臺上的末班進行審配、審配部門自建系統進行數據互通等不同形式。導致行政審批網站內部信息的存儲結構與容量與計算機屏幕顯示的直觀結果具有較大差異。二是行政審批服務平臺統一進行電子歸檔會營銷原有歸檔與移交接受工作，因此需要對歸檔與移交接收工作進行梳理，規范移交接收工作流程。如行政審批經辦人員完成業務辦理時進行歸檔處理，還是由檔案室管理人員進行統一歸檔處理等;三是在行政審批網站上需要進一步平衡與實體檔案管理工作的關系。在行政審批檔案管理工作中要考慮放置較為分散的紙質檔案管理與放置較為集中的電子檔案管理之間的銜接。電子檔案管理工作中要在嚴格按照管理規范的基礎上來保證檔案的有效性、合法性、真實性與準確性。

三、行政審批電子文件歸檔的優勢

相對于行政審批文件傳統歸檔方式，行政審批電子文件歸檔具有明顯的優勢：第一，更加實用。行政審批電子文件歸檔使得行政審批文件日常管理工作更加高效，實用性明顯。在當前行政審批檔案需要紙質、電子雙軌制歸檔的結算，行政審批電子文件歸檔有助于與紙質檔案的管理銜接;第二，更加完整。行政審批電子歸檔數據所涵蓋的文件較為全面，在脫離原始環境的基礎上可以全面、準確反映檔案內容，有助于減少相關部門對審批平臺原始數據的依賴度;第三，更加獨立。相對于整體導出的電子歸檔方式，行政審批電子文件歸檔的獨立性更強，與今后電子檔案高效管理工作更加貼合。與行政審批相關的所有材料均完整的保存在數據包中，當需要使用時則可以根據實際情況進行使用、修改、刪除等，與其他文件相互獨立、互不影響，不會出現關系復雜的數據庫出現刪除異常的情況;第四，更加安全。行政審批事項的所有文件均打包成數據包文件，加蓋可信時間戳，能夠有效改善電子檔案的安全性，避免數據文檔被篡改，有助于行政審批電子檔案的長期保存。

四、行政審批電子文件歸檔工作開展

1.規范行政審批電子文件歸檔管理

實現行政審批電子文件歸檔是一項系統工作，涉及范圍較廣，包括檔案管理業務規范、信息化技術標準統一、電子文件檔案傳遞共享等各個方面。針對當前行政審批電子文件歸檔的必要性與現狀，在行政審批電子文件歸檔管理中要進行一系列的規范要求。第一，制定滿足行政審批電子文件歸檔需求的業務規范。行政審批電子文件歸檔要總結各級政府電子行政辦公的經驗與特點，按照國家相關要求，根據行政審批流程、材料清單、辦事指引等，明確行政審批檔案范圍與存儲期限，將其作為行政審批電子文件歸檔工作的參考，進而嚴格管理行政審批電子歸檔工作流程與規制。第二，明確行政審批電子文件歸檔技術。相對傳統行政審批檔案來說，電子文件在信息檢索、數據共享方面擁有一定優勢。要充分利用這些優勢就需要根據電子檔案信息規劃，制定審批電子文件歸檔、保存、傳輸、四性檢測等方面的技術標準，從而實現行政審批文件與數字檔案館、檔案信息共享等平臺實現高度共享，提升信息檢索精確度。第三，建設電子檔案監督機制。定期總結行政審批電子文件歸檔工作中的創新理念與做法，以形成可大范圍推廣的經驗。樹立行政審批電子文件歸檔模板，并大面積推廣應用。檔案部門要重視對行政審批電子文件歸檔形成、累積、歸檔的監督管理。同時，對行政審批電子文件檔案進行合理規劃保存、移交與利用，以嚴格的制度規范流程操作，以提升行政審批電子文件的資源高效配置與利用。

2.積極探索實踐適應行政審批無紙化歸檔需求

基于當前行政審批檔案網絡管理的需求，在行政審批電子文件歸檔管理時可以選擇一批具有代表性行政審批部門來推行審批電子文件歸檔與移交，將其作為試點進行探索嘗試。根據行政審批網絡電子文件審配特點，充分發揮互聯網信息存儲、搜索、傳輸的優勢，充分提升行政審批電子文檔在網絡平臺中的完整性與去啊你滿小，逐漸優化完善電子歸檔管理的流程與細則。充分利用電子簽名、可信時間戳等安全防護技術，提升行政審批電子檔案管理安全性與可靠性。讓電子文檔管理部門、形成部門與使用部門都能夠認可存儲在網絡平臺上的檔案數據。按照先易后難、先短后長的順序逐漸實現行政審批電子文件的歸檔管理。

3.建設行政審批電子文件歸檔系統

行政審批電子文件歸檔系統建設的電子化歸檔工作基礎內容。為了進一步規范行政服務電子文件歸檔工作，行政審批電子文件歸檔系統的建設需要嚴格按照行政審批電子文件歸檔移交業務要求與規范開展。在“互聯網+政務”的信息化行政審批背景下，在堅持自動化、智能化、效率化的原則下，行政審批電子文件歸檔系統的建設要盡可能降低人工錄入操作與干預，從而提升行政審批電子文件歸檔準確度，減少行政審批歸檔人員的工作量。

在系統建設中可以將其分為三個主要模塊，分別為辦結歸檔模塊、電子文件歸檔處理以及虛擬檔案室。其中，辦結歸檔模塊可以實現檔號設置、手動歸檔、自動歸檔、歸檔材料設置、歸檔查詢等功能;電子文件歸檔處理模塊可以實現數據采集、數據整理、數據分類、歸檔統計等;虛擬檔案室模塊可以實現檔案收集、檔案管理、檔案統計、業務監督等功能。具體來說， 基于互聯網下的行政審批電子文件歸檔系統可以實現以下功能：第一，辦結預歸檔。預歸檔功能模塊是對電子文件歸檔參數進行調整。不同行政部門可以根據本單位設定的行政審批事項歸檔范圍與保管期限表來有針對性的設置不同檔案的檔號生成規律、歸檔范圍與保管實踐等。在完成相關電子檔案歸檔數據設置后，相關行政檔案則能夠根據設置的生成規律來選擇手動或自動歸檔。大量行政審批文件可以利用系統中的定時管理作用來實現對電子檔案的自動歸納、時間戳加蓋等，不需要人工進行操作處理。如部分對時效性要求交稿的行政歸檔資料，如需要的第一時間辦理歸檔。完成后需要補充材料的一系列行政審批事項等則可以選擇手動歸檔形式，以人工形式來對歸檔材料進行處理，完成相關資料的歸檔處理。第二，電子文件歸檔處理。電子文件歸檔處理系統中涵蓋了數據收集模塊，利用系統接口將預歸檔庫中的檔案信息上傳到系統中，并使用時間戳加蓋的方式進行時間核對。系統還能夠實現對數據包進行檢測與分析，經過檢測且合格的數據可以自動化提交上傳進行歸檔處理，存儲至新檔案室中進行管理。在對數據包進行解析處理后，還可以對完成解析后的數據進行查看、分析、挖掘，利用系統中的文件瀏覽器來在線瀏覽不同格式的電子文件。第三，虛擬檔案室。虛擬檔案室模塊中能夠對正式提交的相關行政審批電子文件進行接收、整理、歸類、檢索、使用、統計等。行政審批電子文件進入系統中的虛擬檔案室模塊后，不同行政機關檔案管理人員可以通過系統查看本單位的行政審批電子文件，并對相關電子文件進審批管理。同時，虛擬檔案模塊還能夠與OA系統、業務系統集成等對接，把行政審批電子文件統一接收到虛擬檔案室模塊中進行統一管理。

行政審批電子文件歸檔系統建設的基于Java語言實現的，基于J2EE技術構架進行開發實現。為了充分保證行政審批電子文件歸檔工作的精準性與高效性，并保障行政審批電子文件的真實性、全面性、安全性與可用性，在系統建設過程中要充分利用時間戳技術、數據交換技術與四性檢測技術等來作為保障。第一，可信時間戳技術。可信時間戳技術是數字簽名技術的變化形式之一。其是由可信時間戳服務中心簽發的。可以證明數據在系統中的某個時間中已經存在，擁有法律效力。時間戳技術可以保護電子文件不被篡改，防止事后抵賴等，精確電子文件形成的準確時間。行政審批電子文件歸檔系統中電子文件信息進行打包處理后，利用時間戳技術在數據包上加蓋時間戳，以防止文件數據被惡意篡改。存檔信息數據在進行處理中還可以使用時間戳技術。來對其進行核驗，以保證存儲數據包的可靠性與安全性。第二，數據交換技術。數據交換是為了實現各個信息系統之間的數據資源共享要求，按照相應原則來使用不同技術，從而完成各個系統之間的信息資源傳輸與分享。行政審批電子文件系統構建中，運用數據交換技術能夠實現存儲信息包在不同行政服務系統之間的傳輸，完成數據交換與共享。數據交換技術是基于Web Service技術來完成的。第三，四性檢測技術。四性檢測技術是針對行政審批電子文件的真實性、完整性、可用性以及安全性進行檢測。利用時間戳技術能夠保證電子文件的真實性，對存儲信息包進行檢測能夠保證電子文件的完整性，對電子文件格式進行檢測能夠保證電子文件的可用性，對存儲信息進行病毒查殺可以保證電子文件的安全性。

五、結束語

行政審批電子文件歸檔開展是信息化時代電子行政推行的內在要求。政府在履行職責中電子文化是不可或缺的憑證，同時也是檔案資源構成內容之一。我國各級政府行政審批部門要滿足當代行政需求，推行電子文件歸檔工作，利用規范行政審批電子文件歸檔管理以及建設行政審批電子文件歸檔系統等方式來推動行政審批電子文件歸檔管理實踐有序開展。

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（作者單位：湖南城建職業技術學院）